Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К.Н.Л. и Р.Д.Б. об оспаривании Постановления администрации Брянской области №354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске», пункта 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001 года №3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года №2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994 года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения», Постановления Брянской областной Думы от 03 августа 2006года №4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы от 08 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения», Постановления Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года №4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске»,

У С Т А Н О В И Л:

24 июля 2003года Брянской областной Думой принято Постановление № 3-1015 «О внесении изменений и дополнений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года № 3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года № 2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения». Официально опубликовано в Информационном бюллетене Брянской областной Думы №3-34 июль-август 2003года.

Брянской областной Думой 3 августа 2006года принято Постановление № 4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы от 8 сентября 1994года № 34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения». Официально опубликовано в Информационном бюллетене Брянской областной Думы, сентябрь-октябрь 2006год, том 2.

26 апреля 2007года принято Постановление Брянской областной Думы № 4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске». Официально опубликовано в Информационном бюллетене Брянской областной Думы №4-27, апрель-май 2007года.

Администрацией Брянской области 17 мая 2007года принято Постановление № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске». Официально опубликовано в Информационно-аналитическом бюллетене «Официальная Брянщина», № 13 (98) 6 декабря 2010года. Постановлениями администрации Брянской области №1046 от 25 декабря 2007года, №338 от 11 апреля 2008года, №1194 от 22 декабря 2008года, №1212 от 30 ноября 2010года в Постановление администрации Брянской области № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» внесены изменения в раздел 2 паспорта памятников природы «Описание границ памятников природы и их охранной зоны».

К.Н.Л., Р.Д.Б. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий вышеуказанных правовых актов.

С учетом уточненных требований, заявители ссылаются на то, что оспариваемые ими Постановления противоречат целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушают их право на благоприятную окружающую среду, закрепленное статьей 42 Конституции Российской Федерации. Оспариваемыми Постановлениями часть земельных участков фактически выведена из территории особо охраняемых природных территорий, что привело к осуществлению массовой застройки, замусориванию и как следствие ухудшению экологической обстановки в городе. Различного рода строительные работы, которые производились и производятся на этих участках, влекут за собой нарушение компонентов природной среды и установленного режима в охранной зоне особо охраняемой природной территории - памятнике природы.

Заявители полагают, что Постановление администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» противоречит статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; пункту 4 статьи 58 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды»; Федеральному закону № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях»; положениям статьи 8 Земельного Кодекса Российской Федерации; пункту 1 статьи 2, пункту 4 статьи 3 и пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Пункт 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года № 3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года № 3-77 «О признании утратившим силу постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года № 2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения» считают противоречащим пункту 5 статьи 58 и пункту 2 статьи 59 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды»; пункту 3 статьи 95 Земельного Кодекса Российской Федерации; статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Заявители считают, что Постановление Брянской областной Думы от 03 августа 2006года № 4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками (Брянские балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения» противоречит статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; пункту 4 статьи 58 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды»; Федеральному закону № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях»; положениям статьи 8 Земельного Кодекса Российской Федерации; пункту 1 статьи 2, пункту 4 статьи 3 и пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Постановление Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года № 4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» полагают противоречащим статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»; пункту 4 статьи 58 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды»; Федеральному закону № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях»; положениям статьи 8 Земельного Кодекса Российской Федерации; пункту 1 статьи 2, пункту 4 статьи 3 и пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 2004года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

К.Н.Л. и Р.Д.Б. в судебном заседании поддержали заявленные требования по изложенным основаниям.

В судебном заседании представитель Брянской областной Думы ФИО1, действующий на основании доверенности, возражая против заявленных требований, указал, что оспариваемые правовые акты Брянской областной Думы приняты в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 14 марта 1995года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федерального закона от 10 января 2002года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», других федеральных законов, Устава Брянской области, иных законов Брянской области. Оспариваемые Постановления Брянской областной Думы, принятые ранее в отношении памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске, действуют в части не противоречащей Постановлению администрации Брянской области №354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске».

В судебном заседании представитель Правительства Брянской области ФИО2, действующая на основании доверенности, возражая против заявленных требований, указала, что оспариваемое Постановление администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» издано уполномоченным органом, опубликовано, соответствует установленной форме и действующему законодательству. Заявители не указывают какие именно их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами, нарушены оспариваемым Постановлением.

