Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании в г.Архангельске 24 февраля 2012 года гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области Акулича С.П. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 3 пункта 2 постановления Правительства Архангельской области от 16.08.2011 № 288-пп «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области»,

установил:

Правительством Архангельской области издано постановление от 16.08.2011 № 288-пп «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области».

Постановление официально опубликовано в областной газете «Волна» от 12.07.2011 № 38.

Абзацем третьим пункта 2 данного постановления рекомендовано местным администрациям городских и сельских поселений и городских округов Архангельской области в целях реализации Порядка утвердить до 1 января 2012 года административные регламенты осуществления муниципального контроля на территориях соответствующих муниципальных образований, в том числе административные регламенты осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением, в котором просит признать недействующим указанное выше положение, ссылаясь на его противоречие требованиям Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В обоснование заявленных требований указал на то, что в соответствии с частью 1 статьи 4, части 1 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» государственный контроль(надзор), муниципальный контроль в области торговой деятельности является методом государственного регулирования торговой деятельности, проводимой в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Осуществление органами местного самоуправления муниципального контроля в области торговой деятельности Федеральным законом от 06 октября 2003года № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных образований городских и сельских поселений, городских округов не отнесено. Федеральный закон, наделяющий органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению контроля в области торговой деятельности не принят, в связи с чем, полагает, что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности, включая разработку и утверждение административных регламентов осуществления контроля в области торговой деятельности.

В судебном заседании прокурор Лепеха К.В. заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно указав, что оспариваемое постановление не является рекомендательным, так как в нем установлен конкретный срок для его исполнения.

Представитель Правительства Архангельской области Ерегин А.Н. с заявлением не согласился, считает, что Правительство действовало в пределах предоставленных законом полномочий, оспариваемый нормативный акт носит рекомендательный характер, поскольку не предусматривает какой-либо ответственности за его неисполнение. Также считает, что органы местного самоуправления в силу действующего законодательства вправе осуществлять муниципальный контроль в сфере торговли, в частности за соблюдением требований муниципальных нормативных правовых актов. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Заслушав прокурора, представителя заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, суд находит требования прокурора не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ст.251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Оспариваемые прокурором положения не противоречат ни федеральным законам, ни другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из содержания абзаца 1 Постановления Правительства Архангельской области от 16.08.2011 № 288-пп «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области» следует, что оно принято в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Пунктом один указанного Постановления утвержден прилагаемый Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области (далее - Порядок).

Согласно абз. 3 пункта 2 Постановления местным администрациям городских и сельских поселений и городских округов Архангельской области в целях реализации Порядка рекомендовано утвердить до 1 января 2012 года административные регламенты осуществления муниципального контроля на территориях соответствующих муниципальных образований, в том числе, административные регламенты осуществления муниципального контроля в области торговой деятельности.

Из содержания пунктов 2, 3, 4 Постановления следует, что им установлены конкретные сроки для утверждения органами местного самоуправления административных регламентов. При этом утвержденный Постановлением Порядок представляет собой совокупность правовых норм, и, несмотря на имеющееся в оспариваемом акте указание на рекомендательный характер его положений, по существу Порядок содержит обязательные к исполнению предписания, рассчитанные на неоднократное применение.

При этом предметом правового регулирования оспариваемого постановления являются административные правоотношения, связанные с порядком осуществления муниципального контроля, а именно с порядком разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях в соответствующих сферах, включая сферу торговли.

В соответствии с пунктами «б», «к», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное законодательство; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании подп. 69 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно п.1 ст.4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии со ст.14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится, в том числе создание условий для обеспечения жителей поселения (поселений), городского округа услугами торговли и бытового обслуживания.

Подпунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают, в том числе полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Согласно части 1.1. статьи 17 указанного закона по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

В силу п.1 ст.17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.

Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ определены основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3, 4 части 2, части 3 статьи 1 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" целями настоящего Федерального закона являются, в том числе:

обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность (далее - хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность), юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи (далее - хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров), баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения;

разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Согласно ч. 1, ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Так, в качестве примеров можно привести следующие положения указанного Закона:

пунктом 3 статьи 8 Закона предусмотрено, что указанные в пункте 7 части 2 настоящей статьи порядок и условия осуществления торговой деятельности применительно к муниципальным предприятиям, учреждениям торговли устанавливаются по решению муниципальных органов.

Согласно п.3 ст.10 Закона органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, разрабатывается и утверждается в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, схема размещения нестационарных торговых объектов.

В силу ч. 2 ст. 6 Федерального Закона от 28 декабря 2009 № 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В статье 4 указанного Закона содержится перечень методов государственного регулирования торговой деятельности, которое осуществляется, в том числе посредством государственного контроля (надзора), муниципального контроля в этой области (часть 1 статьи 4 Закона).

Таким образом, указанный Федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению муниципального контроля в сфере торговли.

Что касается порядка осуществления муниципального контроля в сфере торговой деятельности, то он регламентируется следующими положениями Законов.

Частью 1 ст.16 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Федерального закона, муниципальный контроль в области торговой деятельности проводятся в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п.2 ст.17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно п.1 ст.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» настоящий закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Настоящим Федеральным законом устанавливаются: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п.п. 1 п.2 ст.1 Закона).

В силу п. 4 ст. 2 Федерального Закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами;

Согласно ст. 6 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся в том числе:

организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. (Пункт 2 в редакции Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ вступил в силу с 1 августа 2011года).

В части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности. К которым в частности относятся следующие полномочия: реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, анализ выше изложенных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что действующим федеральным законодательством органы местного самоуправления наделены в том числе собственными полномочиями по осуществлению муниципального контроля в сфере торговой деятельности, в частности по вопросам создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, данный контроль осуществляется в области соблюдения хозяйствующими субъектами требований муниципальных правовых актов. С целью осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления уполномочены разрабатывать административные регламенты осуществления муниципального контроля, в порядке определенном нормативными актами субъектов Российской Федерации.

При этом отсутствие на федеральном уровне нормативного правового акта, устанавливающего порядок разработки и утверждения административных регламентов, не является препятствием для его издания на уровне субъекта. В связи с чем, суд считает, что постановление принято Правительством Архангельской области в пределах предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий и по вопросу, отнесенному к их ведению.

На основании изложенного суд находит несостоятельными доводы прокурора, о том, что абзац 3 пункта 2 Постановления Правительства Архангельской области от 16.08.2011 № 288-пп «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области» противоречит положениям федерального законодательства.

Суд также учитывает, что оспариваемые прокурором положения носят общий характер.

Вопросы их применения органами местного самоуправления, допускаемые ошибки при толковании и применении оспариваемого акта или его части сами по себе не свидетельствуют о неопределенности правового акта и не влекут признание его недействующим.

При таких обстоятельствах заявление прокурора не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 3 пункта 2 постановления Правительства Архангельской области от 16.08.2011 № 288-пп «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Архангельской области», - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Архангельский областной суд.

Судья И.А. Пыжова