Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащим закону и недействующим в части постановления Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па «Об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края и возмещении собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств краевого бюджета»,

у с т а н о в и л :

Постановлением Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па «Об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края и возмещении собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств краевого бюджета» (далее –постановление № 157-па) утверждены:

Порядок организации и проведения изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края (далее – Порядок изъятия животных);

Порядок возмещения собственнику животных и (или) продуктов животноводства, изъятых при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края, их стоимости за сет средств краевого бюджета (далее – Порядок возмещения стоимости изъятых животных);

размер стоимости единицы изъятых животных (по видам и возрастным группам) и продуктов животноводства (по видам) в 2012 году (далее – размер стоимости изъятых животных).

Постановление опубликовано в «Приморской газете « № 51 (668) от 16 июня 2012 года.

Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня принятия абзаца 4 пункта 2 постановления № 157-па, размера стоимости изъятых животных в 2012 году (в виде таблицы), утвержденного указанным постановлением, а также пункта 4 (в части) Порядка изъятия животных, абзаца 7 пункта 4 (в части) и пункта 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных.

В обоснование заявления указано, что пунктом 4 Порядка изъятия животных установлены полномочия Администрации Приморского края по принятию решения об организации и проведении изъятия животных и продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края, в соответствии с которыми такое решение Администрацией принимается по представлению Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации (его заместителя), а в случае принятия руководителем ТУ Россельхознадзора или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) решения о необходимости проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных – по представлению главного государственного ветеринарного инспектора Приморского края (его заместителя).

Прокурор полагает, что установление правомочия Администрации Приморского края на принятие вышеуказанного решения в зависимости от принятия решения руководителем ТУ Россельхознадзора противоречит положениям статей 9 и 19 Закона РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии» (с изм. и доп.), которыми такое условие для принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об изъятии животных и (или) продуктов животноводства не предусмотрено. По мнению прокурора, по закону необходимым условием для принятия вышеуказанного решения является представление главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации, главного государственного ветеринарного инспектора субъекта Российской Федерации и их заместителей, при этом вынесение решения территориальным управлением Россельхознадзора не предусмотрено. Прокурор просит признать оспариваемую норму недействующей в части слов «а в случае принятия руководителем ТУ Россельхознадзора или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) решения о необходимости проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных».

Не соответствует федеральному законодательству, по мнению прокурора, абзац 7 пункта 4 Порядка возмещения стоимости изъятых животных, которым предусмотрено, что размер стоимости единицы изъятых животных (по видам и возрастным группам) и продуктов животноводства (по видам) утверждается Администрацией Приморского края на основании их рыночной стоимости по данным формы 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю за предшествующий год.

Установление субъектом РФ рыночной стоимости изъятых животных по данным государственной статистики, как полагает прокурор, противоречит статье 19 Закона РФ «О ветеринарии», пункту 11 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г. № 310, согласно которым размер ущерба должен определяться по рыночным ценам, что предполагает проведение оценки ущерба в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в РФ». Федеральная служба государственной статистики полномочиями по установлению рыночной стоимости объектов оценки не наделена, в связи с чем статистическая информация о стоимости сельхозпродукции не может являться основой для определения рыночной стоимости продукции. Прокурор просит признать недействующей оспариваемую норму в части слов «по данным формы 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю за предшествующий год», а также не действующим и не подлежащим применению абзац 4 пункта 2 постановления № 157-па и размер стоимости изъятых животных в 2012 году (в виде таблицы), утвержденный указанным постановлением.

