Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным искам ФИО1, ФИО3 о признании недействующим с момента принятия приложения №1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции от 7 октября 2020 года № 11), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером **** к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами», возложении обязанности внести соответствующие изменения,

УСТАНОВИЛ:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении «Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» были утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (т.1 л.д.142).

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета «Молва» № 134 от 17 ноября 2011 года.

В последующем в решение Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 неоднократно вносились изменения.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 «О внесении изменений в «Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (далее по тексту - решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11) утверждена фактически новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, включающих в себя «Карту границ территориальных зон» (приложение 1).

В соответствии с Приложением № 1 «Карта границ территориальных зон» к решению Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 в отношении земельного участка с кадастровым номером **** установлена территориальная зона Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» (т.1 л.д.142, 143-146).

Решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 опубликовано в печатном издании «Владимир - Это Мы» № 16/1 (79/1) 15 октября 2020 года и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира: http://www.vladimir-city.ru 9 октября 2020 года (т.1 л.д.130).

Административные истцы ФИО1, ФИО3 обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденных решением Совета народных депутатов от 31 октября 2011 года № 183 (в редакции от 29 сентября 2021 года) в части перевода территориальной зоны Ж1 - «зона застройки индивидуальными жилыми домами» в территориальную зону Ж3 - «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» в отношении земельного участка с кадастровым номером ****, площадью **** кв.м., расположенного по адресу <...>. Также просили внести изменение в оспариваемый правовой акт путем исключения с 24 июля 2020 года данного земельного участка из территориальной зоны Ж3 и отнесения его к территориальной зоне Ж1.

После неоднократных уточнений в ходе рассмотрения дела административные истцы представили индивидуальные административные иски.

В окончательной редакции административный истец ФИО3 просит признать недействующим со дня принятия Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (в редакции решения Совета народных депутатов города Владимира от 20 октября 2020 года № 11) в части перевода территориальной зоны Ж1 - «зона застройки индивидуальными жилыми домами» в территориальную зону Ж3 - «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» в отношении земельного участка с кадастровым номером ****, площадью **** кв.м., расположенного по адресу <...> территория которого полностью расположена в границе зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира». Также просит внести изменения в Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (в редакции решения Совета народных депутатов города Владимира от 20 октября 2020 года № 11), путем исключения с 7 октября 2020 года данного земельного участка из территориальной зоны Ж3 и отнесения его к территориальной зоне Ж1.

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка территориальной зоны Ж3 произведено с нарушением статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ), а именно без проведения публичных слушаний во всех 17 населенных пунктах, расположенных в пределах муниципального образования город Владимир, о чем свидетельствует отсутствие протоколов публичных слушаний на сайте администрации города Владимира. Также указывает на отсутствие решения Министерства культуры Российской Федерации о согласовании проекта оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир. Полагает, что оспариваемый правовой акт, разрешающий строительство многоэтажного жилого дома нарушает ее права и законные интересы, как смежного собственника земельного участка и индивидуального жилого дома.

В судебном заседании административный истец ФИО3, ее представитель по доверенности ФИО4, поддержали заявленные требования. В обоснование заявленных требований представитель ссылался лишь на нарушение статьи 40 ГрК РФ, а именно на отсутствие разрешения уполномоченного органа на отклонение от предельных параметров строительства, установленных постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения "Исторический центр города Владимира", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон». Также указал, что полномочия Совета народных депутатов города Владимира на издание оспариваемого в части нормативного правового акта, форму (вид) в которой он принят, предусмотренные правила введения его в действие, в том числе правила опубликования не оспаривает.

В окончательной редакции административный истец ФИО1 в своем административном иске просит признать недействующим с 7 октября 2020 года Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (в редакции решения Совета народных депутатов города Владимира от 20 октября 2020 года № 11), в части перевода территориальной зоны Ж1 - «зона застройки индивидуальными жилыми домами» в территориальную зону Ж3 - «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» в отношении земельного участка с кадастровым номером **** площадью **** кв.м., распложенного по адресу <...> территория которого полностью расположена в границе зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира». Также просит внести изменения в Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (в редакции решения Совета народных депутатов города Владимира от 20 октября 2020 года № 11), путем исключения с 7 октября 2020 года данного земельного участка из территориальной зоны Ж3 и отнесения его к территориальной зоне Ж1.

В обоснование заявленных требований приводятся основания, аналогичные основаниям, указанным в административном иске ФИО3. Дополнительно административный истец ФИО1 указывает на запрет использования земельного участка с кадастровым номером **** для размещения и нового строительства объектов капитального строительства, поскольку с 2 февраля 2021 года в ЕГРН внесены сведения о том, что данный земельный участок находится в зоне затопления и подтопления. Также полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает принципу определенности и нарушает ее права на благоприятную природную среду, как собственника земельного участка, расположенного в непосредственной близости от земельного участка с кадастровым номером ****.

