Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Орле в помещении Орловского областного суда гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Лукачева В.Н. о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 8.6 Закона Орловской области от 04 февраля 2003 г. № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения " в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органом местного самоуправления,

У С Т А Н О В И Л :

Закон Орловской области от 04 февраля 2003 г. № 304-ОЗ "Об ответственности за административные правонарушения» опубликован в газете "Орловская правда" № 24 от 07 февраля 2003 года, вступил в силу через десять дней со дня его официального опубликования.

Статья 8.6 Закона введена Законом Орловской области от 25 июня 2004 № 410-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения", опубликованным в газете "Орловская правда" № 118 от 03.07.2004, действует с 04 августа 2004 г. (т.<...> л.д. <...>).

Законом Орловской области № 854-ОЗ от 25 декабря 2008 г. "О внесении изменений в Закон Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения", опубликованным в газете "Орловская правда" № 213 от 30 декабря 2008 г., действующим с 10 января 2009 г., внесены изменения в статью 8.6 Закона Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения", которая изложена в следующей, действующей на момент рассмотрения дела, редакции:

«Статья 8.6. Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских, пригородных и междугородных внутриобластных маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органом местного самоуправления или органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере транспорта

Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских, пригородных и междугородных внутриобластных маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органом местного самоуправления или органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере транспорта, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей» (т.<...> л.д. <...>).

ИП Лукачев В.Н., осуществляющий предпринимательскую деятельность по пассажирским автотранспортным перевозкам в городе Орле (лицензия № № от 26.06.08 г. со сроком действия по 15 июля 2013 г., паспорта автобусных маршрутов на городских автобусных маршрутах в городе Орле №№ №) обратился в Орловский областной суд с заявлениями о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 8.6 Закона Орловской области от 04 февраля 2003 г. № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения " в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органом местного самоуправления.

В обоснование требований указал, что в настоящее время отсутствует правовой акт, который обязывал бы перевозчиков получать разрешение органов местного самоуправления на осуществление перевозок по городским маршрутам и устанавливал порядок получения такого разрешения.

Полагал, что установление оспариваемой нормой Закона Орловской области административной ответственности за осуществление маршрутных пассажирских городских перевозок без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органами местного самоуправления ввиду отсутствия нормативного акта, устанавливающего такую обязанность, необоснованно препятствует осуществлению им предпринимательской деятельности путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к оказываемой им услуге и к нему, как к хозяйствующему субъекту, что противоречит ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», а также ст. 1.3.1 КоАП РФ, которой предусмотрено, что законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Ссылался также на то, что поскольку ч.2 ст. 14.1 КоАП РФ уже установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), то Орловский областной Совет народных депутатов, фактически оспариваемой нормой ввел административную ответственность по вопросу, имеющему федеральное значение, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 7.1 и п.п. 2 п.4 ст. 53.1 Устава Орловской области, которыми предусмотрено право Орловского областного Совета народных депутатов Орловской области устанавливать законом области ответственность за административные правонарушения, если таковая не установлена федеральным законом.

Полагал, что статья 8.6 Закона Орловской области в оспариваемой части противоречит также ст. 22 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой несоблюдение установленных законом условий и порядка ограничения права заниматься предпринимательской либо иной деятельностью влечет недействительность акта государственного или иного органа, устанавливающего соответствующее ограничение, при том, что никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом.

Надлежаще извещенный заявитель в судебное заседание не явился, его представители по доверенности Алиева М.В. и Годовиков Б.С. заявление поддержали по изложенным в нем основаниям, ссылаясь также на то, что на основании оспариваемой нормы закона Орловской области водители ИП Лукачева В.Н. неоднократно привлекались к административной ответственности, представив соответствующие постановления административного органа и решения судов об оставлении таких постановлений без изменений.

Указывали также на противоречие оспариваемой нормы п.1 ст. 19 и п.1 ст. 20 Федерального закона 08 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», которыми не предусмотрена обязанность перевозчиков заключать с органами местного самоуправления какие-либо договоры.

Полагали, что п. 2.1.1. Правил дорожного движения РФ установлен исчерпывающий перечень документов, которые должен иметь при себе водитель транспортного средства, в связи с чем установление оспариваемой нормой ответственности за отсутствие у водителей автобусов не предусмотренных указанным перечнем документов противоречит также п. 4 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и вышеприведенному пункту Правил дорожного движения РФ.

