Гражданский кодекс часть 1

представителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании приказа руководителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27 декабря 2011 года №62 «Об утверждении регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Калининградской области обратился в суд с названным выше заявлением, указывая, что прокуратурой области проверено соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам приказа руководителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27.12.2011 № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» (далее - Приказ), а также проведена антикоррупционная экспертиза упомянутого приказа.

Согласно подпункту 21 статьи 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В соответствии с пунктами 1 и 2 «Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора).

Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

В пункте 6 Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций.

Из этого следует, что административный регламент исполнения государственной функции по определению является нормативным правовым актом.

Кроме этого, в соответствии с ч. 2 ст. 50 Закона Калининградской области от 18.01.1996 № 30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» к нормативным правовым актам органов исполнительной власти Калининградской области, возглавляемых Правительством Калининградской области, относятся приказы руководителей указанных органов, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом

Приказ руководителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27.12.2011 № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» и по своему содержанию обладает всеми признаками нормативного правового акта, что подтверждается письмом Управления Минюста России по Калининградской области от 14.09.2012 № 03/2947.

При этом, как установлено проверкой, оспариваемый Приказ не был опубликован в установленном порядке.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 20 «Положения об административно-технической инспекции (службе) Калининградской области», утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011 № 962, руководитель (директор) Службы в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан за пределами компетенции руководителя (директора) Административно-технической инспекции (Службы).

В соответствии с подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Кроме этого, в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства, утвержденного приказом Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27.12.2011 № 62, должностные лица Службы (государственные инспекторы) при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке посещать в целях проверки хозяйствующие субъекты независимо от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления полномочий Службы материалами.

Однако положениями Административного регламента порядок осуществления указанных действий не установлен.

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Из содержания части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Неопределенность содержания нормативно-правового регулирования, которая выразилась в отсутствии (неустановлении) порядка осуществления должностными лицами Службы полномочий, закрепленных подпунктом 1 пункта 4 Административного регламента, позволяет им по собственному усмотрению определять пределы данных полномочий, что приводит или может привести к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Просил суд признать приказ руководителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27.12.2011 № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» противоречащим законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции, об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов и недействующим со дня его принятия.

В судебном заседании представитель прокуратуры Скрыпник А.В. поддержал заявленные требования по указанным выше основаниям.

Представитель Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области ФИО1 с заявленными требованиями не согласилась, указывая, что приказом руководителя (директора) Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27.12.2011г. № 62 утвержден Административный регламент Службы в сфере административного производства.

Приказ руководителя не является нормативным правовым актом, разработан для использования в работе сотрудниками Службы в качестве памятки по административному производству, дословно воспроизводит положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, Постановления Правительства Калининградской области от 23.12.2011г. № 962 «Об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области». Приказ не устанавливает каких-либо правовых норм и правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц.

Поскольку приказ руководителя Службы не порождает правовых последствий, то он не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод.

В соответствии с пунктом 20 Положения об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011г. № 962 (далее Положение), руководитель (директор) Службы не обладает полномочиями по изданию нормативных правовых актов.

Наименование правового акта - Административный регламент, само по себе не свидетельствует о том, что данный акт является нормативно-правовым.

Понятие административного регламента как нормативного акта введено статьей 2 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно данной статье административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Постановлением Правительства Калининградской области от 28.10.2011г. № 838 «О мерах по реализации Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» утвержден перечень государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Калининградской области. В данном перечне Административно-техническая инспекция (Служба) Калининградской области отсутствует, так как не предоставляет государственных услуг.

Постановлением Правительства Калининградской области от 24.06.2011 № 462 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной власти Калининградской области, в котором указано, что данный порядок распространяется на государственные услуги, предоставляемые непосредственно исполнительными органами государственной власти Калининградской области; такие услуги предоставляются по запросам заявителей (физических или юридических лиц) в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Калининградской области полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В соответствии с Положением об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области, утвержденным Постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011 № 962, Административно-техническая инспекция (Служба) Калининградской области является исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере административного производства в пределах компетенции, установленной Кодексом Калининградской области об административных правонарушениях.