В судебном заседании административный истец ФИО1, ее представитель по доверенности ФИО2, поддержали заявленные требования по изложенным выше основаниям. Также представитель указал, что полномочия Совета народных депутатов города Владимира на издание оспариваемого в части нормативного правового акта, форму (вид) в которой он принят, предусмотренные правила введения его в действие, в том числе правила опубликования не оспаривает.

Административный ответчик Совет народных депутатов города Владимира в представленных в суд письменных возражениях, которые поддержали в судебном заседании его представители по доверенностям ФИО5 и ФИО6, просили отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая, что решение Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 принято в пределах компетенции Совета народных депутатов города Владимира, с соблюдением процедуры, формы его принятия, порядка опубликования, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов. Публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир проводились в соответствии с положениями статьи 5.1 ГрК РФ.

Территориальная зона Ж3 для земельного участка с кадастровым номером **** установлена с учетом ограничений для предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства в данной зоне, установленных постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407, о чем свидетельствует статья 41 Правил землепользования и застройки, содержащая ссылку на пункт 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972. Проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир был согласован с федеральным органом испольной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также с органом исполнительной власти Владимирской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, что соответствует требованиям статей 31, 32 и 36 ГрК РФ.

Установленная территориальная зона Ж3 для земельного участка с кадастровым номером **** соответствует функциональной зоне, установленной Генеральным планом.

Отклонение от предельных параметров в соответствии со статьями 34, 40 и 51 ГрК РФ не учитывается при установлении территориальных зон и необходимо при выдаче разрешения на строительство, то есть не относится к предмету спора по данному делу.

Сведения о зоне затопления и подтопления внесены в ЕГРН после принятия оспариваемого нормативного правового акта. Кроме того, статья 67.1 Водного кодекса Российской федерации не содержит абсолютного запрета на строительство в зоне Ж3.

Административным истцом ФИО1 не указано какая конкретная норма вызывает у нее неоднозначное толкование.

Требование административных истцов об исключении земельного участка с кадастровым номером **** из территориальной зоны Ж3 и отнесение его к территориальной зоне Ж1 означает вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления и нарушение конституционного принципа разделения властей.

Администрация города Владимира, участвующая при рассмотрении настоящего административного дела в качестве заинтересованного лица, в представленном в суд письменном отзыве и в устных пояснениях, данных в судебном заседании ее представителями по доверенностям ФИО7 и ФИО8, возражали против удовлетворения административного искового заявления, приведя в обоснование своей позиции те же доводы, что и административный ответчик.

Представитель заинтересованного лица ООО «Специализированный застройщик «Ренова» директор ФИО9 возражал против удовлетворения административного искового заявления по аналогичным основаниям.

Заинтересованные лица ФИО10, ФИО11, ФИО12, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, возражений не представили, ходатайства об отложении не заявили.

Заслушав объяснения сторон, заключение прокурора, полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению частично, исследовав и оценив материалы административного дела в их совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки, в том числе внесение в них изменений, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 3 Устава муниципального образования город Владимир (далее по тексту - Устав), принятого решением Владимирского городского Совета народных депутатов 29 июня 2005 года № 231, муниципальное образование город Владимир имеет статус городского округа, установленный Законом Владимирской области от 26 ноября 2004 года № 189-ОЗ «О наделении статусом городского округа муниципального образования город Владимир Владимирской области».

В силу пункта 1 статьи 23, подпункта 5 пункта 2 статьи 26 Устава Совет народных депутатов города Владимира является представительным органом муниципального образования город Владимир, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки, а соответственно и по внесению в них изменений.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 «Об утверждении "Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» были утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир.

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета «Молва» № 134 от 17 ноября 2011 года.

В последующем в решение Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 неоднократно вносились изменения, в том числе спариваемым решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 «О внесении изменений в "Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (далее по тексту - решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11), которым фактически была утверждена новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, включающих в себя «Карту границ территориальных зон» (приложение 1).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 ГрК РФ; порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - статьей 33 Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.

Во исполнение требований действующего законодательства до принятия оспариваемого нормативного правового акта Советом народных депутатов города Владимира были осуществлены соответствующие процедуры.

Подготовка проекта Правил землепользования и застройки города Владимира проводилась в соответствии с постановлением администрации города Владимира от 31 января 2017 года № 246 «О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования город Владимир и Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир».