Указывали также на то, что не во всех городах Орловской области имеются соответствующие нормативно правовые акты, за неисполнение которых установлена административная ответственность оспариваемой нормой закона Орловской области.

Представитель Орловского областного Совета народных депутатов Старостин Б.А. просил отказать в удовлетворении требований ИП Лукачева В.Н., мотивируя тем, что закон Орловской области, в том числе оспариваемая норма соответствует действующему федеральному законодательству, принят в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ.

Считал несостоятельным довод заявителя об отсутствии правовых актов, устанавливающих обязанность по осуществлению маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, в том числе без оформления соответствующего договора с органами местного самоуправления, поскольку в городах Орел, Ливны, Мценск Орловской области, являющихся городскими округами, имеются действующие нормативные правовые акты, которыми установлена такая обязанность.

Ввиду изложенного, полагал, что отсутствие нормативного правового акта, устанавливающего такую обязанность в ряде городов Орловской области (города Болхов, Новосиль, Дмитровск, Малоархангельск), имеющих статус городских поселений и в пределах которых органами местного самоуправления не организовано транспортное обслуживание населения, не может свидетельствовать о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству, поскольку в этих городах перевозчики не могут быть привлечены к административной ответственности на основании оспариваемого положения Закона Орловской области.

Ссылался также на то, что отсутствие обязанности по осуществлению автотранспортных пассажирских перевозок в вышеприведенных муниципальных образованиях никак не нарушает права заявителя при осуществлении им предпринимательской деятельности, поскольку он занимается перевозками только в городе Орле, что подтверждается представленными суду паспортами автобусных маршрутов на городских автобусных маршрутах в городе Орле №№ <...> и не оспаривалось представителями заявителя в судебном заседании.

Выслушав объяснение представителей заявителя Алиевой М.В. и Годовикова Б.С., представителя Орловского областного Совета народных депутатов Старостина Б.А., заключение прокурора Териной Н.Н., полагавшей необходимым частично удовлетворить заявление ИП Лукачева В.Н., суд полагает заявление ИП Лукачева В.Н. подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (ч.1).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч.2).

Пунктами "б", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что защита прав, свобод человека, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В силу ст. 73 Конституции Российской Федерации, применительно к сфере транспортного обслуживания населения, по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации могут принимать соответствующие нормативные правовые акты административно-правового характера.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 - 3 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года с последующими изменениями, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 5, 7 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания (п.7), дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 в редакции Федерального закона от 08 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).

Пунктами 5,7 ст. 14 этого же Федерального закона к вопросам местного значения поселения отнесены дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.5 ); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения (п.7).

Из пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" следует, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, из приведенных норм права следует, что субъект Российской Федерации и муниципальные образования вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и безопасности дорожного движения в пределах своих полномочий, не противоречащие Федеральному законодательству.

Судом при рассмотрении дела установлено, что Положением о маршрутных пассажирских перевозках в городе Орле, утвержденным постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 29 августа 2002 г. № 22/277-ГС, опубликованным в газете "Орловская правда", N 156, 13.09.2002 (в редакции Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 28 октября 2004 г.) установлены общие правовые принципы организации маршрутных пассажирских перевозок в городе Орле, определены обязанности и права перевозчиков и пассажиров, регламентирован порядок, условия и принципы осуществления перевозок, а также порядок организации и проведения конкурсов на право обслуживания городских маршрутов.

Статьей 4 этого Положения определено, что перевозчиком является юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности или индивидуальный предприниматель, которые осуществляют или намерены осуществлять регулярные маршрутные перевозки пассажиров транспортом на территории г. Орла, имеющее в своем владении (собственности, аренде, хозяйственном ведении и т.п.) пассажирский транспорт и самостоятельно осуществляющее пассажирские перевозки, либо заключившее договор с водителем-предпринимателем на непосредственное осуществление этих перевозок. Перевозчиками признаются все предприятия и предприниматели, осуществляющие транспортное обслуживание пассажиров на территории г. Орла на маршрутах при обязательном наличии договора с заказчиком (органом местного самоуправления, заключившим с перевозчиком договор на транспортное обслуживание населения, пассажиров) и лицензии, по расписаниям, утвержденным заказчиком.

Пунктом 1 статьи 8 данного Положения также предусмотрено, что во время работы на маршруте водитель транспортного средства должен иметь при себе дополнительно к документам, предусмотренным Правилами дорожного движения, в том числе договор на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок (в ред. Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 28 октября 2004 г. № 62/627-ГС), а также другие, установленные этой правовой нормой документы.

