Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Республики Хакасия о признании частично недействующими пунктов 5, 8, 11 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15.02.2007 № 40,

У С Т А Н О В И Л:

15 февраля 2007 года Правительством Республики Хакасия принято постановление № 40 «О создании межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия» (далее – постановление Правительства РХ № 40).

Данным постановлением утверждено Положение о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия (далее – Положение о межведомственной комиссии).

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением об оспаривании абзаца 1 пункта 5 в части слов «по мере необходимости», пункта 8 в части отсутствия оснований для принятия комиссией решение о проведении дополнительных обследований или испытаний, сроков проведения обследования и составления акта по его результатам, а также абзацев 1, 2 пункта 11 в части слов «пунктом 10 настоящего Положения» Положения о межведомственной комиссии. В обоснование требований указывает, что оспариваемые пункты Положения о межведомственной комиссии не отвечают критерию формальной определенности правовой нормы, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, что может повлечь коррупционные проявления со стороны правоприменителя.

В судебном заседании участвующий прокурор Ежов А.В. доводы административного иска поддержал по основаниям, изложенным в нем.

Представители административного ответчика Правительства Республики Хакасия Тимченко А.Г., Бобкова О.А., действующие на основании доверенностей, представили письменные возражения, указав, что оспариваемые положения не противоречат федеральному законодательству, отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Пояснили, что Положением о межведомственной комиссии не устанавливается порядок ее работы, а отдельные нормы, относящиеся к деятельности комиссии, должны рассматриваться в совокупности с соответствующими нормами Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года № 47.

Выслушав объяснения присутствующих лиц, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

Согласно ст. 88 Конституции Республики Хакасия (далее – Конституция РХ) исполнительную власть Республики Хакасия осуществляет Правительство Республики Хакасия, возглавляемое Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия.

Правительство Республики Хакасия является постоянно действующим высшим исполнительным коллегиальным органом государственной власти Республики Хакасия. Правительство Республики Хакасия обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия, законов и иных нормативных правовых актов Республики Хакасия на территории Республики Хакасия. В состав Правительства Республики Хакасия входят Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия, первый заместитель и заместители Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, министры и председатели государственных комитетов Республики Хакасия (ст. 93 Конституции РХ).

Статьей 97 Конституции РХ предусмотрено, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия в пределах своих полномочий на основе и во исполнение действующего законодательства издает постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Хакасия.

На дату принятия постановления Правительства РХ № 40 действовал Закон Республики Хакасия от 05.12.2005 № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия», утративший силу в связи с принятием Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ.

Согласно ч. 1 ст. 35 указанного Закона официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являлись газета «Хакасия», газета «Хабар-Известия» и бюллетень «Вестник Хакасии».

В силу ч. 1 ст. 28 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете «Хакасия»; в газете «Хабар»; в бюллетене «Вестник Хакасии»; или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Первоначально полный текст постановления Правительства РХ № 40 был опубликован 15.03.2011 в бюллетене «Вестник Хакасии» № 22.

В постановление Правительства РХ № 40 вносились изменения.

На день рассмотрения дела постановление Правительства РХ № 40 действует в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 22 июня 2015 года № 300.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 7 в соответствии с целями социального государства установление гарантий социальной защиты населения, не определяет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, относя соответствующее регулирование к полномочиям законодателя.

В силу п.п. «ж», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Во исполнение этого предписания Правительство Российской Федерации Постановлением от 28.01.2006 № 47 утвердило Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (далее – Положение).

Положение устанавливает требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания, и в частности многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (п. 1 Положения).

В силу п. 6 ст. 13 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания.

Согласно п. 7 Положения оценка и обследование помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляются межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях (далее - комиссия), и проводятся на предмет соответствия указанных помещений и дома установленным в настоящем Положении требованиям.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 постановления Правительства РХ № 40 создана межведомственную комиссию по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия.

Пунктом 46 Положения установлено, что комиссия рассматривает поступившее заявление или заключение органа государственного надзора (контроля) в течение 30 дней с даты регистрации и принимает решение (в виде заключения), указанное в пункте 47 настоящего Положения, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения. В ходе работы комиссия вправе назначить дополнительные обследования и испытания, результаты которых приобщаются к документам, ранее представленным на рассмотрение комиссии.

Таким образом, высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации предоставлено право назначать (не назначать) дополнительное обследование (испытание) только комиссии. При этом не установлены ни основания для принятия решения о проведении дополнительного обследования (испытания), ни сроки проведения, ни сроки оформления акта по его результатам.

В случае если для принятия решения Комиссии необходимо проведение дополнительных обследований или испытаний Комиссия вправе принять решение об их проведении. По результатам обследования составляется акт обследования помещения в трех экземплярах (п. 8 Положения о межведомственной комиссии).

