Решение № 33-3071/13 от 18.04.2013 Иркутского областного суда (Иркутская область)

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в Кировский районный суд г. Иркутска с заявлением о признании решения Думы г. Иркутска № 005-20-270417/1 от 01.11.2011 (в редакции от 04.10.2012 № 005-20-380628/2) «Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска» недействующим со дня его принятия.

В обоснование заявления указано, что 01.11.2011 Думой города Иркутска принято решение № 005-20-270417/1 «Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска». Решение официально опубликовано в газете «Иркутск официальный» № 120 от 15.11.2011. Решениями Думы г. Иркутска от 02.03.2012 № 005-20-310500/2, от 06.07.2012 № 005-20-360591/2 в данное решение внесены изменения.

По мнению прокурора Иркутской области, указанное Решение Думы г. Иркутска противоречит требованиям действующего законодательства и является незаконным, принято с превышением полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ № 47 от 28.01.2006.

Так, пунктом 3 раздела 2 Порядка установлено, что для рассмотрения вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции лицо представляет в комиссию следующие документы:

- заявление от лица, уполномоченного общим собранием собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме на обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции с приложением протокола такого собрания, на котором собственники и наниматели 50 и более процентов площади жилых помещений многоквартирного дома высказались за обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в протоколе, составленном в произвольной форме и подписанном всеми участниками общего собрания собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме, отражаются полные данные о лице, уполномоченном на обращение с вышеуказанным заявлением, информация о присутствовавших на общем собрании собственниках и нанимателях с указанием их статуса, общем количестве жилых помещений в многоквартирном доме, общем количестве жилых помещений, собственники либо наниматели которых присутствовали на общем собрании собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме, общем количестве жилых помещений, собственники либо наниматели которых высказались за обращение в комиссию с вышеуказанным заявлением);

- нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилые помещения, расположенные в многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали за обращение в комиссию;

- технические паспорта и планы жилых помещений, расположенных в
многоквартирном доме, собственники либо наниматели которых голосовали
за обращение в комиссию.

Указанная норма противоречит пункту 42 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47. В данной норме права не содержится обязательных требований о волеизъявлении собственников и нанимателей 50 и более процентов площади жилых помещений в многоквартирном жилом доме.

Кроме того, требование об обращении в комиссию лица, уполномоченного общим собранием жителей дома (собственников и нанимателей), является трудновыполнимым и завышенным, создает препятствия для реализации принадлежащих гражданину прав на безопасность жилого помещения, пользование жилым помещением с учетом требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства (ч. 1 ст. 1, ч. 4 ст. 17 ЖК РФ).

Низкий уровень обеспеченности граждан, которые составляют основную часть жителей ветхих и аварийных домов, а также устоявшийся менталитет, при котором собственники многоквартирных домов не в состоянии эффективно и согласованно решать подобные вопросы, приводят к тупиковой ситуации.

Порядком не предусмотрена процедура проведения собрания собственников и нанимателей помещений в жилом доме, что является поводом для злоупотреблений правом, может вызвать предоставление в комиссию недостоверных сведений о проведении общего собрания. Не защищены права граждан, у которых квартира находится в долевой собственности или по договору социального найма.

Положением предусмотрена возможность признания дома аварийным по заявлению одного собственника (нанимателя) жилого помещения в многоквартирном доме и волеизъявления большинства жителей для этого не требуется.

Несмотря на то, что процедура обращения отдельных граждан в комиссию усложнена, пунктом 4 раздела 2 Порядка предоставлена возможность администрации города являться самостоятельным заявителем, без учета мнения жильцов дома и проведения общего собрания.

Данная норма дает преимущество администрации города перед остальными собственниками и нанимателями жилых помещений в доме при решении вопроса о признании многоквартирного дома аварийным, поскольку упрощает порядок обращения в комиссию (не требует проведения общего собрания), кроме того, у администрации города, несомненно, больше возможностей для получения заключения специализированной организации, поскольку п. 4 Порядка предусмотрено, что для этого требуется провести инженерно-техническое обследование, которое обеспечивает комитет по управлению округом.