В соответствии с пунктом 2 этой же статьи отсутствие одного или более вышеперечисленных документов рассматриваются как нарушение настоящего Положения и Закона Орловской области "О маршрутных автотранспортных пассажирских перевозках в Орловской области" и являются основанием для привлечения водителя либо перевозчика в установленном порядке к ответственности (т. <...> л.д. <...>).

Постановлением администрации города Орла от 15 июня 2010 г. № 1963 (с последующими изменениями и дополнениями) в пределах предоставленных ст. 15 Устава города Орла полномочий, утверждено Положение о порядке проведения открытого конкурса среди перевозчиков на право осуществления транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети города Орла, пунктами 3.1, 3.2 которого предусмотрено, что привлечение перевозчиков для осуществления транспортного обслуживания населения на территории города Орла и распределение маршрутов пассажирского транспорта между перевозчиками осуществляется на основе открытого конкурса, который проводится с целью определения перевозчика по выставляемому на конкурс существующему и (или) вновь открываемому регулярному маршруту муниципальной маршрутной сети для удовлетворения потребности населения в пассажирских перевозках, повышения безопасности дорожного движения и т.д.

Этим же Положением установлены порядок организации и проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети, а также форма типового договора на право осуществления перевозчиками транспортного обслуживания населения по указанным маршрутам (т. <...> л.д. <...>, т.<...> л.д. <...>).

Порядок организации и проведения конкурса на право транспортного обслуживания населения на территории города Орла были установлены и ранее действующими постановлениями администрации города Орла от 18 июля 2007 г. № 1580 «О порядке организации транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети», от 12 мая 2009 г. № 1479 «О порядке проведения открытого конкурса среди перевозчиков на право осуществления транспортного обслуживания населения по регулярным маршрутам муниципальной маршрутной сети» (т.<...> л.д. <...>).

Таким образом, из системного толкования приведенных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Город Орел», принятых в рамках, предоставленных им полномочий Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Уставом города Орла, следует, что в пределах города Орла предусмотрена обязанность осуществления перевозчиками транспортного обслуживания населения только на основании соответствующего договора с органом местного самоуправления.

Аналогичные нормативные правовые акты, предусматривающие право перевозчиков осуществлять автотранспортное обслуживание населения только на основании соответствующих договоров с органом местного самоуправления, приняты и действуют в таких муниципальных образованиях Орловской области, как МО «Город Ливны» и МО «Город Мценск» (т.<...> л.д. <...>).

Ввиду изложенного, суд приходит к выводу о том, что во всех городских округах в пределах Орловской области существуют принятые в рамках полномочий предоставленных органам местного самоуправления Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» нормативные правовые акты, устанавливающие обязанность перевозчиков осуществлять автотранспортное обслуживание населения только на основании соответствующих договоров с органом местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 того же Кодекса следует, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления.

В пункте 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Таким образом, учитывая, что муниципальные образования вправе регламентировать деятельность по организации транспортного обслуживания населения, и поскольку в городских округах в пределах Орловской области действуют нормативные правовые акты, устанавливающие обязанность перевозчиков осуществлять автотранспортное обслуживание населения только на основании соответствующих договоров с органом местного самоуправления, установление административной ответственности за нарушение норм, регламентирующих эту деятельность субъектом Российской Федерации, предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ввиду изложенного нельзя признать обоснованными доводы заявителя и его представителей о несоответствии оспариваемой нормы в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без оформления соответствующего договора с органом местного самоуправления, федеральному законодательству, а именно ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 19, 20 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и п. 2.1.1 Правил дорожного движения РФ, поскольку статьей 8.6 Закона Орловской области № 304-ОЗ в указанной части установлена административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах предоставленных им полномочий, которая отвечает критерию формальной определенности.

Нельзя согласиться с доводом стороны заявителя о противоречии оспариваемой нормы в указанной части и ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку данной нормой введена административная ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления городских округов в Орловской области, которыми установлена обязанность перевозчика осуществлять автотранспортное обслуживание населения в пределах таких округов только на основании соответствующих договоров с органами местного самоуправления, в связи с чем эта норма принята Орловским областным Советом народных депутатов в пределах предоставленных ему статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочий.

