Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-51/2011 по заявлениям Ращепкиной Е.Л., Хаваева А.А. об оспаривании статьи 21 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 04 сентября 2007 года «Об административных правонарушениях»,

у с т а н о в и л :

Государственной Думой Астраханской области 04 сентября 2007 года принят Закон Астраханской области № 49/2007-ОЗ «Об административных правонарушениях», который опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 40 от 10 сентября 2007 года.

Заявители, индивидуальные предприниматели, обратились в суд с заявлением о признании недействующей и противоречащей федеральному законодательству статьи 21 указанного Закона Астраханской области, устанавливающей административную ответственность за нарушение правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения.

По мнению заявителей, данная статья по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, позволяет привлекать к административной ответственности, установленной федеральным законодательством, за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации, что противоречит статье 1.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, пунктам 1-3 статьи 7, пунктам 5, 7 статьи 14, пунктам 5, 7 части 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 1, 3, 4, 5, пунктам 3, 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», статьям 26, 26.1, подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьям 3, 19, 27, 28 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», пункту 2.1.1 Правил дорожного движения Российской Федерации и нарушает их право на свободу предпринимательской деятельности. Также оспариваемая норма не содержит исчерпывающего перечня юридических запретов, за которые возможно применение административной ответственности.

Надлежаще извещенные заявители в судебное заседание не явились, просили рассмотреть заявление в их отсутствие.

В судебном заседании представитель заявителей Хайрутдинова Н.В. поддержала заявленные требования в полном объеме.

Представители Думы Астраханской области Сботов С.В., Губернатора Астраханской области Килочек Е.П., управления министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области Сусина В.П. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемая норма закона Астраханской области соответствует требованиям Федерального законодательства, определена в пределах компетенции субъекта федерации и не нарушает прав и законных интересов заявителей.

Выслушав объяснения представителя заявителей, Думы Астраханской области, Губернатора Астраханской области, Управления министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Егоровой И.Ю., полагавшей заявление подлежащим удовлетворению, Астраханский областной суд находит основания для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Заявители Ращепкина Е.Л. и Хаваев А.А. являются индивидуальными предпринимателями, занимаются оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах пассажирского автотранспорта города Астрахани. Имеют лицензии на осуществление данного вида деятельности.

Постановлениями по делам об административных правонарушениях от ---, от ---, от --- индивидуальный предприниматель Ращепкина Е.Л. привлекалась к административной ответственности по части 1 статьи 21 Закона Астраханской области «Об административных правонарушениях» за то, что являясь должностным лицом индивидуальный предприниматель – перевозчик Ращепкина Е.Л. не обеспечила выполнение Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, утвержденных решением Совета муниципального образования «Город Астрахань» от 15 марта 2005 года № 49, а именно водители производили высадку пассажиров вне остановочных пунктов, нарушали схемы движения по маршруту, не предъявляли копии маршрутной карты и схемы движения.

Постановлениями по делам об административных правонарушениях от ---, от --- индивидуальный предприниматель Хаваев А.А. привлекался к административной ответственности по части 1 статьи 21 Закона Астраханской области «Об административных правонарушениях» за то, что являясь должностным лицом индивидуальный предприниматель – перевозчик Хаваев А.А. не обеспечил выполнение Правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, утвержденных решением Совета муниципального образования «Город Астрахань» от 15 марта 2005 года № 49, поскольку водители его автобусов производили посадку пассажиров вне остановочного пункта, на пешеходном переходе, в нарушение утвержденной схемы движения, не обеспечив безопасность пассажиров.

С учетом указанных обстоятельств и требований части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявители вправе обратиться с настоящим заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает их права и свободы.

Закон Астраханской области № 49/2007-ОЗ «Об административных правонарушениях» принят Государственной Думой Астраханской области 04 сентября 2007 года и опубликован в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области № 40 от 10 сентября 2007 года.

Согласно части 1 статьи 21 указанного Закона Астраханской области нарушение правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей; на должностных лиц - десяти тысяч рублей; на юридических лиц - тридцати тысяч рублей.

Часть 2 этой статьи предусматривает ответственность за те же действия, совершенные повторно в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, в виде административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - пятидесяти тысяч рублей.

