Гражданский кодекс часть 1

гражданское дело по заявлению прокурора Ростовской области о признании недействующим в части постановления Правительства Ростовской области «О внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 13.11.2009 №600» №178 от 30.11.2011 года (в редакции постановлений от 27.01.2012 года №71, 26.03.2012 года №222, 13.04.2012 №272, 06.06.2012 года №484),

УСТАНОВИЛ:

прокурор Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части постановления Правительства Ростовской области «О внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 13.11.2009 года №600» №178 от 30.11.2011 года, сославшись на следующие обстоятельства. Оспариваемое постановление содержит подпрограмму «Переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, аварийным, подлежащим сносу, и ветхого жилищного фонда, признанного непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, в Ростовской области», которая включена в Областную долгосрочную целевую программу «Развитие жилищного строительства в Ростовской области», между тем финансирование расходов на переселение граждан осуществляется только за счет средств федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов согласно Федеральному закону от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 года №428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков», средства областного бюджета не являются источником финансирования. Субъект Российский Федерации не вправе самостоятельно распоряжаться межбюджетными трансфертами. Ответственность за осуществление расходов несут органы местного самоуправления шахтерских городов и поселков. Прокурор также сослался на то, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.01.2012 года №14-р утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России до 2030 года, которая предусматривает положения о переселении семей из ветхого аварийного жилья, в том числе и в Ростовской области. Софинансирование этих мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации федеральной программой не предусмотрено. Таким образом, оспариваемые положения Постановления противоречат федеральному законодательству и приняты с превышением полномочий Правительства Ростовской области.

Прокурор Корниенко Г.Ф. в судебное заседание явилась, заявленные требования просила удовлетворить, с учетом представления Правительством Ростовской области сведений об опубликовании изменений в оспариваемое постановление по состоянию на 06.06.2012 года, прокурор требования уточнил и просил в окончательной редакции признать следующие положения Приложения к постановлению недействующими с момента принятия:

1) в части включения в название подпрограммы «Переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, аварийным, подлежащим сносу, и ветхого жилищного фонда, признанного непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, в Ростовской области» слов: «и ветхого жилищного фонда, признанного непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ»:

- в разделе «Паспорт Областной долгосрочной целевой программы «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы» в подразделах «Структура Программы, перечень программ, основных направлений и мероприятий», «Ожидаемые конечные результаты реализации программы»;

- в пункте 6 раздела 3 «Система программных мероприятий, в том числе ресурсное обеспечение программы, с перечнем мероприятий с разбивкой по годам, источникам и направлениям финансирования»;

- в пункте 6 приложения № 8 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

- в пункте 6 приложения № 9 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

- в пункте 6 приложения № 10 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

2) в разделе «Паспорт областной долгосрочной целевой программы «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»:

- в подразделе «Основные задачи программы» абзац 12 в части слов: «содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого»;

- в подразделе «Ожидаемые конечные результаты реализации программы» абзац 17 в части слов: «будет оказано содействие более 3200 семьям, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, приобретено 129,4 тыс. кв. м»;

- в подразделе в подразделе «Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые показатели» абзац 14 в части слов: «содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого».

3) в разделе 3 «Система программных мероприятий, в том числе ресурсное обеспечение программы, с перечнем мероприятий с разбивкой по годам, источникам и направлениям финансирования» в пункте 6 «Подпрограмма «Переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, аварийным, подлежащим сносу, и ветхого жилищного фонда, признанного непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, в Ростовской области»:

- абзац 16 в части слов: «содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого»;

- абзац33 в части слов: «содействие гражданам, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 № 428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков»;

4) подпункты 6.4, 6.4.1 пункта 6 и сноску в приложении № 8 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

5) подпункт 6.3 пункта 6 в приложении № 9 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

6) строку «Федеральный бюджет » пункта 6 и сноску в приложении № 10 к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы»;

7) приложение №22 «Распределение субсидий, выделяемых из федерального бюджета в 2012-2015 годах на переселение граждан из ветхого жилищного фонда, признанного непригодным для проживания по критериям безопасности в результате ведения горных работ, по муниципальным образованиям» к Областной долгосрочной целевой программе «Развитие жилищного строительства в Ростовской области на 2010-2015 годы».