Постановлением главы города Владимира от 11 февраля 2019 года № 3 были назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки.

Проведение публичных слушаний осуществлялось в соответствии с положениями статьи 5.1. ГрК РФ, Уставом муниципального образования город Владимир, решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 июня 2018 года № 67 «О Порядке организации и проведения общественных, публичных слушаний по вопросам в сфере градостроительной деятельности на территории муниципального образования город Владимир». Во исполнение требований, установленных названными правовыми актами, 21 февраля 2019 года на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира: http://www.vladimir-city.ru было опубликовано оповещение о начале публичных слушаний, в управлении архитектуры и строительства администрации города Владимира с 1 марта по 6 мая 2019 года проводилась экспозиция документации по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки; в период с 5 по 15 марта 2019 года проводились собрания участников публичных слушаний во всех 17 населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования город Владимир. Микрорайон Коммунар не является отдельным населенным пунктом, входит в состав города Владимира. Предложения и замечания участников публичных слушаний принимались в период проведения экспозиции по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования (городской округ) город Владимир, а также в ходе проведения собрания участников публичных слушаний. Проект Правил землепользования и застройки муниципального образования (городской округ) город Владимир размещался на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира в период с 1 марта по 6 мая 2019 года, заключение о результатах публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки муниципального образования (городской округ) город Владимир было размещено на официальном сайте органов местного самоуправления 7 мая 2019 года. Требования о размещении протоколов публичных слушаний на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира указанные выше нормативные акты не содержат.

Постановлением администрации города Владимира проект Правил землепользования и застройки муниципального образования (городской округ) город Владимир вместе с протоколами публичных слушаний, заключением по итогам публичных слушаний был внесен в Совет народных депутатов города Владимира. В соответствии с требованиями Временного Регламента Совета народных депутатов города Владимира XXVIII созыва, утвержденного решением Совета народных депутатов от 23 сентября 2020 года № 2, названный проект был включен в повестку дня заседания представительного органа, обсужден, проголосован и утвержден депутатами единогласно (21 депутат) в правомочном составе на заседании Совета 7 октября 2020 года. Проект «О внесении изменений в «Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» принят в виде решения, что соответствует положениям статьи 41 Устава. Названное решение от 7 октября 2020 года № 11 подписано председателем Совета и главой города в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 44 Устава, опубликовано в спецвыпуске «Владимир-Это Мы» № 16/1 (79/1) от 15 октября 2020 года, а также на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира: http://www.vladimir-city.ru, согласно требованиям закона, ст.ст. 40-42,44 Устава (т.1 л.д.85-145).

В связи с чем, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 принято в соответствии с полномочиями, предоставленными нормами федерального, регионального и муниципального законодательства, действующего на момент их принятия, компетентным нормотворческим органом, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакциях, действующих на момент их принятия, в том числе с проведением публичных слушаний по проектам вносимых изменений в Правила землепользования и застройки, принятием оспариваемого нормативного правового акта на заседании Совета народных депутатов города Владимира при наличии необходимого кворума в надлежащей форме, в соответствии с требуемой процедурой, порядок введения его в действие и опубликования не нарушен.

Как установлено судом, земельный участок с кадастровым номером ****, площадью **** кв.м., расположен по адресу: Владимирская обл., МО г.Владимир (городской округ), <...> относится к категории земель – земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – многоквартирные жилые дома секционного, галерейного, коридорного типа, в том числе со встроенными, пристроенными и встроенно-пристроенными помещениями.

Земельный участок является учтенным, поставлен на кадастровый учет 24 июля 2020 года, образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами **** (т.1 л.д.149-156, т.2 л.д.18-35).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Владимир в редакции решения Совета народных депутатов от 31 октября 2011 года № 183 данные земельные участки находились в трех территориальных зонах: Р1.4 – «зона луго-парк»; Ж3.2 – «зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше» и зона Ж1.3 – «зона застройки малоэтажными одноквартирными и многоквартирными жилыми домами до 3-х этажей».

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 29 января 2014 года № 3 в Правила были внесены изменения, в соответствии с которыми земельные участки с кадастровыми номерами **** стали располагаться в зоне Ж3.1 – «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

Данные обстоятельства сторонами не оспаривались.

С 28 августа 2020 года долевыми собственниками земельного участка с кадастровым номером **** являются ФИО11, ФИО10 и ФИО12.

На основании договора аренды от 13 июля 2021 года земельный участок передан в аренду ООО «Специализированный застройщик «Ренова» на срок с 27 июня 2021 года по 5 февраля 2024 года.