В судебном заседании представители Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области М.С.В. и Щ.С.И., действующие на основании доверенностей, заявленные требования не признали, пояснили, что законом Брянской области от 30 декабря 2005года №121-З «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области» изменение границ особо охраняемой территории не запрещено. Оспариваемые Постановления приняты в пределах компетенции и в соответствии с Федеральным законом № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях».

Представители Управления имущественных отношений Брянской области и Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области в судебное заседание не явились, в письменном ходатайстве в адрес суда просили рассмотреть дело в их отсутствие. Руководствуясь статьями 167, 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей заинтересованных лиц.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемых правовых норм, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 14 марта 1995года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям и могут иметь федеральное, региональное или местное значение. При этом территории памятников природы могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения, и определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 3 Федерального закона № 33-ФЗ). Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26 Федерального закона № 33-ФЗ). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункт 3 статьи 26 № 33-ФЗ).

На основании статьей 42, 48, 50 Устава Брянской области (в редакции от 30 июля 2003года) Брянская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Брянской области. Осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области в пределах полномочий Брянской области отнесено к основным полномочиям Брянской областной Думы. Брянская областная Дума реализует свои полномочия путем принятия законов и постановлений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Согласно статьям 4 и 6 Закона Брянской области «Об особо охраняемых природных территориях Брянской области» от 30 декабря 2005года № 121-З к полномочиям администрации Брянской области относится принятие по согласованию с Брянской областной Думой решений об образовании, изменении категории и упразднении особо охраняемых природных территорий, образовании, изменении и упразднении их охранных зон в случаях, предусмотренных настоящим Законом.

Статья 29 Закона Брянской области № 28-З от 03 ноября 1997года «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» предусматривает, что официальным опубликованием правовых актов Брянской областной Думы признается их опубликование в информационном бюллетене Брянской областной Думы; официальным опубликованием правовых актов администрации области в официальном издании- информационном бюллетене «Официальная Брянщина».

Таким образом, оспариваемые Постановление Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года №2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения»; Постановление Брянской областной Думы от 03 августа 2006года №4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы от 08 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения»; Постановление Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года №4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» приняты и опубликованы в пределах компетенции Брянской областной Думы.

Оспариваемое Постановление администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» принято и опубликовано в пределах компетенции администрации Брянской области. Согласно статье 27 Закона Брянской области от 20 декабря 2012года №92-З «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» Правительство Брянской области является правопреемником администрации Брянской области.

Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного статьей 42 Конституции Российской Федерации. При этом согласно статье 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Федеральный закон от 10 января 2002года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

На основании статьи 58 указанного Закона природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального, регионального значения (статья 25). Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 2). Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункт 3 статьи 26).

Судом установлено, что Постановлением Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года овраги Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске объявлены памятниками природы областного значения. Указанным Постановлением утвержден их паспорт с описанием границ и их охранной зоны; указана площадь, занимаемая памятниками природы и их охранной зоны; определены допустимые виды использования памятника природы. Также определен режим охраны, установленный для памятников природы с указанием о запрещении отвода земель под все виды нового строительства, в том числе строительство новых сооружений. В паспорте памятников природы указано, что территории застройки, расположенные в оврагах, объявляются зоной особого строительного режима с запрещением нового жилищного строительства и достройки, с постепенным по мере амортизации выморачиванием жилья и расселением жителей на экологически благоприятных территориях.

В связи с тем, что Постановлением Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года границы памятников природы Верхнего и Нижнего Судков были утверждены по крайним точкам без их детального описания, Постановлением Брянской областной Думы от 28 мая 1998года № 2-460 в паспорт памятников природы внесены дополнения и изменения, утверждающие полный перечень улиц, входящих в территорию памятника и его охранную зону с утверждением карты-схемы границ памятников природы и рекомендующие администрации г. Брянска принять ряд мер по соблюдению режима охраны и использования данной природоохранной территории. В соответствии с указанным паспортом памятников природы, на территории памятников природы запрещался отвод земель под новое строительство.