Не соответствуют Положению пункты 8, 11 раздела 2 Порядка. Согласно п. 3 положения, на комиссию возложена обязанность запрашивать в Службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области информацию о включении жилого помещения (многоквартирного дома) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Частью 2 пункта 11 Порядка предусмотрено, что решение о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу не может быть принято в отношении многоквартирного дома, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. При этом в отношении помещений, расположенных в многоквартирном доме, включенном в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, могут быть приняты решения о несоответствии указанных помещений требованиям, предъявляемым к жилым помещениям.

Между тем, положение, утв. Постановлением Правительства РФ № 47 от 28.01.2006, не содержит ограничений, предусмотренных в Порядке, для домов, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.

Пунктом 13 раздела 2 Порядка предусмотрена возможность принятия межведомственной комиссией решения о дополнительном обследовании помещения (многоквартирного жилого дома). При этом, основания принятия такого решения нормативным актом не определены. В частности, данной нормой Порядка предусмотрено, что комиссия может принять решение о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки жилого помещения. При необходимости такое решение принимается вместе с технико-экономическим обоснованием. Понятие «при необходимости» относится к категориям оценочного характера.

Пункты 2 и 3 раздела 2 Порядка содержат обременительные требования для заявителя. Этими пунктами предусмотрена обязанность заявителя представить нотариально заверенные копии правоустанавливающих документов на жилое помещение.

Решением Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013 заявление прокурора Иркутской области удовлетворено.

Решение Думы г. Иркутска № 005-20-270417/1 от 01.11.2011 (в редакции от 04.10.2012 № 005-20-380628/2) «Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска» признано не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Иркутска ФИО1, не привлеченной к участию в деле, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора Иркутской области.

В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель администрации г. Иркутска ФИО1 указывает на то, что указанным решением суда затронуты права и обязанности администрации г. Иркутска. Данный муниципальный правовой акт устанавливает порядок признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска в отношении частных жилых помещений и жилых помещений муниципального жилищного фонда, а не многоквартирных домов, в которых расположены частные жилые помещения и (или)жилые помещения муниципального жилищного фонда.

К полномочиям органов местного самоуправления города Иркутска, согласно ст.ст. 16, 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления города Иркутска», ст. 14 Жилищного кодекса РФ, относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Признание помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска осуществляется Межведомственной комиссией по признанию помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. Данная межведомственная комиссия состоит из представителей администрации г. Иркутска и соответствующих органов в соответствии с п. 7 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47.

Предусмотренные действующим законодательством полномочия администрации г. Иркутска по последующему предъявлению требования о сносе или реконструкции признанного аварийным многоквартирного дома, по изъятию земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, для муниципальных нужд также указывают на то, что решением Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013 затронуты права и обязанности администрации г. Иркутска.

Администрация г. Иркутска считает решение Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013 незаконным, необоснованным и нарушающим права органов местного самоуправления города Иркутска по следующим основаниям.

Судом рассмотрено заявление прокурора, с которым прокурор не вправе был обратиться в суд. В соответствии со ст. 45, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор наделен правом обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим только в случае, если указанным нормативным правовым актом нарушены интересы неопределенного круга лиц. Однако в целом всем Порядком никакие интересы неопределенного круга лиц не нарушены.

Оспорить нормативный правовой акт в связи с нарушением компетенции может только орган, компетенция которого нарушена (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Прокурор к таким лицам не относится.

Также прокурором не указано, какие права и свободы неопределенного круга лиц нарушены принятием данного правового акта в целом.

