Гражданский кодекс часть 1

Воронежский областной суд в составе председательствующего Привалова А.А., при секретаре Юрловой Л.В., с участием представителя административных истцов ФИО1, представителя административного ответчика ФИО2, прокурора Бисеровой И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействующим нормативного правового акта

установил:

приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 19 декабря 2016 года № 2079 утверждены Правила определения цены земли при продаже земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов (далее - Приказ).

Данный приказ опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (http://www.govvrn.ru) 17 января 2017 года.

Согласно пункту 3 названных Правил цена земельного участка определяется в размере 50 процентов его кадастровой стоимости при продаже земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области или государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства, а также гражданину, являющемуся собственником здания или сооружения, возведенных в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и расположенных на приобретаемом земельном участке.

Административные истцы обратились в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемым приказом была установлена выкупная стоимость для всех категорий собственников объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, в размере 50% кадастровой стоимости земельного участка. Установление одинаковой для всех категорий собственников объектов недвижимости и лиц, желающих приобрести земельные участки, единого порядка и размера выкупа земли без установления отдельных категорий лиц, которым предоставлено право покупки земельных участков по более низкой цене выкупа, привело к невозможности реализации административными истцами права выкупа земли как собственниками гаражей в гаражных кооперативах.

Положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат статье 9.1 Земельного кодекса Российской Федерации ввиду того, что административный ответчик не может быть наделен полномочиями по установлению цены земли при продаже земельных участков без торгов; подпункту 2 пункта 2 статьи 39.4 ЗК РФ; пунктам 7 и 7.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку утверждение правил определения цены земли при продаже земельных участков, собственность на которые не разграничена, может устанавливаться только законом; пунктам 2 и 4 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в связи с отсутствием у департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочий по установлению цены земли при продаже земельных участков без проведения торгов.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО3, ФИО5, ФИО6, ФИО7 – ФИО1 заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика ФИО2 полагала, что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий, в установленной законом форме, подписан уполномоченным лицом, опубликован в установленном порядке.

Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Бисеровой И.В., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, ФИО5, ФИО6 на праве собственности принадлежат гаражи в ГСК «Импульс» (л.д. 110, 112), ФИО7 в ГСК «Рубин-3м» (л.д. 137-139). Решением Советского районного суда г. Воронежа от 28 февраля 2017 года на департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области возложена обязанность заключить с собственником гаража № 126 в ПАГК «Мотор» ФИО4 договор купли-продажи <данные изъяты> доли земельного участка площадью 9 952 кв.м. по адресу: <адрес>, а с собственником гаража № 100 в том же гаражном кооперативе ФИО3 - договор купли-продажи <данные изъяты> доли названного земельного участка (л.д. 90-109).

Таким образом, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Согласно пунктам «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках, если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом.

Исходя из положений статей 10 и 39.2 ЗК РФ субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 39.4 ЗК РФ при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил полномочия по определению условий для заключения договора купли-продажи земельных участков субъекту Российской Федерации.

Статьей 19 Устава Воронежской области определено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти Воронежской области по предметам ведения Воронежской области, определяются Уставом Воронежской области, законами Воронежской области и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Воронежской области.

В соответствии со статьей 25 Устава в систему органов государственной власти области входят:

Воронежская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Воронежской области;

правительство Воронежской области - высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый губернатором Воронежской области - высшим должностным лицом Воронежской области;

иные органы государственной власти Воронежской области, созданные в соответствии с Уставом Воронежской области и законами Воронежской области.

Порядок формирования, полномочия и организация деятельности органов государственной власти Воронежской области определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Воронежской области и нормативными правовыми актами Воронежской области.

К полномочиям Воронежской областной Думы отнесено установление порядка владения, пользования и распоряжения областной собственностью (пункт 13 части 1 статьи 31 Устава).

Правительство Воронежской области наделено полномочиями по управлению и распоряжению областной собственностью в соответствии с федеральными законами и законами Воронежской области (пункт 3 части 2 статьи 43 Устава).

Пунктом 3 статьи 7 закона Воронежской области от 13.05.2008 № 25-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» (в ред. закона от 19.06.2015 № 117-ОЗ) установлено, что к полномочиям уполномоченного органа государственной власти в сфере земельных отношений в соответствии с действующим законодательством относится установление порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для заключения договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов, если иное не установлено федеральными законами.

Статьей 2 закона Воронежской области от 17.10.2012 № 111-ОЗ (ред. от 11.03.2013) «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» установлено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят:

1) высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области - правительство Воронежской области;

2) иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.

Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.

Постановлением Правительства Воронежской области от 08.05.2009 № 365 утверждено Положение о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее – Департамент).