На основании заключения государственной экологической экспертизы проектных материалов по установлению границ охранной зоны памятников природы областного значения Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские балки) в г. Брянске от 20 июня 2000года №149 Постановлением Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года N 3-77 в паспорт указанных памятников были внесены изменения, согласно которым, на территории памятников природы запрещены все виды строительства, режимом охранной зоны предусмотрен запрет на отвод земель за исключением достройки, реконструкции, капитального ремонта жилых помещений и хозяйственных построек в пределах частных домовладений. Согласно пункта 2 раздела 4 паспорта памятников природы, территории застройки, расположенные в оврагах, объявляются зоной особого строительного режима с запрещением нового жилищного строительства и достройки с постепенным по мере амортизации, выморачиванием жилья и расселением жителей на экологически благоприятных территориях. Разделом 5 паспорта памятников природы предусмотрено, что допускается использование памятников природы Верхнего и Нижнего Судков с родниками и бровками в хозяйственных целях на земельных участках собственников, владельцев и пользователей, не противоречащих задачам обновления данных природных комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.

Оспариваемым пунктом 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года № 3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года № 3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года № 2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения» раздел 5 «Допустимые виды использования памятников природы» дополнен словами «включая завершение строительства, новое строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, инженерное обеспечение жилых строений и хозяйственно-бытовых построек, выполняемых с разрешения органов местного самоуправления».

Сопоставление указанного нормативного акта с федеральными нормами показывает, что Брянской областной Думой осуществлено оспариваемое правовое регулирование, при котором является возможным на территории памятников природы регионального значения осуществление видов деятельности, воздействующих на природную среду, в том числе деятельности, которая может нанести ущерб указанному памятнику природы и его объектам, что противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 14 марта 1995года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Аналогичные правовые нормы содержатся и в статье 95 Земельного Кодекса Российской Федерации, согласно которой на землях, отнесенных к особо охраняемым природным территориям запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов.

В соответствии со статьей 7 Земельного Кодекса Российской Федерации земли определенных категорий, в том числе земли особо охраняемых природных территорий и объектов, подлежат использованию только по целевому назначению и правовом режиме, определенном федеральными законами.

Согласно части 2 статьи 59 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Статьями 32 и 33 Федерального закона от 10 января 2002года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплено положение о том, что оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Статьей 12 Федерального закона №174-ФЗ от 23 ноября 1995года «Об экологической экспертизе» названы объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня и в качестве таковых указаны: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1); объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (пункт 5).

В результате принятия оспариваемого пункта Постановления были изменены допустимые виды использования памятников природы, внесенных в паспорт памятников природы, сфера возможной хозяйственной и иной деятельности расширена, а ограничительные меры сужены, в отсутствие проведенной в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона №174-ФЗ от 23 ноября 1995года «Об экологической экспертизе» государственной экологической экспертизы.

Также оспариваемый пункт 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года № 3-1015 находится в противоречии со статьей 27 Федерального закона № 33-ФЗ от 14 марта 1995года «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области», устанавливающей запрет всякой деятельности на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон.

По смыслу указанной нормы Федерального закона допустимые виды использования должны соответствовать целям создания особо охраняемой природной территории.

В последующем, оспариваемым Постановлением Брянской областной Думы от 03 августа 2006года № 4-791 внесены изменения в описание границ памятников природы и их охранной зоны, установленные Постановлением Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками (Брянские балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения».

Также оспариваемым Постановлением Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года № 4-1237 согласованы изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске согласно приложению описания границ.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица указывал, что оспариваемое Постановление Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года № 4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» не может рассматриваться в рамках статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, так как не является нормативным правовым актом, не устанавливает правовых норм, а согласовывает возможность их установления, утрачивает свое значение со дня принятия соответствующего Постановления об установлении границ охранной зоны.

Данные доводы суд оценивает критически, поскольку оспариваемое Постановление Брянской областной Думы издано уполномоченным органом, опубликовано, соответствует установленной форме и действующему законодательству. Кроме того, оспариваемым Постановлением были внесены изменения в описание границ памятников природы. Описание границ памятников природы является неотъемлемой частью паспорта памятников природы, утвержденного другим нормативным правовым актом. Поскольку оспариваемым Постановлением вносятся изменения в описание границ и как следствие устанавливаются новые правовые нормы, обязательные для многократного применения неопределенного круга лица, суд приходит к выводу, что оспариваемое Постановление Брянской областной Думы № 4-1237 от 26 апреля 2007года «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» является нормативным правовым актом.