Доводы суда о содержании обременительного требования для заявителя в п. 3 Порядка - рассмотрение вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции на основании заявления от лица, уполномоченного общим собранием собственников и нанимателей более половины жилых помещений в многоквартирном доме на обращение в комиссию с заявлением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, и его противоречии п. 42 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, представляются заявителю необоснованными по следующим основаниям.

Данная норма Порядка приведена в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ об общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. Так, согласно ч. 3 ст. 45 Жилищного кодекса РФ, общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме правомочно (имеет кворум), если в нем приняли участие собственники помещений в данном доме или их представители, обладающие более чем пятьюдесятью процентами голосов от общего числа голосов.

Целью закрепления указанной нормы в Порядке являлись интересы граждан, как желающих подать заявление о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, так и не желающих участвовать в данной процедуре.

Обоснованность включения в Порядок нормы о подаче заявления от имени собственников и нанимателей более половины жилых помещений многоквартирного дома подтверждается судебной практикой (решением Свердловского районного суда г. Иркутска от 03.12.2012 по гражданскому делу № 2-3420/12).

В этой связи, представитель администрации г. Иркутска ФИО1 полагает, что п. 3 Порядка не противоречит Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, а, напротив, направлен исключительно на соблюдение интересов собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирном доме, признаваемом аварийным. Установление в Порядке нормы о возможности признания многоквартирного дома аварийным на основании заявления только лишь одного собственника (нанимателя) будет противоречить Жилищному кодексу РФ и грубо нарушать права и законные интересы иных собственников (нанимателей) многоквартирного дома.

Представитель администрации г. Иркутска ФИО1 указывает, что при вынесении решения об удовлетворении требований прокурора судом нарушен п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Оспариваемый Порядок предусматривает дословное воспроизведение Постановления Правительства РФ № 47, в иной части - содержит процедуру прохождения документов именно в администрации г. Иркутска (куда следует обратиться заявителю, как взаимодействуют межведомственная комиссия и структурные подразделения органов местного самоуправления города Иркутска, к компетенции каких конкретно должностных лиц администрации г. Иркутска отнесены вопросы, определенные Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47).

Регулирование порядка прохождения документов внутри структурных подразделений органов местного самоуправления - полномочие и обязанность органов местного самоуправления в целях обеспечения прозрачности процедуры принятия соответствующего решения.

Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления относится урегулирование данного вопроса в части определения порядка внутреннего прохождения документов и взаимодействия межведомственной комиссии и структурных подразделений органов местного самоуправления города Иркутска.

Судом в решении сделан вывод, что оспариваемым порядком установлен порядок признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции. Однако в самом же оспариваемом Порядке указано, что он принят в соответствии с вышестоящим правовым актом - Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, которым этот порядок уже определен.

Таким образом, в решении Думы города Иркутска от 01.11.2011 № 005-20-1270417/1 «Об утверждении Порядка признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска» не установлен новый порядок, а лишь продублирован уже установленный Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 порядок применительно к органам местного самоуправления города Иркутска, их структуре и компетенции. Отмечает, что органами государственной власти не может быть принят такой унифицированный порядок для всех муниципальных образований, поскольку в каждом муниципальном образовании полномочия и структура органов разные, таким образом, муниципалитеты вынуждены регулировать порядок взаимодействия на своем уровне.

В той части, в которой порядок дублирует Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, оспариваемый порядок также не мог быть признан недействующим, поскольку в соответствии с п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 дублирование положений вышестоящего правового акта является основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Таким образом, в той части, в которой оспариваемый Порядок дублирует Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, он не может быть признан противоречащим закону, как и в остальной части, предусматривающей урегулирование внутреннего прохождения документов, поскольку это является компетенцией органов местного самоуправления.

Порядок был принят в целях соблюдения интересов граждан, установления прозрачной процедуры рассмотрения вопроса признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции на территории города Иркутска в кратчайшие сроки. Напротив, прокурор при заявлении требования о признании Порядка недействующим действовал не в интересах граждан и соблюдения прозрачности процедур принятия решений органами местного самоуправления.