Представитель Правительства Ростовской области – Ковальчук Н.Н., действующая по доверенности, в суд явилась, возражала против удовлетворения заявления.

Представитель Министерства финансов Ростовской области - Дейлидович С.В., действующая на основании доверенности, в суд явилась, возражала против удовлетворения заявления.

Представитель Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области в суд не явился, извещен надлежаще, дело рассмотрено в его отсутствие в силу ч.2 ст.252 ГПК РФ.

Представитель Министерства промышленности и энергетики Ростовской области в суд не явился, извещен надлежаще, дело рассмотрено в его отсутствие в силу ч.2 ст.252 ГПК РФ.

Выслушав объяснения прокурора, представителей Правительства Ростовской области, Министерства финансов Ростовской области, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Оспариваемое постановление опубликовано в «Собрании правовых актов Ростовской области» (часть 1 №11 за 2011 года статья 1947) в соответствии с Областным законом Ростовской области «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» от 29.12.2003 года №85-ЗС. Последние изменения от 06.06.2012 года опубликованы в том же источнике (№6 часть 2 статья 1146). Постановление Правительства Ростовской области от 02.07.2012 года о внесении изменений в базовое постановление на день рассмотрения дела не опубликовано, поэтому суд не может его рассматривать как действующий нормативный правовой акт.

Правоотношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности», Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 года №428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков».

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

В силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

В числе основных понятий в статье 1 Федерального закона « О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» указаны социальные обязательства - обязательства государства и (или) организаций по добыче угля перед работниками, уволенными в связи с ликвидацией организаций по добыче угля, сокращением численности или штата работников этих организаций в период реструктуризации угольной промышленности в части обеспечения социальных гарантий, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральным законом «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (статьями 2, 5, 19-25) установлены меры социальной поддержки для работников и пенсионеров организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев).

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» не переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки работникам организаций угольной промышленности, а также полномочия по определению нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации формы и порядка предоставления указанных мер социальной поддержки.

В соответствии с частями 4, 5, 6 статьи 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В силу прямого указания закона полномочиями на установление иных мер социальной поддержки обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с принятыми законодателем в указанной сфере законами могут приниматься иные нормативные правовые акты исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 43 Устава Ростовской области, утвержденного Областным законом Ростовской области от 29.05.1996 № 19-ЗС «Устав Ростовской области» (в редакции от 22.06.2012), к компетенции Законодательного Собрания Ростовской области относится принятие областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области по предметам ведения Ростовской области как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Поскольку Законодательным Собранием Ростовской области не принято каких-либо законодательных актов по вопросу установления за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации иных дополнительных мер социальной поддержки работникам организаций угольной промышленности, то Правительство Ростовской области не имело полномочий на осуществление правового регулирования в части закрепления в оспариваемом нормативном правовом акте мер социальной поддержки, осуществляемых за счет финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов.

Таким образом, ни федеральным, ни областным законодательством Правительству Ростовской области не предоставлено полномочие на осуществление оспариваемого нормативного правового регулирования.

Статьей 5 Федерального закона «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» в качестве одного из принципов государственного регулирования и финансирования реструктуризации угольной промышленности закреплено обеспечение дополнительной (сверх установленной законодательством) социальной поддержки работников, уволенных при ликвидации организаций по добыче угля, за счет средств федерального бюджета, выделяемых на финансовое обеспечение мероприятий по реструктуризации угольной промышленности.

При этом указано, что финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также собственных средств организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев).