Кроме того, по мнению прокурора, пунктом 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных незаконно установлено, что возмещение стоимости производится при условии соблюдения заявителем ветеринарно-санитарных и хозяйственных мероприятий, обеспечивающих предупреждение распространения особо опасных болезней животных, а также выполнения указаний и предписаний специалистов государственной ветеринарной службы Приморского края о проведении мероприятий по профилактике и борьбе с особо опасными болезнями животных, в том числе вакцинации против особо опасных заболеваний животных. Оспариваемая норма, как полагает прокурор, противоречит пункту 1 статьи 242 Гражданского кодекса РФ, статье 19 Закона РФ «О ветеринарии», а также Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г. № 310, которыми в качестве условия выплаты компенсации собственникам за отчужденное имущество не предусмотрено соблюдение ими ветеринарных норм и правил, к ведению субъектов РФ установление условий выплаты компенсации, а также ограничение права на компенсацию стоимости изъятого имущества не отнесено.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель Администрации Приморского края Михальченко В.В. с заявлением не согласилась. Пояснила, что пункт 4 Порядка изъятия животных соответствует федеральному законодательству, а именно Правилам отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г. № 310, пунктом 7 которых предусмотрено принятие руководителем территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору или его заместителем в 2-дневный срок с даты получения соответствующей информации решения о необходимости проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней. Администрация не согласна с доводами прокурора о необходимости применения при определении размера стоимости изъятых животных норм Федерального закона «Об оценочной деятельности в РФ», так как изъятые животные и продукты животноводства не могут участвовать в гражданском обороте и являться объектами оценки, поскольку представляют опасность для человека. Полагает, что оспариваемый прокурором пункт 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных, устанавливающий условие для выплаты компенсации – соблюдение заявителем ветеринарно-санитарных и хозяйственных мероприятий, обеспечивающих предупреждение распространения особо опасных болезней животных, а также выполнение указаний и предписаний специалистов государственной ветеринарной службы Приморского края о проведении мероприятий по профилактике и борьбе с особо опасными болезнями животных, в том числе вакцинации, соответствует требованиям статьи 18 Закона РФ «О ветеринарии».

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим отклонению в части оспаривания абзаца 4 пункта 2 постановления № 157-па, размера стоимости изъятых животных в 2012 году (в виде таблицы), утвержденного указанным постановлением, а также абзаца 7 пункта 4 Порядка возмещения стоимости изъятых животных в части слов «по данным формы 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю за предшествующий год», а в остальной части – подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

В соответствии с Законом РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии» к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии отнесены организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению (ст. 3 Закона).

В целях предупреждения и ликвидации болезней животных и обеспечения безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 года № 310 утверждены Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных.

В пункте 8 Правил предусмотрено, что организация и проведение отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства в целях предотвращения возникновения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных осуществляются в порядке, установленном субъектом РФ. Пунктом 11 Правил к полномочиям субъекта РФ отнесено также определение размера подлежащего возмещению ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства.

Постановление Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па принято в соответствии с вышеуказанными полномочиями и в пределах ведения субъекта РФ, подписано главой Администрации Приморского края – Губернатором Приморского края и опубликовано в «Приморской газете» № 51 (668) от 15 июня 2012 года.

Таким образом, компетенция при принятии нормативно-правового акта, а также требования к его форме, порядку принятия и обнародования, установленные пунктом 1 части 2 статьи 42, частью 1 и 2 статьи 44 Устава Приморского края и постановлением Губернатора Приморского края от 18 июня 2008 года № 47-пг «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Приморского края, Администрации Приморского края и иных органов исполнительной власти Приморского края», соблюдены.

Постановлением № 157-па утвержден Порядок возмещения собственнику стоимости изъятых животных.

Прокурор оспаривает законность абзаца 7 пункта 4 указанного Порядка в части установления размера рыночной стоимости изъятых животных по данным территориальных органов государственной статистики по Приморскому краю, полагая, что такое установление противоречит федеральному законодательству.

Доводы прокурора подлежат отклонению по следующим основаниям.

Пунктом 11 постановления Правительства РФ от 26 мая 2006 года № 310 предусмотрено, что размер подлежащего возмещению ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, определяется субъектом РФ на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены. В остальных случаях размер указанного ущерба определяется на основании рыночной стоимости отчужденных животных и изъятых продуктов животноводства.

Утверждения прокурора о том, что определение субъектом РФ рыночной стоимости в данном случае должно осуществляться не по данным государственной статистики, а исходя из положений Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», являются ошибочными.

Статьей 3 указанного Закона определено, что для его целей под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Однако Порядок возмещения стоимости изъятых животных применяется к чрезвычайным ситуациям, когда одна из сторон сделки обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона обязана принять исполнение. Такие правоотношения в силу статьи 3 указанного Закона не подпадают под его действие.