В материалы дела заинтересованными лицами представлено заключение экспертной комиссии № 110 от 13 июня 2006года, выполненное Управлением федеральной службы надзора в сфере природопользования по Брянской области по заказу БРОФ «Брянский кафедральный собор». Указанное экспертное заключение относится только к возможности строительства Брянского Кафедрального Собора в природоохранной зоне памятника природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске, экологическая экспертиза самого нормативного правового акта не проводилась.

Оспариваемые Постановление Брянской областной Думы от 03 августа 2006года № 4-791 и Постановление Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года № 4-1237 изменили часть границ охранной зоны памятника природы. В нарушение действующего федерального законодательства не была проведена экологическая экспертиза оспариваемых нормативных правовых актов, предусмотренная статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Кроме того, оспариваемые Постановления Брянской областной Думы от 03 августа 2006года № 4-791 и от 26 апреля 2007года № 4-1237 противоречат пункту 1 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004года «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которого перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного и иного особого ценного значения невозможно.

Согласно паспорту памятников, Верхний и Нижний Судки относятся к зоне охраняемого ландшафта, установленного на основании природных условий города с учетом влияния на историческую среду археологических памятников. В зоне охраняемого ландшафта оберегаются элементы природной среды, являющиеся частью исторического комплекса.

Учитывая, что строительство, реконструкция, инженерное обеспечение жилых строений и хозяйственно-бытовых построек способны повлечь нарушение сохранности ландшафта и зеленых насаждений, проекты вышеуказанных Постановлений Брянской областной Думы, которыми вносились изменения в режим охраны территории памятников и границы охранной зоны, носящие нормативно-технический характер, подлежали обязательной государственной экологической экспертизе.

По информации Департамента природных ресурсов и экологии Брянской области государственная экологическая экспертиза проектов указанных Постановлений Брянской областной Думы не проводилась.

Таким образом, вышеназванные Постановления Брянской областной Думы были приняты с нарушением порядка, предусмотренного Федеральным законом от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»

17 мая 2007 года принято Постановление администрации Брянской области № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске».

В паспорте памятников природы, утвержденном оспариваемым Постановлением № 354, раздел 5 «Допустимые виды использования памятников природы и их охранных зон» допускает использование памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками, а также их охранных зон в хозяйственных целях, включая завершение строительства, новое строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, инженерное обеспечение жилых строений и хозяйственно-бытовых построек, выполняемых с разрешения органов местного самоуправления, на земельных участках собственников, владельцев и пользователей, не противоречащих задачам обновления данных природных комплексов памятников природы и установленному в их отношении режиму охраны.

Анализ оспариваемого нормативного правового акта свидетельствует о том, что он содержит нормы технического и правового характера (поуличное описание границ памятников природы и их охранной зоны, площадь памятника природы и площадь охранной зоны режим охраны, установленной для памятников природы и их охранных зон), а также инструктивно-методического характера (рекомендуемые и разрешаемые мероприятия, допустимые виды использования памятников природы и их охранных зон).

Наличие указанных критериев предполагает необходимость проведения государственной экологической экспертизы по подобным объектам, поскольку особо охраняемые природные территории создаются с целью исключения негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно тексту оспариваемого Постановления администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года произошло исключение из состава территории, объявленной ранее памятниками природы - Балка Нижний Судок, ее части ограниченной линией, соединяющей ориентиры (согласно Постановлению Брянской областной Думы № 34 от 8 сентября 1994года: от дома №3 по пер. 2-й Красноармейский - северный угол, до дома №79 угол ул. Урицкого и ул. Калинина), то есть произошло изменение границ особо охраняемой природной территории.

Постановлениями администрации Брянской области №1046 от 25 декабря 2007года, №338 от 11 апреля 2008года, №1194 от 22 декабря 2008года, №1212 от 30 ноября 2010года в Постановление администрации Брянской области № 354 «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» внесены изменения в раздел 2 паспорта памятников природы «Описание границ памятников природы и их охранной зоны». Согласно пояснительных записок к проектам указанных Постановлений о внесении изменений в описание границ памятников природы, необходимость изменения прохождения границ была вызвана, в каждом случае, проектированием или строительством различных объектов.