В последующем, 28 сентября 2021 года Департаментом строительства и архитектуры администрации Владимирской области ООО «Специализированный застройщик «Ренова» было выдано разрешение на строительство на данном земельном участке многоквартирного жилого дома: этажность – 7, высота здания 23, 8 м..

Вся территория, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером **** (до 24 июля 2020 года территория земельных участков с кадастровыми номерами ****), постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 включена в границы зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира». Названная территория отнесена к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель и градостроительным регламентом Р7, предусматривающим в частности ограничения высоты застройки объектов от уровня земли до конька крыши - до 15 метров (пункт 3.2.2 постановления №1407), что также отражено на Карте зон с особыми условиями использования территорий по экологическим, санитарно-гигиеническим и иным условиям (Приложение № 2 к Правилам землепользования и застройки (т. 1 л.д. 146).

Во исполнение требований пункта 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий, в том числе о расположении всей территории земельного участка с кадастровым номером **** в границах зоны с особыми условиями использования территории, территории объекта культурного наследия, внесены в ЕГРН.

Согласно части 8.1. статьи 31 ГрК РФ проект правил землепользования и застройки, подготовленный применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения, подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Часть 1 статьи 32 ГрК РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется. Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки, подготовленному применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения, кроме указанных обязательных приложений, является документ, подтверждающий согласование проекта правил землепользования и застройки соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки, подготовленному применительно к территории населенного пункта, расположенного в границах особо охраняемой природной территории, является документ, подтверждающий согласование проекта правил землепользования и застройки с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория.

Судом установлено, что данные требования закона при принятии оспариваемого правового акта соблюдены. Проект внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир был согласован с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, что подтверждается представленными в материалы дела письмами Департамента государственной охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2020 года № 13692-12-02 и Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия от 11 августа 2020 года № ГИООКН-314-01-12 (т.1 л.д. 202-203).

Проверяя оспариваемые положения нормативного правового акта на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

В целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется градостроительное зонирование территорий муниципальных образований (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ отношения в сфере градостроительной деятельности регламентируются, в том числе законодательством об охране объектов культурного наследия, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).

Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия определяется в статье 34 указанного Федерального закона, согласно которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (пункт 1).

Охранная зона объекта культурного наследия представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ определено, что зонами с особыми условиями использования территорий являются среди прочего зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, зоны затопления, подтопления, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено обязательное отображение на карте градостроительного зонирования населенных пунктов границ зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.

Применительно к зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 36 ГрК РФ).

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

На момент принятия оспариваемого решения Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 вступило в законную силу и действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972.

В соответствии с пунктами 10 и 22 данного Положения режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требовании: а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающиеся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорции и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решении; в) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; г) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия и его историко-градостроительной и природной среде; д) сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; е) соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; ж) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

Вместе с тем Приложением № 1 «Карта границ территориальных зон» к решению Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 в отношении земельного участка с кадастровым номером **** установлена территориальная зона Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами», предусматривающая размещение среднеэтажных многоквартирных домов и объектов обслуживания жилой застройки с предельной высотой зданий, строений и сооружений 28 м. (статья 32 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (код.2.5); Карта границ территориальных зон - Приложение № 1).

Как указывалось выше земельный участок с кадастровым номером ****, постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 включен в границы зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», отнесен к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель и градостроительным регламентом Р7, предусматривающим в частности ограничения высоты застройки объектов от уровня земли до конька крыши - до 15 метров (пункт 3.2.2 постановления №1407).

В связи с чем суд приходит к выводу, что Приложением № 1 «Карта границ территориальных зон» к решению Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 в оспариваемой части противоречит вышеуказанным правовым нормам и не обеспечивает сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении и основных видовых взаимосвязей архитектурных ансамблей, тем самым нарушает права административных истцов на благоприятную среду обитания и на доступ к объектам культурного наследия в том виде, в каком он существует в настоящее время.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на постановление Губернатора Владимирской области № 756 от 11 июля 2012 года (т.2 л.д.190), пунктом 1.6 которого, предусмотрена возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства для территории, расположенной в северной части микрорайона Коммунар, включающей земельные участки, из которых путем объединения образован спорный земельный участок с кадастровым номером **** - размещение многоквартирных жилых домов высотой до конька крыши до 21 м. с отдельными локальными повышениями до 24 м., что, по их мнению, соответствует предельным параметрам разрешенного строительства, установленного оспариваемым правовым актом для территориальной зоны Ж3, являются необоснованными по следующим основаниям.