Кроме того, к объектам оценки Законом № 135-ФЗ отнесены объекты гражданских прав, в отношении которых законодательством РФ установлена возможность их участия в гражданском обороте.

Животные и продукция животноводства, находящиеся в очаге особо опасных болезней животных, не могут участвовать в гражданском обороте, поскольку представляют опасность для человека.

Устанавливая в оспариваемой норме порядок определения размера ущерба на основании рыночных цен по данным органов государственной статистики, Администрация Приморского края не вышла за пределы своих полномочий, поскольку установила не порядок определения и размера рыночной стоимости изъятых животных, а порядок определения размера ущерба, что прямо отнесено постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 года № 310 к компетенции субъекта РФ.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ» официальный статистический учет – деятельность, направленная на проведение в соответствии с официальной статистической методологией федеральных статистических наблюдений и обработку данных, полученных в результате этих наблюдений, и осуществляемая в целях формирования официальной статистической информации. Действие указанного Закона распространяется на пользователей официальной статистической информации, к которым относятся, в том числе органы государственной власти (часть 3 статьи 1 Закона).

Согласно Приказу Росстата от 15 октября 2008 года № 260 «Об утверждении Указаний по заполнению форм федерального статистического наблюдения № 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», в Разделе 7 Продажа продукции собственного производства, в графе 6 показывается стоимость проданной продукции, указанной в графе 3. По продуктам, которые были подарены или отданы в обмен, в оплату за услуги (работы), стоимость показывается исходя из средней рыночной цены продажи в данном регионе.

Таким образом, данные государственной статистики как содержащие статистическую информацию, собранную по результатам наблюдений за общественными экономическими процессами, отражают усредненные показатели реальных цен, сложившихся на рынке, тем самым применительно к возникшим правоотношениям данные формы 2 Росстата могут быть использованы для отображения рыночной стоимости животных и продуктов животноводства. Действующему федеральному законодательству это не противоречит.

Как видно из представленного в судебное заседание письма Приморскстата от 19 марта 2012 года № 51-10/298, направленного в адрес Управления ветеринарии Приморского края, размер стоимости изъятых животных в 2012 году (в виде таблицы) установлен по данным Приморскстата по форме 2 за 2011 год, то есть по средним рыночным ценам по данным статистических наблюдений за период, предшествующий установленному.

Следовательно, определение размера ущерба на основании рыночных цен по данным формы 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю за предшествующий год, федеральному законодательству не противоречит. В связи с чем не имеется оснований для признания недействующим абзаца 4 пункта 2 постановления № 157-па, размера стоимости изъятых животных в 2012 году (в виде таблицы), утвержденного постановлением, а также абзаца 7 пункта 4 Порядка возмещения стоимости изъятых животных в части оспариваемых слов.

В то же время являются обоснованными и подлежат удовлетворению требования прокурора о признании недействующими пункта 4 (в части) Порядка изъятия животных и пункта 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных по следующим основаниям.

Пунктом 4 Порядка изъятия животных предусмотрено, что Администрация Приморского края по представлению Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации (его заместителя), а в случае принятия руководителем ТУ Россельхознадзора или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) решения о необходимости проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по представлению главного государственного ветеринарного инспектора Приморского края (его заместителя), принимает решение об организации и проведении изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края (далее – решение) и определяет состав комиссии по проведению изъятия животных и продуктов животноводства.

Установленный порядок принятия Администрацией края решения по представлению главного государственного ветеринарного инспектора Приморского края, обусловленный необходимостью принятия решения руководителем ТУ Россельхознадзора или его заместителем, не соответствует положениям части 1 статьи 19 Закона РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 (в редакции Федерального закона от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ), согласно которой при ликвидации очагов особо опасных болезней животных животные и (или) продукты животноводства могут быть изъяты по решениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемым по представлениям лиц, указанных в статье 9 настоящего Закона, с выплатой собственнику компенсации за счет средств бюджета субъекта РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 9 указанного Закона № 4979-1 в редакции Федерального закона № 242-ФЗ вносить в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ представления об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных имеют право главный государственный ветеринарный инспектор РФ, главные государственные ветеринарные инспектора субъектов РФ и их заместители.

Руководитель ТУ Россельхознадзора или его заместитель в законе не названы.

