Решение № 33/2018 от 12.02.2018 Челябинского областного суда (Челябинская область)

По делу №3а-33 /2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«12» февраля 2018 г. Челябинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Турковой Г.Л., при секретаре Волошиной А.А.,

с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Германа

А.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда административное дело по административному исковому заявлению Зараменских Екатерины Юрьевны к Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта государственного органа исполнительной власти Челябинской области - Распоряжения Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 13 ноября 2014 года № 114 «Об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области» и

УСТАНОВИЛ:

Зараменских Е.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта, в котором просила недействующим со дня издания Распоряжение Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 13 ноября 2014 года № 114 «Об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области» в части установления границ придорожных полос автомобильной дороги Белый Хутор — Малиновка - поселок Северный (IV категории) в границах населенного пункта поселок Северный, Сосновского района Челябинской области и возложить на административного ответчика обязанность опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном издании - газете «Южноуральская панорама». В обоснование своих требований Зараменских Е.Ю. указала на несоответствие оспариваемого в части нормативного правового акта части 1 статьи 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в

2

Российской .Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нарушение её прав как собственника земельного участка, расположенного в поселке Северный, необходимости получения разрешения на строительство на принадлежащем её земельном участке.

Определением Советского районного суда города Челябинска от 24 ноября 2017 года административное дело по административному исковому заявлению Зараменских Екатерины Юрьевны к Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области передано для рассмотрения по подсудности в Челябинский областной суд.

Зараменских Е.Ю. в судебном заседании заявленные требования поддержала.

Представитель Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области Фаткулин Э.М., действующий на основании доверенности, с административным иском не согласился, указав на ненормативный характер оспариваемого правового акта и отсутствие противоречий оспариваемых положений федеральному законодательству, соблюдение порядка принятия и опубликования ненормативного правового акта.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы административного дела, доказательства, представленные сторонами в подтверждение исковых требований и в возражениях на требования административного истца, заключение прокурора, полагавшего о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской

Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности (абз. 1 ст. 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность ограничения прав на землю по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон (части 1 и 3 статьи 56).

В соответствии с частью 3.1 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Статьей 12 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об автомобильных дорогах) названы полномочия органов государственной власти субъектов Российской

4

Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в их числе - осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 Федерального закона об автомобильных дорогах)

Придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги (пункт 16 статьи 3 Федерального закона об автомобильных дорогах).

Частью 3 статьи 26 Федерального закона об автомобильных дорогах предусмотрено, что решение об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или муниципального, местного значения или об изменении границ таких придорожных полос принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 Порядка установления и использования придорожных* полос автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 18 июля 2012 года № 364-П, решение об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения или об изменении границ таких придорожных полос принимается Министерством строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области.

Согласно Положению о Министерстве строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, утвержденному постановлением губернатора Челябинской области от 09 августа 2004 года № 408, в редакции на момент издания оспариваемого распоряжения, Министерство являлось органом исполнительной власти Челябинской области, и согласно подпункту 47 пункта 8 Положения осуществляло

5

функции по установлению границ придорожных полос автомобильных дорог Челябинской области.

В связи с изменением структуры органов исполнительной власти постановлением Губернатора Челябинской области от 27 октября 2014 года № 157 «О структуре органов исполнительной власти Челябинской области» создано Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области. Согласно пункту 5 Положения о Министерстве дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 29 октября 2014 года № 280, Министерство является правопреемником Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области в части полномочий в сфере дорожного хозяйства и транспорта.

Распоряжением Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 13 ноября 2014 года № 114 «Об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области» установлены, в том числе, границы придорожных полос автомобильной дороги «Белый Хутор - Малиновка - поселок Северный».

Сведения об ограничениях прав на земельные участки, находящиеся в придорожной полосе автомобильной дороги, а также о границах придорожной полосы внесены в государственный кадастр недвижимости в порядке информационного взаимодействия органов государственной власти в соответствии с требованиями статей 10, 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Распоряжение Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 13 ноября 2014 года № 114 «Об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области» принято по предмету ведения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным и региональным законодательством.

Подпунктом 20 пункта 8, пунктом 9 Положения о Министерстве дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области установлено, что Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет функции установления границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области и имеет право издавать приказы, инструкции и иные акты, связанные с деятельностью Министерства, по вопросам, входящим в компетенцию Министерства.

6

Следовательно, Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области является надлежащим административным ответчиком при рассмотрении настоящего административного иска.

Согласно Перечню населенных пунктов сельских поселений, входящих в состав Сосновского муниципального района Челябинской области, населенный пункт поселок Северный входит в состав Кременкульского сельского поселения (Приложение № 35 к Закону Челябинской области от 24 июня 2004 года № 246-30 «О статусе и границах Сосновского муниципального района и сельских поселений в его составе».

Из содержания оспариваемого в части Распоряжения Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области «Об установлении границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области» от 13 ноября 2014 года № 114 следует, что при установлении придорожных полос автомобильной дороги «Белый Хутор - Малиновка -поселок Северный» в состав придорожных полос включены земельные участки, прилегающие к автомобильной дороге, расположенные в границах населенного пункта - поселка Северный Сосновского района Челябинской области.