Исполнительный орган государственной власти Республики Хакасия, предусмотрев в п. 8 Положения о межведомственной комиссии право комиссии принимать решение о дополнительном обследовании (испытании), также не закрепил ни основания для принятия решения о проведении дополнительного обследования (испытания), ни сроки проведения, ни сроки оформления акта по его результатам, что соответствует указанному выше пункту 46 Положения.

Следовательно, оспариваемый прокурором в части пункт 8 Положения о межведомственной комиссии соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с п. 10 (абз. 1) Положения о межведомственной комиссии заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины ее членов. Решение принимается большинством голосов членов Комиссии и оформляется в виде заключения в трех экземплярах с указанием соответствующих оснований принятия решения (приложение 2).

На основании заключения Комиссии Министерство имущественных и земельных отношений Республики Хакасия в течение 30 дней со дня получения заключения принимает решение, предусмотренное абзацем седьмым пункта 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, и издает распоряжение с указанием дальнейшего использования помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ (абз. 3 п. 10 Положения о межведомственной комиссии).

Согласно абзацу первому п. 11 Положения о межведомственной комиссии комиссия в пятидневный срок со дня принятия решения, предусмотренного пунктом 10 настоящего Положения, направляет на бумажном носителе или в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг, по одному экземпляру распоряжения и заключения Комиссии заявителю, а также в случае признания жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции - в орган государственного жилищного надзора по месту нахождения такого помещения или дома.

Абзац первый пункта 11 во взаимосвязи с пунктом 10 Положения о межведомственной комиссии отвечает общеправовому критерию формальной определенности, не допускает какого-либо неоднозначного толкования его содержания и позволяет ответить на вопросы, какое решение (решения) и в какой срок должно быть направлено заявителю и в орган государственного жилищного надзора.

Следовательно, оспариваемый прокурором абзац первый пункта 11 Положения о межведомственной комиссии соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Пунктом 5 (абз. 1) Положения о межведомственной комиссии предусмотрено, что заседание Комиссии назначается и проводится по мере необходимости.

Оспариваемый прокурором пункт не раскрывает содержание понятия «по мере необходимости», не называет конкретный нормативный правовой акт, в котором дается легальное определение данному понятию, что объективно не позволяет единообразно толковать и применять указанное положение.

Абзац второй пункта 11 Положения о межведомственной комиссии звучит следующим образом: «В случае выявления оснований для признания жилого помещения непригодным для проживания вследствие наличия вредного воздействия факторов среды обитания, представляющих особую опасность для жизни и здоровья человека, либо представляющих угрозу разрушения здания по причине его аварийного состояния или по основаниям, предусмотренным пунктом 36 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47. Решение, предусмотренное пунктом 10 настоящего положения, направляется в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и заявителю не позднее рабочего дня, следующего за днем оформления решения.».

Первое предложение абзаца второго пункта 11 Положения о межведомственной комиссии содержит юридико-лингвистическую неопределенность нормы (употребление неоконченной мысли), что может привести к неоднозначному толкованию и возможному необоснованному широкому применению. Из второго предложения данного абзаца не следует, какое именно решение направляется в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и заявителю не позднее рабочего дня, следующего за днем оформления решения, так как в первом абзаце этого же пункта определен другой (пятидневный) срок направления решения.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что пункт 5 (абз. 1) в части слов «по мере необходимости», пункт 11 (абз. 2) Положения о межведомственной комиссии по своему содержанию носят неопределенный характер, вызывают неоднозначное толкование, допускают возможность широкого усмотрения в процессе правоприменения, то есть не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П).

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Частью 2 ст. 215 КАС РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В силу п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться, в том числе указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 174-179, 215 КАС РФ,

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявления и.о. прокурора Республики Хакасия удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 5 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15.02.2007 № 40 (в ред. от 22.06.2015), в части слов «по мере необходимости».

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 11 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15.02.2007 № 40 (в ред. от 22.06.2015).

В удовлетворении административного искового заявления и.о. прокурора Республики Хакасия о признании недействующим пункта 8 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15.02.2007 № 40 (в ред. от 22.06.2015), отказать.

В удовлетворении административного искового заявления и.о. прокурора Республики Хакасия о признании недействующим абзац первый пункта 11 Положения о межведомственной комиссии по оценке и обследованию помещения в целях признания его жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома в целях признания его аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, относящихся к жилищному фонду Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15.02.2007 № 40 (в ред. от 22.06.2015), в части слов «пунктом 10 настоящего Положения», отказать.

Направить для опубликования в бюллетень «Вестник Хакасии» сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий Е.П. Редько

В окончательной форме решение изготовлено 30 октября 2015 года