Кроме того, к полномочиям Россельхознадзора, предусмотренным Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 327, принятие решения о проведении отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных не отнесено.

Доводы Администрации Приморского края о том, что такие полномочия руководителя территориального органа Россельхознадзора или его заместителя предусмотрены пунктом 7 Правил отчуждения животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 года № 310, необоснованны, поскольку указанное постановление Правительства РФ принято до внесения Федеральным законом № 242-ФЗ от 18 июля 2011 года изменений в Закон РФ «О ветеринарии», в указанной части противоречит новому закону и не приведено в соответствие с ним.

Оспариваемый прокурором пункт 6 Порядка возмещения стоимости животных предусматривает, что возмещение стоимости производится при условии соблюдения заявителем ветеринарно-санитарных и хозяйственных мероприятий, обеспечивающих предупреждение распространения особо опасных болезней животных, а также выполнения указаний и предписаний специалистов государственной ветеринарной службы Приморского края о проведении мероприятий по профилактике и борьбе с особо опасными болезнями животных, в том числе вакцинации против особо опасных заболеваний животных.

Данная норма подлежит признанию недействующей по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 242 Гражданского кодекса РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция).

Положения об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, а также порядок такого изъятия установлены статьей 19 Закона РФ «О ветеринарии» и принятым в соответствии с законом постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 года № 310.

Согласно пункту 9 постановления Правительства РФ № 310 граждане и юридические лица имеют право на возмещение ущерба, понесенного ими в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, в размере стоимости отчужденных животных или изъятых продуктов животноводства в соответствии с порядком расходования средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных на эти цели.

Таким образом, ни закон, ни принятый на его основании нормативный акт не устанавливают зависимость выплаты компенсации собственникам и иным владельцам за отчужденное имущество от соблюдения ими ветеринарных норм и правил, а к ведению субъектов РФ отнесены только установление порядка расходования средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных на возмещение ущерба, и определение его размера.

Прокурор обоснованно указывает на то, что субъектом РФ установлено не предусмотренное законом условие для выплаты компенсации, а также ограничены права собственников и владельцев животных на компенсацию стоимости изъятого имущества.

Кроме того, содержание пункта 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных не является определенным, поскольку позволяет придавать ему неоднозначное толкование и применять по усмотрению уполномоченных органов, предоставляя им дополнительные правомочия по оценке соблюдения заявителем ветеринарно-санитарных и хозяйственных мероприятий, обеспечивающих предупреждение распространения особо опасных болезней животных. Такая норма подлежит признанию недействующей.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В данном случае являются обоснованными требования прокурора о том, что пункт 4 (в части) Порядка изъятия животных и пункт 6 Порядка возмещения стоимости изъятых животных подлежат признанию недействующими со дня их принятия. Данных о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт применялся и на его основании были реализованы права граждан и организаций, в суде не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 195, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Заявление прокурора Приморского края удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня принятия пункт 4 Порядка организации и проведения изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па «Об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края и возмещении собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств краевого бюджета», в части слов «а в случае принятия руководителем ТУ Россельхознадзора или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) решения о необходимости проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных».

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня принятия пункт 6 Порядка возмещения собственнику животных и (или) продуктов животноводства, изъятых при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края, их стоимости за счет средств краевого бюджета, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па «Об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края и возмещении собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств краевого бюджета».

Отказать в удовлетворении требований прокурора об оспаривании абзаца 4 пункта 2 постановления Администрации Приморского края от 14 июня 2012 года № 157-па «Об изъятии животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края и возмещении собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств краевого бюджета», а также размера стоимости единицы изъятых животных (по видам и возрастным группам) и продуктов животноводства (по видам) в 2012 году, утвержденного указанным постановлением, и абзаца 7 пункта 4 Порядка возмещения собственнику животных и (или) продуктов животноводства, изъятых при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории Приморского края, их стоимости за счет средств краевого бюджета, утвержденного постановлением № 157-па, в части слов «по данным формы 2 «Производство сельскохозяйственной продукции в личных подсобных и других индивидуальных хозяйствах граждан», предоставленной Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю за предшествующий год».

Обязать Администрацию Приморского края опубликовать сообщение о решении в «Приморской газете».

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.Л. Хребтова