В силу части 1 статьи 26 Федерального закона об автомобильных дорогах для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы.

Поскольку из материалов дела и содержания оспариваемого нормативного" правового акта бесспорно следует, что в состав придорожной полосы автомобильной дороги «Белый Хутор - Малиновка - поселок Северный», прилегающей с обеих сторон к полосе отвода данной автомобильной дороги, в границах которой устанавливается особый режим использования земельных участков, включена территория населенного пункта поселка Северный, что явно не соответствует требованию статьи 26 Федерального закона об автомобильных дорогах, согласно которой придорожные полосы на участках автомобильной дороги, проходящих в границах населенного пункта, не устанавливаются.

В состав придорожной полосы вошел, в том числе, земельный участок с кадастровым номером 74:19:1202001:382, принадлежащий

административному истцу на праве собственности, с категорией земель -земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования ~ для ведения личного подсобного хозяйства, площадью 1000 кв.м. Данное обстоятельство повлекло для административного истца дополнительные обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством и

7

препятствующих осуществлению его прав и обязанностей, связанные с получением согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги для осуществления строительства и реконструкции на этом земельном участке.

Доводы административного ответчика о ненормативном характере оспариваемого распоряжения подлежат отклонению, поскольку они основаны на ошибочном применении материального закона и не соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Конституция Российской Федерации, закрепляя обязательный характер правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них правовых актах органов исполнительной власти, не определяет понятия правовой нормы и нормативного правового акта.

В сложившейся правовой доктрине и сформированной на ее основе юридической практике (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года № 17-П, от 31 марта 2015 года № 6-П, пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части») под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений), а под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, адресованное неопределенному кругу лиц и рассчитанное на многократное применение.

Таким образом, легальность нормативных правовых актов предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования.

Правовое регулирование деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, установления границ придорожных полос автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения или об изменении границ таких придорожных полос осуществляется в соответствии с Федеральным законом об автомобильных дорогах, другими федеральными законами и рядом подзаконных актов, принимаемых на региональном уровне.

8

Оспариваемое в части Распоряжение об установление границ придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Челябинской области, принято органом власти субъекта Российской Федерации по вопросу, отнесенному к его ведению, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог.

Из изложенного следует, что данное Распоряжение является нормативным правовым актом.

Согласно статье 52 Устава Челябинской области нормативные правовые акты области составляют приказы, постановления органов исполнительной власти области нормативного характера, принимаемые в случаях, установленных федеральными законами и (или) законами области.

Виды нормативных правовых актов Челябинской области предусмотрены статьей 2 Закона Челябинской области «О нормативных правовых актах Челябинской области», которая предусматривает, что нормативными правовыми актами области могут быть утверждены (приняты) программы, регламенты, положения, правила, инструкции, а также иные документы, используемые в правотворческой практике. Утвержденные (принятые) нормативными правовыми актами области и прилагаемые к нормативным правовым актам области документы являются их составными частями и обладают их юридической силой.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, действовавшем на момент издания оспариваемого распоряжения, Министерство для осуществления возложенных на него функций имело право издавать приказы, инструкции и иные акты, связанные с деятельностью Министерства, по вопросам, входящим в компетенцию Министерства ( подпункт 4 пункта 9 Положения).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт, принятый в форме распоряжения, не соответствует форме нормативного правового акта, установленного частью 4 статьи 2 Закона Челябинской области «О нормативных правовых актах Челябинской области». Однако это обстоятельство само по себе не изменяет его характера этого акта как нормативного, поскольку нормативность правового акта определяется не его формой, а содержанием. Нарушение же требований к форме нормативного правового акта может служить дополнительным основанием для признания этого акта несоответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу.

9

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В судебном заседании установлено, что оспариваемое Распоряжение не было официально опубликовано не в печатном средстве массовой информации, не на официальных сайтах. Это обстоятельство также свидетельствует о его несоответствии действующему законодательству.

Согласно,, пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого нормативный правовой акт должен быть признан недействующими в оспариваемой части, суд полагает, что поскольку данный нормативный правовой акт не был опубликован в установленном законом порядке, он подлежат признанию недействующими со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 274-178, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Челябинский областной суд

РЕШИЛ:

Административный иск Зараменских Екатерины Юрьевны удовлетворить.

Признать Распоряжение Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 13 ноября 2014 года № 114 в части установления границ придорожных полос автомобильной дороги «Белый хутор - Малиновка - поселок Северный» (IV категории) в границах населенного пункта поселок Северный, Сосновского района Челябинской области несоответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня издания.

Возложить на Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области обязанность опубликовать сообщение о решении суда на «Официальном интернет-портале правовой информации»

10

(www.pravo.gov.ru) и в газете «Южноуральская панорама» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий

Туркова Г.Л.