Установлено, что заявители Ращепкина Е.Л. и Хаваев А.А. являются индивидуальными предпринимателями, занимаются оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах пассажирского автотранспорта города Астрахани. Имеют лицензию на осуществление данного вида деятельности.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство, вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 1.1, статья 1.2, часть 1 статьи 1.3, статья 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают следующее:

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным федеральным законом. Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, указанных в статье 28.3 названного Кодекса.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 этой же статьи).

Таким образом, принятие на законодательном уровне нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, входит в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Однако общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 года № 196- ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года № 2 (в редакции приказа Минтранса России от 18 июля 2000 года № 75), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года № 152 «Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов», Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года.

Согласно Уставу автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также, при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данные правоотношения актами субъекта Российской Федерации не регулируются.

Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, к ведению Российской Федерации относит такие государственные полномочия, как регулирование основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. При этом законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23). Требования к обеспечению безопасности дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок, к автобусным остановкам, к обследованию автобусных маршрутов, к организации перевозочного процесса, к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении установлены Положением «Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами», утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 года № 2.

В соответствии с Законом о лицензировании деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) отнесена к лицензируемым видам деятельности (подпункт 62, пункт 1 статьи 17); одним из основных принципов осуществления лицензирования является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 3); Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности (статья 5).

Правительством Российской Федерации утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя (от 30 октября 2006 года № 637), согласно пункту 4 которого установлены лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров.

Подпункт «б» пункта 4 Положения к числу лицензионных требований и условий относит выполнение требований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, т.е. определяет круг нормативных актов, которые могут устанавливать лицензионные требования и условия в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

В соответствии со статьей 1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются указанным Федеральным законом, а в части не урегулированной данным Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, устанавливающие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, предусмотренных Федеральным законом «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в том числе требования к перевозчикам, условия таких перевозок (пункт 1).

Таким образом, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать лицензионные требования, поскольку статья 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за: нарушение правил дорожной безопасности, в том числе и за нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств.

Из приведенных норм, а также положений статей 1.1, 1.2, 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.

Статьей 21 Закона Астраханской области «Об административных правонарушениях» административная ответственность установлена за нарушение правил организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах регулярного сообщения, тогда как правила организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом регламентируются вышеприведенным федеральным законодательством.

Решением Совета муниципального образования «Город Астрахань» от 15 марта 2005 года № 49 утверждены Правила организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани, которые устанавливают требования к организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани с целью обеспечения безопасности пассажирских перевозок, бесперебойной транспортной связи, функционирования муниципальной транспортной сети и установления единой транспортной политики; определяют отношения между органами местного самоуправления, юридическими лицами и физическими лицами, осуществляющими пассажирские перевозки автомобильным транспортом на регулярных муниципальных маршрутах Астрахани.

Довод представителей Думы Астраханской области о том, что оспариваемая норма носит отсылочный характер и устанавливает лишь ответственность за нарушение утвержденных Правил не свидетельствует о правомерности установления административной ответственности, а о неясности правового регулирования, допускающего возможность необоснованного привлечения перевозчика к административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения дважды - и по законодательству субъекта Российской Федерации, и по законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях.

Тогда как правовая норма должна отвечать критерию формальной определенности и согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Из анализа оспариваемой статьи следует, что неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренный федеральным законодательством об административных правонарушениях, что допускает возможность произвольного ее применения, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушению принципа равенства всех перед законом

То обстоятельство, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и федеральный законодатель предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не означает произвольного осуществления субъектом Российской Федерации этих полномочий.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований и признании статьи 21 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 04 сентября 2007 года «Об административных правонарушениях» не действующей.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 ГПК РФ). Поскольку оспариваемая норма применялась на территории Астраханской области и на ее основании были реализованы права граждан, суд полагает необходимым признать статью 21 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 04 сентября 2007 года «Об административных правонарушениях» не действующей со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Астраханский областной суд

р е ш и л :

заявления Ращепкиной Е.Л., Хаваева А.А. об оспаривании статьи 21 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 04 сентября 2007 года «Об административных правонарушениях» удовлетворить.

Признать статью 21 Закона Астраханской области № 49/2007-ОЗ от 04 сентября 2007 года «Об административных правонарушениях» недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в Сборнике законов и правовых актов, принятых Думой Астраханской области

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме через Астраханский областной суд.