В связи с вышеизложенным, Административный регламент Службы в сфере административного производства, утвержденный приказом руководителя, не является нормативным правовым актом.

Кроме того, приказом руководителя (директора) Службы от 09.11.2012г. № 60 внесены изменения в приказ от 27.12.2011г. № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» и приложение к нему, а именно, по всему тексту слова «административный регламент» заменены словом «регламент».

В заявлении прокурора указано, что подпунктом 1 пункта 4 Административного регламента установлено, что должностные лица Службы при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке посещать в целях проверки хозяйствующие субъекты независимо от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления полномочий Службы материалами, однако порядок осуществления указанных действий не установлен.

Вместе с тем, данные нормы установлены не Административным регламентом, а пунктом 11 Положения об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области, утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011 № 962, в Административном регламенте они лишь дословно воспроизведены.

Кроме того, порядок, о котором идет речь в подпункте 1 пункта 4 Административного регламента, установлен Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав другие доказательства, суд приходит к следующему.

Руководителем Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области издан приказ от 27.12.2011 № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства», который по своему содержанию является нормативным правовым актом, т.к. помимо регулирования вопросов, связанных непосредственно с инспекцией, воспроизводит нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, Постановления Правительства Калининградской области от 23.12.2011г. № 962 «Об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области», в том числе и затрагивающие права и свободы граждан.

Приказом руководителя (директора) Службы от 09.11.2012г. № 60 внесены изменения в приказ от 27.12.2011г. № 62 «Об утверждении Административного регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» и приложение к нему, а именно, по всему тексту слова «административный регламент» заменены словом «регламент». Указанные изменения по существу ничего не меняют в оспариваемом акте.

При этом, как установлено, оспариваемый Приказ не был опубликован в установленном порядке.

Фактические обстоятельства никем не оспариваются и подтверждаются объяснениями лиц, участвующих в деле, текстами приказа и приложения к нему, другими материалами дела.

Доводы представителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области о том, что приказ руководителя не является нормативным правовым актом, разработан для использования в работе сотрудниками Службы в качестве памятки по административному производству, не устанавливает каких-либо правовых норм и правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, нельзя признать обоснованными.

В силу ч. 2 ст.50 Устава (Основного Закона) Калининградской области к нормативным правовым актам органов исполнительной власти Калининградской области, возглавляемых Правительством Калининградской области, в число которых входит и Административно-техническая инспекция (Служба) Калининградской области, относятся приказы руководителей указанных органов, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

С учетом указанных выше положений ч.2 ст.50 Устава нельзя признать обоснованным и довод о том, что в соответствии с пунктом 20 Положения об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011г. № 962 (далее Положение), руководитель (директор) Службы не обладает полномочиями по изданию нормативных правовых актов, т.к. право предусмотрено Уставом, а приведенный пункт Положения не содержит каких-либо ограничений этого права.

По своему содержанию Регламент Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства подпадает под понятие нормативного акта, регулирует вопросы, связанные со сроками административного производства, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела и обжалования принятого решения. Регламент утвержден приказом руководителя (директора) Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области.

Однако указанные выше вопросы в силу положений части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не могут регулироваться нормативными правовыми актами ниже уровня закона субъекта Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый акт принят с превышением полномочий руководителя (директора) Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области.

Не изменяет ситуацию и тот факт, что в Регламенте дословно воспроизводятся нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, Постановления Правительства Калининградской области от 23.12.2011г. № 962 «Об Административно-технической инспекции (Службе) Калининградской области», т.к. указанные нормы не могут содержаться в Регламенте, утвержденном приказом руководителя (директора) Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области.

Кроме этого оспариваемый акт, затрагивающий права и свободы граждан, не был опубликован в установленном порядке.

Руководствуясь ст.199 и ст. 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Приказ руководителя Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области от 27 декабря 2011 года №62 «Об утверждении регламента Административно-технической инспекции (Службы) Калининградской области в сфере административного производства» признать недействующим полностью с момента принятия.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

В окончательной форме решение принято 26 ноября 2012 года.

Судья