Во исполнение требований ч. 3 ст. 5 указанного Федерального закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2004 года №840 «О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования» утвержден перечень мероприятий по реструктуризации угольной промышленности определен порядок их финансирования, в который включена реализация программ местного развития и обеспечения занятости населения шахтерских городов и поселков (п.8 перечня), в том числе снос ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности и содействие гражданам в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого ветхого жилья, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2005 года №428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков» установлено, что предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам шахтерских городовипоселковосуществляется Министерством энергетики Российской Федерации на основании сводной бюджетной росписи в пределах утвержденных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств (пункты 2, 3 Правил предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков).

Межбюджетные трансферты, поступающие из федерального бюджета на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков, отражаются в областном законе об областном бюджете с распределением по муниципальным образованиям.

Ни федеральное, ни областное законодательство не устанавливает требований об обязательном отражении указанных межбюджетных трансфертов в областной целевой программе.

Согласно п. 21 Правил предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков, утвержденных Постановлением правительства Российской Федерации от 13.07.2005 № 428, контроль за осуществлением расходов местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, органами местного самоуправления шахтерских городов и поселков осуществляется Министерством энергетики Российской Федерации и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Включение в постановление Администрации (Правительства) Ростовской области от 13.11.2009 года № 600 «Об утверждении Областной долгосрочной программы «Обеспечение жильем отдельных категорий граждан и стимулирование развития жилищного строительства на 2010-2012 годы» оспариваемых положений позволило возложить указанные контрольные функции на главных распорядителей средств областного бюджета - Министерство промышленности и энергетики Ростовской области и Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области.

Согласно п. 15 Постановления Правительства Ростовской области от 14.06.2012 № 511 «О реализации мероприятий по реструктуризации угольной промышленности» главные распорядители вправе самостоятельно или с участием других уполномоченных органов исполнительной власти провести проверку целевого использования межбюджетных трансфертов, а также достоверности представляемых сведений.

Сравнительный анализ оспариваемого нормативного правового акта с федеральными нормами, имеющими большую юридическую силу, показывает, что постановление в части включения в него подпрограммы и мероприятий по содействию гражданам, переселяемым из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, в приобретении (строительстве) жилья взамен сносимого, принято с нарушением полномочий Правительства Ростовской области.

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Возражения Правительства Ростовской области и привлеченных к участию в деле министерств, сводящиеся к тому, что компетенция органа исполнительной власти не нарушена ввиду зачисления средств федерального бюджета, направляемых на вышеуказанные цели, в областной бюджет, не могут повлечь отказ в удовлетворении заявления, как не основанные на содержании статьи 179 БК РФ и нормах Постановления Правительства РФ от 13.07.2005 года №428 «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков». В данном случае программированию фактически подвергнуты средства федерального бюджета, что лишает правового значения долгосрочную областную целевую программу, которая предназначена по своей правовой природе на планирование расходов средств областного бюджета, соответствующих уровню программы.

Суд также при принятии решения учитывает, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.01.2012 года №14-р утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России до 2030 года, которая предусматривает положения о переселении семей из ветхого аварийного жилья, в том числе и в Ростовской области, таким образом, данный вопрос нашел урегулирование на федеральном уровне и не нуждается в дублировании на уровне Ростовской области.

При таком положении доводы прокурора о нарушении компетенции органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации суд признает обоснованными.

Таким образом, в силу статьи 253 ГПК РФ заявление подлежит удовлетворению, оспариваемые положения подлежат признанию недействующими со дня вступления решения в законную силу, поскольку они применялись в бюджетных правоотношениях, а признание их недействующими с момента принятия может привести к правовой неопределенности в бюджетных правоотношениях.

Руководствуясь ст.ст.194-199,253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

признать частично недействующим со дня вступления решения в законную силу Приложение к постановлению Правительства Ростовской области «О внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 13.11.2009 №600» №178 от 30.11.2011 года (в редакции постановлений от 27.01.2012 года №71, 26.03.2012 года №222, 13.04.2012 №272, 06.06.2012 года №484):

Решение может быть обжаловано в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 13.08.2012 года.

Судья: