Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области об оспаривании статьи 2.2 и отдельных положений пункта 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях»,

установил:

постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 3 июня 2003 г. № <…> принят закон Архангельской области № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (далее по тексту также - закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ), подписанный <…> администрации Архангельской области.

Законом Архангельской области от 30 мая 2014 г. № 129-8-ОЗ «О внесении дополнений в областной закон «Об административных правонарушениях» (далее по тексту - закон Архангельской области от 30 мая 2014 г. № 129-8-ОЗ) закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ дополнен статьей 2.2; также внесены изменения в пункт 1 статьи 9.2 и пункт 2 статьи 11.2 этого закона.

Статья 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в редакции закона Архангельской области от 30 мая 2014 г. № 129-8-ОЗ) вводит административную ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Согласно пункту 1 данной нормы нарушение должностным лицом исполнительного органа государственной власти Архангельской области или органа местного самоуправления муниципального образования Архангельской области, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия, порядка предоставления соответствующей государственной или муниципальной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением соответствующей государственной или муниципальной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами Архангельской области или муниципальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, повлекшее непредоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги заявителю либо предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц исполнительных органов государственной власти Архангельской области или органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 2 указанной нормы совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц исполнительных органов государственной власти Архангельской области или органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Пункт 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ в действующей редакции устанавливает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным законом, в том числе статьей 2.2 этого закона, могут возбуждаться в порядке, установленном статьей 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» в первоначальной редакции официально опубликован в печатных изданиях <В…> № <…> за 20 июня 2003 г. и <Ведомости…> № <…> за 2003 г. На дату рассмотрения дела названный нормативный правовой акт действует в редакции областного закона от 20 июня 2014 г. № 146-9-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в областной закон «Об административных правонарушениях».

Закон Архангельской области от 30 мая 2014 г. № 129-8-ОЗ, создающий оспариваемую редакцию закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ, официально опубликован в печатных изданиях <В…> № <…> за 10 июня 2014 г. и <Ведомости…> № <…> за 2014 г.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу статьи 2.2 и пункта 2 статьи 11.2 в части слов «в том числе статьей 2.2 настоящего закона» закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях».

В обоснование заявления указано на несоответствие оспариваемых положений нормативного правового акта требованиям статей 2.1, 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Заявитель полагает, что диспозиция статьи 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ надлежащим образом не описывает признаки объекта и объективной стороны административного правонарушения и содержит положения, позволяющие толковать эту норму неоднозначно, что в итоге приводит к нарушению принципа правовой определенности. Положения пункта 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ в нарушение требований статей 1, 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» возлагают исключительно на работников прокуратуры обязанность возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.2 данного областного закона.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Стрекин С.Н. на удовлетворении заявления настаивал по изложенным основаниям.

Представитель Архангельского областного Собрания депутатов ФИО1 против удовлетворения заявления возражала. Пояснила, что оспариваемые положения областного закона приняты в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации, соответствуют как положениям статей 2.1, 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и процедуре досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, должностного лица такого органа либо государственного или муниципального служащего, установленной статьей 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Представитель губернатора Архангельской области ФИО2 с заявлением не согласился. Пояснил, что оспариваемые положения областного закона в дополнение к положениям статьи 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в случае, если процедура предоставления таких услуг регламентирована нормативными правовыми актами органов государственной власти Архангельской области или органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области. Указал, что положения статьи 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ сформулированы корректно и не допускают их неоднозначного толкования правоприменителем. Поскольку в силу статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, в том числе, ответственность за которое предусмотрена законом субъекта Российской Федерации, пункт 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ не возлагает на работников прокуратуры никаких дополнительных обязанностей, не предусмотренных федеральным законодательством.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные материалы, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП Российской Федерации) и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1.1 данного кодекса).

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1); организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2); определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 данного кодекса (пункт 3); создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (пункт 4); создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (пункт 5); определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 6); регулирование иных вопросов в соответствие с данным кодексом (пункт 7).

Закон Архангельской области от 30 мая 2014 г. № 129-8-ОЗ, дополнивший закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» статьей 2.2, устанавливающей административную ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, порядок предоставления которых установлен нормативными правовыми актами органов государственной власти Архангельской области или органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, принят по вопросу, отнесенному приведенными выше положениями федерального законодательства к сфере правового регулирования субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Утверждение заместителя прокурора Архангельской области о том, что диспозиция указанной статьи не позволяет достоверно определить объект и объективную сторону данного административного правонарушения, допускает неоднозначное толкование ее положений правоприменителем, что в итоге приводит к нарушению принципа правовой определенности, не нашло своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Объектом административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ, являются общественные отношения в сфере предоставления заявителям органами исполнительной власти Архангельской области или органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, государственных и муниципальных услуг.