Несостоятелен и довод заявителя о противоречии указанной нормы закона Орловской области ст. 22 Гражданского кодекса РФ, так как нормы гражданского законодательства к административно-властным отношениям, регламентирующим обязанность перевозчика осуществлять автотранспортное обслуживание населения в пределах городских округов только на основании соответствующих договоров с органами местного самоуправления, а, следовательно, и устанавливающим административную ответственность за неисполнение указанной обязанности, не применяются.

Не имеет правового значения для разрешения возникшего дела и довод стороны заявителя о том, что не во всех городах Орловской области имеются нормативные правовые акты, устанавливающие обязанность перевозчиков осуществлять автотранспортное обслуживание населения на основании договоров с органами местного самоуправления, поскольку данное обстоятельство может свидетельствовать только об отсутствии оснований для привлечения перевозчиков, осуществляющих свою деятельность в таких муниципальных образованиях, к административной ответственности на основании оспариваемой нормы закона Орловской области в указанной части.

В тоже время суд находит обоснованным заявление ИП Лукачева В.Н. о противоречии федеральному законодательству оспариваемой нормы закона Орловской области в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте ввиду следующего.

Из материалов дела следует, что в городских округах, расположенных в Орловской области, вышеприведенными нормативными правовыми актами установлены организационные, правовые и экономические основы организации транспортного обслуживания населения.

При этом, ни в действующем законодательстве Орловской области, ни в нормативных правовых актах органов местного самоуправления не содержится как понятие - «право работы на маршруте», так и указание - какими именно документами подтверждается право работы перевозчика и его водителей на конкретном маршруте. В этой связи диспозиция статьи 8.6 закона Орловской области № 304-ОЗ в указанной части не позволяет с определенной ясностью установить, за отсутствие каких именно документов при осуществлении маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах региональный законодатель установил административную ответственность.

Пунктом 1 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации.

Статьей 1.4 Кодекса установлен принцип равенства перед законом, в соответствии с которым лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом.

В силу статьи 1.6 Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

Таким образом, федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъектов в систему правовых регуляторов общественных отношений в сфере административной ответственности, одновременно предусмотрел пределы нормотворческой деятельности субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях.

Правовая норма должна отвечать критерию формальной определенности, вытекающему из равенства всех перед законом и судом, установленному частями 1 и 2 статьи 19 Конституции РФ, который может быть обеспечен только при условии ее ясности, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

Из системного анализа оспариваемого положения Закона Орловской области в его взаимосвязи с вышеприведенными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления МО «Город Орел», МО «Город Мценск», и МО «Город Ливны», в которых не содержится понятия «право работы на маршруте» и указания о том, какими именно документами подтверждается такое право, следует отсутствие конкретизации юридического запрета, сформулированного ст. 8.6 закона Орловской области № 304-ОЗ в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте.

Такая неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренный федеральным законодательством об административных правонарушениях, что допускает возможность произвольного ее применения, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушению принципа равенства всех перед законом.

Кроме того, по смыслу статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как пояснил суду представитель Орловского областного Совета народных депутатов Старостин Б.А., административная ответственность по ст. 8.6 Закона Орловской области № 304-ОЗ в указанной части установлена за отсутствие у перевозчика и его водителей документов, определенных ст. 8 Положения о маршрутных пассажирских перевозках в городе Орле, утвержденного постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 29 августа 2002 г. № 22/277-ГС (в ред. Постановления Орловского городского Совета народных депутатов от 28 октября 2004 № 62/627-ГС), а также ст. 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения города Мценска, утвержденного постановлением администрации города Мценска от 06 апреля 2011 г. № 260.

Частью 1 статьи 8 вышеприведенного Положения о маршрутных пассажирских перевозках в городе Орле предусмотрено, что во время работы на маршруте водитель транспортного средства должен иметь при себе дополнительно к документам, предусмотренным Правилами дорожного движения:

- ксерокопию стандартной лицензии на перевозку пассажиров на коммерческой основе;

- сервисную книжку (для транспортных средств, принадлежащих индивидуальным владельцам, предпринимателям);

- путевой лист с отметкой медицинского освидетельствования и технического состояния транспортного средства;

- договор на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок;

- свидетельство о прохождении стажировке на маршруте;

- схему с указанием опасных мест на маршруте;

- график движения транспортного средства;

- билетную продукцию;

- паспорт маршрута;

- лицензионную карточку на транспортное средство.

Статьей 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения города Мценска предусмотрено, что перевозчик пассажиров обязан иметь соответствующую лицензию и договор на выполнение транспортного обслуживания населения по регулярным автобусным маршрутам.