Оценивая доводы заинтересованных лиц о законности изменения границ памятников природы, суд учитывает, что нормы, определяющие порядок реорганизации особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе, изменение границ, включены в Закон Брянской области №121-З от 30 декабря 2005года «Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области» Законом Брянской области от 4 марта 2011года №12-З, то есть после принятия оспариваемого Постановления администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что проекты Постановлений субъекта об изменении особо охраняемых природных территорий подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, поскольку такие Постановления являются документами нормативно-технического характера.

В результате изменений внесенных в раздел II «Описание границ памятников природы и их охранной зоны» паспорта памятников природы произошло изменение границ памятников природы. Материалы, обосновывающие внесенные изменения не получили положительное заключение экологической экспертизы, в то время как их реализация может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду. Данные изменения могут повлечь негативное воздействие на особо охраняемые природные территории, а потому исполнительному органу власти следовало выполнить требования, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 23 ноября 1995года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Анализ оспариваемого Постановления администрации Брянской области № 354 от 17 мая 2007года свидетельствует, что в отношении части исключенной из состава территории памятника природы - Балка Нижний Судок перестал действовать режим ее охраны, то есть статус особо охраняемой территории изменен, что позволяет сделать вывод о противоречии нормативного правового акта субъекта положениям пункта 1 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004года «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которому перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы.

Кроме того, оспариваемое Постановление администрации Брянской области порождает неопределенность толкования паспорта памятников природы, поскольку Постановление Брянской областной Думы №34 от 8 сентября 1994года не признано утратившим силу, не отменялось в установленном порядке. Одновременное действие двух паспортов памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске, с различными описаниями границ и допустимых видов деятельности, приводит к неоднозначному толкованию оспариваемых Постановлений, что согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», может явиться основанием для признания в судебном порядке данных нормативных правовых актов недействующими.

Нарушение требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, приводит к нарушению принципов равенства перед законом и верховенства закона.

В соответствии с положениями пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если оспариваемый акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, он признается судом недействующим полностью или в части.

Согласно статье 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном законом порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Суд полагает несостоятельным довод заинтересованных лиц об отсутствии нарушений прав заявителей оспариваемыми Постановлениями, поскольку согласно статье 42 Конституции Российской Федерации и статье 11 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды», каждому гарантировано право на благоприятную окружающую среду и на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной или иной деятельностью.

Исходя из системного анализа норм федерального законодательства, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований в полном объеме и признанию оспариваемых Постановлений Брянской областной Думы и администрации Брянской области недействующими.

В силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Заявление К.Н.Л. и Р.Д.Б. об оспаривании Постановления администрации Брянской области №354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске», пункта 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года №2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения», Постановления Брянской областной Думы от 03 августа 2006года №4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы от 08 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения», Постановления Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года №4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске» удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу:

- Постановление администрации Брянской области №354 от 17 мая 2007года «Об утверждении паспорта памятников природы Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки) в г. Брянске» в редакции Постановлений администрации Брянской области №1046 от 25 декабря 2007года, №338 от 11 апреля 2008года, №1194 от 22 декабря 2008года, №1212 от 30 ноября 2010года;

- пункт 5 Постановления Брянской областной Думы от 24 июля 2003года №3-1015 «О внесении изменений в приложение 1 (паспорт памятников природы) к Постановлению Брянской областной Думы от 28 февраля 2001года №3-77 «О признании утратившим силу Постановления Брянской областной Думы от 28 мая 1998года №2-460 и о внесении изменений и дополнений в Постановление Брянской областной Думы №34 от 08 сентября 1994года «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения»;

- Постановление Брянской областной Думы от 03 августа 2006года №4-791 «О внесении изменений в Постановление Брянской областной Думы от 08 сентября 1994года №34 «Об объявлении оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками и бровками (Брянские Балки) в г. Брянске памятниками природы областного значения»;

- Постановление Брянской областной Думы от 26 апреля 2007года №4-1237 «О согласовании изменения границ охранной зоны памятников природы областного значения оврагов Верхний и Нижний Судки с родниками, бровками и отвершками (Брянские Балки) в г. Брянске».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.

Судья Брянского областного суда Е. В. Стоян