Департамент является исполнительным органом государственной власти в сфере имущественных и земельных отношений, уполномоченным осуществлять государственное управление в области приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами на территории Воронежской области в пределах своей компетенции, а также в области лицензирования отдельных видов деятельности, производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Воронежской области (пункт 1.1 Положения).

Постановлением Правительства Воронежской области от 06.10.2015 № 789 в данное положение внесены изменения, в том числе пункт 3.2 дополнен подпунктом 3.2.27, согласно которому к функциям Департамента отнесено установление порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для заключения договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов.

Департамент возглавляет руководитель, назначаемый и освобождаемый от должности указом губернатора области (пункт 6.1 Положения).

Руководитель Департамента издает приказы в пределах компетенции Департамента, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления (пункт 6.2.3 Положения).

Закон Воронежской области от 01.02.1995 № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.

В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.

Руководителем Департамента ФИО8 издан приказ от 19.12.2016 № 2079 «Об утверждении Правил определения цены земли при продаже земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов». Действует в редакции Приказа от 03.05.2018 № 1024.

Статья 6 закона Воронежской области от 07.07.2006 № 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Приказ официально опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn.ru) 17 января 2017 года (л.д. 197).

Исходя из системного анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, Департамент действовал в пределах своей компетенции и предоставленных ему полномочий при определении порядка установления размера цены земли при заключении договора купли-продажи земельных участков, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта.

Пунктом 3 статьи 39.4 ЗК РФ предусмотрено, что при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом.

Федеральное законодательство не предусматривает дифференцируемого определения цены земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, либо земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при продаже их отдельным категориям граждан.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 39.4 ЗК РФ постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.2015 № 279 утверждены Правила определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, устанавливающие аналогичное с оспариваемым нормативным актом правовое регулирование.

Пункт 2 Правил, утвержденных Приказом, устанавливает, что цена земельного участка определяется в размере его кадастровой стоимости, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 3, 4, 5 данных Правил, предусматривающих определение цены земельного участка ниже его кадастровой стоимости.

В данном случае установленный порядок определения цены земельного участка, в том числе в размере 50 процентов его кадастровой стоимости для гражданина, являющегося собственником здания или сооружения, возведенных в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и расположенных на приобретаемом земельном участке, является исключением из общего правила и относится к дискреционным полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Оспаривая Приказ, административные истцы полагают, что данный нормативный правовой акт противоречит статье 9.1 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункту 2 пункта 2 статьи 39.4 ЗК РФ; пунктам 7 и 7.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; пунктам 2 и 4 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Суд считает эти доводы административных истцов несостоятельными по следующим основаниям.

Подпункт 2 пункта 2 статьи 39.4 ЗК РФ устанавливает, что при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Воронежская областная Дума, как законодательный (представительный) орган государственной власти Воронежской области, устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения областной собственностью.

Департамент, как исполнительный орган государственной власти в сфере имущественных и земельных отношений, уполномочен осуществлять государственное управление земельными ресурсами на территории Воронежской области в пределах своей компетенции.

Законом Воронежской области от 13.05.2008 № 25-03 (в ред. закона от 19.06.2015 № 117-0З), постановлением правительства Воронежской области от 08.05.2009 № 365 (в ред. постановления от 06.10.2015 № 789) произведено перераспределение отдельных полномочий органов исполнительной власти Воронежской области в области земельных отношений.

Исходя из содержания названных выше нормативных правовых актов Воронежской области, ими регламентируются правоотношения по определению уполномоченного органа государственной власти Воронежской области в сфере земельных отношений, к полномочиям которого относится установление порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для заключения договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов.

Таким образом, Департамент входит в систему органов государственной власти (статья 25 Устава Воронежской области), и является органом, к полномочиям которого относится установление порядка определения цены земельных участков для заключения договоров купли-продажи земельных участков без проведения торгов.

Довод административных истцов о противоречии оспариваемого Приказа статье 9.1 ЗК РФ, пунктам 7, 7.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» является ошибочным.

Установление порядка определения цены земельного участка при заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов осуществляется в соответствии с пунктом 2 статьи 39.4 ЗК РФ, а не в сфере отношений, связанных с передачей полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируемых приведенными выше нормами.

Суд не может согласиться с доводом административных истцов о противоречии Приказа пунктам 2 и 4 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», поскольку данные нормы регулируют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в то время как оспариваемый приказ принят в сфере регулирования иных правоотношений.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оснований к удовлетворению административного иска у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7 о признании недействующим приказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 19 декабря 2016 года № 2079 «Об утверждении Правил определения цены земли при продаже земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья А.А. Привалов

Мотивированное решение составлено 14 декабря 2018 года.