Заявитель полагает, что решение Кировского районного суда г. Иркутска от 06.02.2013, в случае оставления его без изменения, повлечет возникновение коррупциогенного фактора, в связи с отсутствием процедуры принятия органами местного самоуправления города Иркутска решения о признании помещений жилыми помещениями, жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, что будет нарушать права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Заявитель указывает, что не могут быть приняты во внимание доводы прокурора о наличии в муниципальном правовом акте города Иркутска коррупциогенных факторов в положениях, которые были дословно воспроизведены из вышестоящего правового акта — Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.01.2006.

Представитель администрации г. Иркутска ФИО1 указывает на неприменение судом федеральных законов, подлежащие применению при анализе оспариваемого нормативного правового акта.

Суд, анализируя отдельные положения, в частности, положения о невозможности принятия решения о признании аварийным и подлежащим сносу памятника, делает вывод, что данное положение противоречит Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47, потому что последнее такой нормы не содержит. Однако, в данном случае налицо отсутствие противоречия, поскольку нормы, которой бы противоречил оспариваемый порядок, не существует.

Суд не применил положения Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в соответствии с которым объекты культурного наследия не могут быть снесены, а подлежат восстановлению и реставрации. В случае, если бы в оспариваемом Порядке была предусмотрена норма, позволяющая признавать подлежащими сносу объекты культурного наследия, это бы прямо противоречило федеральному законодательству.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор Иркутской областной прокуратуры Мещерякова М.В. просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Жилкиной Е.М., пояснения представителя администрации г. Иркутска ФИО1, представителя Думы г. Иркутска ФИО2, поддержавшего доводы жалобы, мнение прокурора Иркутской областной прокуратуры Мещеряковой М.В., полагавшей решение не подлежащим отмене, проверив законность и обоснованность решения суда по доводам апелляционной жалобы, возражений на нее, обсудив приведенные в них доводы, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов настоящего дела усматривается, что администрация г. Иркутска к участию в деле не привлекалась.

Согласно ст. 320 ГПК РФ, лица, которые не были привлечены к участию в деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом, вправе подать апелляционную жалобу.

Таким образом, для признания права на обжалование судебного акта необходимо, чтобы принятый судебный акт непосредственно затрагивал права и обязанности лица, не привлеченного к участию в деле, в том числе, создавал препятствия для реализации его субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

Из текста решения суда первой инстанции не следует, что данный судебный акт принят о правах и обязанностях администрации г. Иркутска, никаких обязанностей на нее указанным решением по настоящему делу не возложено, в тексте решения отсутствуют какие-либо выводы в отношении заявителя, данным судебным актом непосредственно не затрагиваются права и обязанности администрации г. Иркутска.

Таким образом, поскольку администрация г. Иркутска не являлась лицом, участвующим в данном деле, и вопрос о правах и обязанностях администрации г. Иркутска не был разрешен судом при вынесении обжалуемого судебного акта, администрация г. Иркутска, в силу ст. 320 ГПК РФ, не вправе обжаловать решение Кировского районного суда г. Иркутска от 06 февраля 2013 года по данному делу в апелляционном порядке.

Как разъяснено в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции», в случае, когда при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции будет установлено, что апелляционная жалоба подана лицом, не обладающим правом апелляционного обжалования судебного постановления, поскольку обжалуемым судебным постановлением не разрешен вопрос о его правах и обязанностях, суд апелляционной инстанции на основании части 4 статьи 1, абзаца четвертого статьи 222 и пункта 4 статьи 328 ГПК РФ выносит определение об оставлении апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

Исходя из изложенного и руководствуясь ч. 4 ст. 1, абз. 4 ст. 222, п. 4 ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционную жалобу представителя администрации г. Иркутска ФИО1 на решение Кировского районного суда г. Иркутска от 06 февраля 2013 года по настоящему делу оставить без рассмотрения по существу.