Объективная сторона этого административного правонарушения состоит в нарушении специальным субъектом (должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия) порядка предоставления государственной или муниципальной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением данной государственной или муниципальной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами Архангельской области или муниципальными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, последствиями которого являются непредоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги заявителю либо предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги заявителю с нарушением установленных сроков.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Часть 1 статьи 12 указанного федерального закона предусматривает, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Общие требования к структуре и процедуре принятия административных регламентов установлены частью 2 статьи 12 и статьей 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что диспозиция статьи 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ позволяет достоверно установить, нарушение какого именно нормативного правового акта (административного регламента предоставления органом государственной власти Архангельской области или органом местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области соответствующей государственной или муниципальной услуги) влечет наступление предусмотренной этой нормой ответственности.

Наличие значительного количества нормативных правовых актов, устанавливающих порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, обусловлено разнообразием таких услуг и само по себе не свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы, так как каждая конкретная государственная или муниципальная услуга оказывается заявителям в соответствии с определенным административным регламентом, подлежащим официальному опубликованию (обнародованию).

Необоснованным является и утверждение о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП Российской Федерации принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом, поскольку как само общественно опасное деяние (нарушение порядка предоставления соответствующей государственной или муниципальной услуги), так и его последствия (непредоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги либо предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги с нарушением установленных сроков), составляющие объективную сторону административного правонарушения, описаны в оспариваемой норме единообразно для всех лиц, являющихся субъектами этого правонарушения.

Признаки объективной стороны административного правонарушения, введенного статьей 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ, не совпадают с составом административного правонарушения, ответственность за которое установлена пунктом 1.1 статьи 5.63 КоАП Российской Федерации.

Реализация указанных положений о введении административной ответственности за совершение данного правонарушения обеспечена внесением в закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ дополнений, касающихся вопросов организации производства по делам о таких административных правонарушениях.

При изложенных обстоятельствах оснований для признания статьи 2.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ недействующей, в том числе, по мотиву ее неопределенности, не имеется.

Пункт 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ указывает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным областным законом, в том числе, статьей 2.2 этого закона, могут возбуждаться в порядке, установленном статьей 28.4 КоАП Российской Федерации.

Суд находит заслуживающими внимания доводы представителей заинтересованных лиц о том, что содержащееся в законе Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ указание на возможность возбуждения прокурором дела об административном правонарушении, ответственность за которое установлена статьей 2.2 данного областного закона, соответствует установленной статьей 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» процедуре досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, должностного лица такого органа либо государственного или муниципального служащего, а также не противоречит положениям части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации, определяющей полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях.

Исключение из текста пункта 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ слов «в том числе статьей 2.2 настоящего закона» не повлияет на смысловую нагрузку данной нормы, воспроизводящей положения части 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации о праве прокурора возбудить дело о любом административном правонарушении, в том числе, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации.

Указывая, что, исходя из анализа положений закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ, работники прокуратуры являются единственными должностными лицами, уполномоченными возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.2 данного областного закона, заявитель фактически ставит вопрос о дополнении нормативного правового акта, положения которого оспариваются, перечнем должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об этом административном правонарушении. Вместе с тем, возложение судом на органы государственной власти Архангельской области такой обязанности будет являться недопустимым вмешательством в компетенцию этих органов в сфере нормотворчества.

Таким образом, оснований для признания отдельных положений пункта 2 статьи 11.2 закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ недействующими также не имеется.

Форма и порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая его опубликование, в данном случае соблюдены, что подтверждается представленными в деле материалами, лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения статьи 2.2 и пункта 2 статьи 11.2 в части слов «в том числе статьей 2.2 настоящего закона» закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях» федеральному законодательству не противоречат, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу статьи 2.2 и пункта 2 статьи 11.2 в части слов «в том числе статьей 2.2 настоящего закона» закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. № 172-22-ОЗ «Об административных правонарушениях».

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором – принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Мотивированное решение суда изготовлено 11 августа 2014 г.

Судья Н.В. Лобанова