Учитывая объяснения представителя заинтересованного лица, Орловский областной Совет народных депутатов предусмотрел административную ответственность за осуществление транспортного обслуживания населения по регулярным автобусным маршрутам в отсутствие, в том числе, таких документов как лицензия (город Мценск), ксерокопия стандартной лицензии на перевозку пассажиров на коммерческой основе, лицензионная карточка на транспортное средство, путевой лист с отметкой медицинского освидетельствования и технического состояния транспортного средства (город Орел).

Вместе с тем, вышеперечисленные в нормативных правовых актах органов местного самоуправления требования, предъявляемые к осуществлению указанного вида деятельности, на которые ссылается представитель Орловского областного Совета народных депутатов и за несоответствие которым перевозчик и его водители могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 8.6 закона Орловской области, также сформулированы федеральным законодателем.

В частности, пунктом 2.1.1 Правил дорожного движения РФ, принятых во исполнение Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» предусмотрено, что водитель механического транспортного средства обязан иметь при себе в установленных случаях путевой лист и лицензионную карточку.

Согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» запрещается осуществление перевозок пассажиров и багажа автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство.

В соответствии с пунктом 9 приказа Минтранса РФ от 18 сентября 2008 г. № 152 «Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов» (зарегистрирован в Минюсте РФ 08 октября 2008 г. № 12414) путевой лист оформляется на каждое транспортное средство, используемое юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем для осуществления перевозок грузов, пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском, пригородном и междугородном сообщении.

Осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) только на основании лицензии предусмотрено п. 62 ст. 17 Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ (ред. от 29 декабря 2010 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Пунктом 11 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 октября 2006 г. № 637, также предусмотрено, что одновременно с документом, подтверждающим наличие лицензии, на каждое транспортное средство, предполагаемое к использованию для перевозок пассажиров, лицензирующий орган выдает лицензиату выписку из этого документа (лицензионную карточку), в которой указываются номер и дата выдачи лицензии, срок ее действия, марка, модель и государственный регистрационный знак транспортного средства, лицензиат и лицензируемый вид деятельности.

При этом административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) установлена ч.2 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а за управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе в случаях, предусмотренных законодательством, лицензионной карточки, путевого листа - ч. 2 ст. 12.3 Кодекса.

Таким образом, поскольку в силу п.3 ч.1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, отнесение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом не дает субъектам Российской Федерации права произвольно устанавливать административную ответственность по данному вопросу.

В нашем же случае, учитывая объяснение представителя Орловского областного Совета народных депутатов, субъектом РФ установлена административная ответственность по вопросам, урегулированным федеральным законодателем, что допускает административный произвол при привлечении к административной ответственности, имея ввиду необоснованное привлечение перевозчика и его водителей к административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения дважды – и по законодательству субъекта Российской Федерации, и по законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд не может согласиться с доводами представителя Орловского областного Совета народных депутатов о возможном нарушении прав заявителей не оспариваемой нормой закона Орловской области в указанной части, а нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, поскольку вышеприведенная норма закона Орловской области, допуская реальную возможность необоснованного привлечения к административной ответственности, тем самым снижает уровень предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях правовых гарантий заявителя как индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что статья 8.6 закона Орловской области от 04 февраля 2003 г. № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения " в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, по своему содержанию не соответствует общеправовому критерию формальной определенности, принята с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречит ст. 26.3 (п. 39 ч. 2) Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 1.3 (п.3 ч.1), ст. 1.3.1 (п.1 ч.1), ст. 1.4, 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и тем самым имеются основания для частичного удовлетворения требований ИП Лукачева В.Н. и признания указанной нормы закона Орловской области недействующей с момента вступления в законную силу решения суда.

Руководствуясь ст. 253, 194-198 ГПК РФ,

РЕШИЛ:

Заявление индивидуального предпринимателя Лукачева В.Н. удовлетворить частично.

Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей статью 8.6 Закона Орловской области от 04 февраля 2003 г. № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения " в части установления административной ответственности за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок на городских маршрутах без документов, подтверждающих право работы на регулярном маршруте, с момента вступления в силу решения суда.

В остальной части заявление индивидуального предпринимателя Лукачева В.Н. оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения суда в окончательной форме, которое изготовлено 31 мая 2011 года.

Председательствующий: С.А. Старцева