Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика – Собрания депутатов Ненецкого автономного округа Бойко Т.И., действующей на основании доверенности от 26 декабря 2018 года № 2351/18,

представителя административного ответчика – губернатора Ненецкого автономного округа Ударова А.Ю., действующего на основании доверенности от 24 декабря 2018 года № 01-49/9271,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Нарьян-Маре 25 января 2019 года административное дело

по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании закона Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (в редакции окружного закона от 15 ноября 2018 года № 9-оз) противоречащим федеральному законодательству и недействующим,

установил:

Постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 17 декабря 2015 года № 333-сд принят закон Ненецкого автономного округа № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (далее – Окружной закон).

Данный закон подписан губернатором Ненецкого автономного округа 25 декабря 2015 года, в первоначальном виде опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http:/www.pravo.gov.ru) 28 декабря 2015 года (номер опубликования 8300201512280015) и вступил в силу с 1 марта 2016 года.

В указанный закон в дальнейшем вносились изменения и дополнения законом Ненецкого автономного округа от 15 ноября 2018 года № 9-оз (опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http:/www.pravo.gov.ru) 16 ноября 2018 года, номер опубликования 830000201811160001).

Предметом регулирования данного Окружного закона является определение порядка установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в Ненецком автономном округе (статья 1).

В частности, статьей 2 Окружного закона предусмотрено, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах городского округа устанавливаются органами местного самоуправления городского округа (часть 1), в границах городского поселения, не являющегося городским округом – органами местного самоуправления соответствующего городского поселения (часть 2), в границах двух и более поселений одного муниципального района – органами местного самоуправления муниципального района (часть 3).

Заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением о признании закона Ненецкого автономного округа № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (с внесенными изменениями и дополнениями) противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подпунктами 12 и 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», а также с учетом положений статей 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на услуги по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Принимая оспариваемый Окружной закон без учета требований статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой установлены условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, законодательный (представительный) орган государственной власти Ненецкого автономного округа допустил противоречие федеральному законодательству.

В судебном заседании помощник прокурора Ненецкого автономного округа Жирков В.Г. поддержал заявленные требования по доводам и основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель Собрания депутатов Ненецкого автономного округа Бойко Т.И. с требованиями прокурора не согласилась, указав, что оспариваемый Окружной закон не противоречит федеральному законодательству, поскольку органами государственной власти округа порядок установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок определен в пределах предоставленной компетенции, с учетом требований указанных в административном исковом заявлении законодательных и иных нормативных правовых актов.

Представитель губернатора Ненецкого автономного округа Ударов А.Ю. с требованиями прокурора не согласился по тем же основаниям.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 10 февраля 1999 года № 31-ФЗ), статьей 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 208 КАС РФ, разъяснениями, данными в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 от 25 декабря 2018 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», прокурору или его заместителю предоставлено право обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации недействующим в случае его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как указано выше, заместителем прокурора округа оспаривается закон Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (в редакции окружного закона от 15 ноября 2018 года № 9-оз), которым предусмотрено, что установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах городского округа осуществляется органами местного самоуправления городского округа (часть 1), в границах городского поселения, не являющегося городским округом – органами местного самоуправления соответствующего городского поселения (часть 2), в границах двух и более поселений одного муниципального района – органами местного самоуправления муниципального района (часть 3).

Таким образом, Окружной закон оспаривается прокурором в полном объеме, с учетом внесенных в него изменений и дополнений, поскольку указанный нормативный правовой акт фактически возлагает на органы местного самоуправления Ненецкого автономного округа обязанность установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок без соблюдения условий и порядка, предусмотренных федеральным законодательством для наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Таким федеральным законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие принципы организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия, является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Пунктом 2 статьи 26.3 данного Федерального закона установлен перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, к которым, в том числе, отнесено решение вопросов по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 55).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2018 года № 1172 в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 239, включены перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в случаях, установленных федеральными законами.

Статьей 15 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прямо предусмотрено, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации (часть 1).

Таким образом, из приведенных выше норм федерального законодательства в их совокупности следует, что установление регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Доводы представителей административных ответчиков Бойко Т.И. и Ударова А.Ю. о том, что возможность установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок предоставлена органам местного самоуправления пунктом 7 части 1 статьи 14, пунктом 6 части 1 статьи 15 и пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суд находит основанными на ошибочном толковании норм федерального законодательства, поскольку указанные нормы, относя к вопросам местного значения органов местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах соответствующих муниципальных образований, не предоставляют им права регулирования тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, что, как указано выше, отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, то есть к государственным полномочиям, и, с учетом конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.

Как следует из положений части 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Вопросы установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в перечень вопросов местного значения, предусмотренный указанным Федеральным законом, не входят.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 данной статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32-36, 38-40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 данной статьи), органы местного самоуправления могут наделяться законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Поскольку частью 1 статьи 15 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» прямо предусмотрено, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации, при этом часть 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ запрета на передачу органам местного самоуправления полномочий, предусмотренных подпунктом 55 пункта 2 данной статьи, не содержит, передача данных отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допускается.

Вместе с тем, предоставляя законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации право передавать государственные полномочия по установлению регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок органам местного самоуправления, Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ не определяет сам порядок передачи таких полномочий, указывая в пункте 5 статьи 2 данного Федерального закона лишь на возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как предусмотрено частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, передача отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления осуществляется путем принятия закона субъекта Российской Федерации с соблюдением порядка и условий, перечисленных в частях 4-6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Иного порядка передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления федеральное законодательство не предусматривает.

Судом установлено, что из наименования и содержания оспариваемого Окружного закона не следует, что предусмотренное им правовое регулирование направлено именно на передачу отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации – Ненецкого автономного округа органам местного самоуправления, в нем отсутствуют перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий, способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня, порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль, условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

С учетом изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу, что законодательный (представительный) орган государственной власти Ненецкого автономного округа оспариваемым Окружным законом фактически возложил на органы местного самоуправления обязанность по исполнению отдельных государственных полномочий, при этом им не были соблюдены императивные требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, изложенные в части 6 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем закон Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года № 169-оз (в редакции закона округа от 15 ноября 2018 года № 9-оз) не может быть признан соответствующим федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим.

Наличие права изменять предусмотренный статьей 15 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ порядок установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, в том числе посредством передачи данных государственных полномочий органам местного самоуправления, не означает возможности органов государственной власти субъекта Российской Федерации принимать правовые нормы по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации произвольно, без учета конституционного принципа разграничения государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и полномочий органов местного самоуправления, а также без соблюдения иных норм федерального законодательства.

С учетом изложенных обстоятельств, а также разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд признает оспариваемый закон округа недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В целях исполнения требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд полагает необходимым возложить на Собрание депутатов Ненецкого автономного округа обязанность по опубликованию сведений о принятом решении в течение месяца с момента его вступления в законную силу в официальном печатном издании Ненецкого автономного округа – Сборнике нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа (статья 26.1 закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 года № 673-оз «О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа» (в редакции закона округа от 18 февраля 2013 года № 1-оз).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании закона Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (в редакции окружного закона от 15 ноября 2018 года № 9-оз) противоречащим федеральному законодательству и недействующим – удовлетворить.

Признать закон Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2015 года № 169-оз «О регулировании тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок» (в редакции окружного закона от 15 ноября 2018 года № 9-оз) противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Собрание депутатов Ненецкого автономного округа в течение месяца после вступления решения суда в законную силу опубликовать в Сборнике нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа сообщение о настоящем решении.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, а прокурором – путем принесения апелляционного представления через суд Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий - А.А. Лисицын

Мотивированное решение изготовлено 29 января 2019 года