Постановление Губернатора Владимирской области № 756 от 11 июля 2012 года «О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением губернатора области от 31.12.2010 № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон» было принято в период действия постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», пунктом 29 которого, как указывалось выше, допускалось отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в границах зон охраны объектов культурного наследия при соблюдении определенных условий. Указанной правовой нормой руководствовался Губернатор Владимирской области при принятии постановления № 756 от 11 июля 2012 года, о чем имеется указание в абз.1 данного постановления (т.2 л.д. 190).

Вместе с тем постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 утратило силу с 25 сентября 2015 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации». Согласно пункту 2 названого постановления постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» признано утратившим силу.

Таким образом, с момента вступления в силу постановления Правительства № 972 от 12 сентября 2015 года, постановление Губернатора Владимирской области № 756 от 11 июля 2012 года вступило в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В связи с чем ссылки представителей административного ответчика и заинтересованных лиц в обоснование своих доводов относительно допустимости отклонений от предельных параметров разрешённого строительства на постановление Губернатора Владимирской области № 756 от 11 июля 2012 года являются ошибочными.

Кроме того, в статье 32 Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (в оспариваемой редакции решения Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11) при описании предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства зоны Ж3 с основным видом разрешенного использования для среднеэтажной жилой застройки (раздел «Ж3. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами», код 2.5) имеется примечание, согласно которому градостроительные регламенты и режимы использования земель в границах зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр <...> г.», особые режимы и градостроительные регламенты зон охраны объектов культурного наследия, в том числе внесенных в список ЮНЕСКО, применяются в соответствии со статьей 41 настоящих Правил.

В указанной статье 41 Правил, а именно разделе IV «Зоны охраны объектов культурного наследия», содержится ссылка на Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» и дублируются его положения, в том числе пункт 22, запрещающий отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов.

Следует отметить, что из системного толкования Приложения № 1 «Карта границ территориальных зон», устанавливающего для земельного участка с кадастровым номером **** территориальную зону Ж3 - «зона застройки среднеэтажными жилыми домами», допускающую предельную высоту зданий, строений, сооружений – 28 м., и примечания к статье 32 Правил, устанавливающего, что градостроительные регламенты применяются в соответствии со статьей 41 Правил, которая, как указывалось выше, как и пункт 22 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2015 года № 972, запрещает отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов (ограничение строительства объектов высотой до 15 метров), что соответствует малоэтажному строительству, создается неопределенность правового режима данного земельного участка, что не позволяет обеспечить соблюдение принципа равенства всех перед законом и судом, который закреплен в статье 19 Конституции Российской Федерации. Названный принцип, как неоднократно указывал в принимаемых актах Конституционный Суд Российской Федерации, может быть обеспечен при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

Таким образом, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не отвечают принципу определенности правовой нормы, поскольку допускают неоднозначное толкование, создающее неопределенность правового регулирования, что также является основанием для признания оспариваемого нормативного правого акта недействующим.

Довод административных ответчиков о том, что признание оспариваемого правового акта недействующим приведет к нарушению принципа соответствия Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир положениям Генерального плана муниципального образования город Владимир, устанавливающему в отношении данного земельного участка функциональную зону застройки среднеэтажными жилыми домами, и соответственно противоречию положениям частей 9 и 10 статьи 31, частей 1 и 3 статьи 34, части 12 статьи 35 ГрК РФ, не может быть принят во внимание, поскольку удовлетворение заявленных требований не ограничивает право представительного органа местного самоуправления города Владимира на приведение в соответствие с нормами градостроительного законодательства положений как правил землепользования и застройки, так и генерального плана муниципального образования город Владимир.

Также суд не принимает во внимание доводы административного ответчика о законности оспариваемого нормативного правового акта в связи с получением необходимых согласований проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир в оспариваемой редакции с Министерством культуры Российской Федерации и с органом исполнительной власти Владимирской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Само по себе наличие вышеуказанных согласований безусловно не может свидетельствовать о соответствии оспариваемых положений нормам законодательства, так как их получение является обязательным условием порядка подготовки проекта правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения, установленного частью 8 статьи 31, пунктом 1 статьи 32 ГрК РФ. Документ, подтверждающий наличие такого согласования, является обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки. Вместе с тем наличие согласований не освобождает представительный орган муниципального образования от обязанности соблюдать при принятии нормативного правового акта иные требования закона, регулирующие спорные правоотношения.

При указанных обстоятельствах, суд полагает, что оспариваемый административными истцами ФИО1 и ФИО3 в части вышеназванный нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Довод представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что оснований для удовлетворения исковых требований не имеется, поскольку административный истец ФИО1 не является собственником или обладателем иных вещных прав на земельный участок с кадастровым номером ****, а также не является смежным землепользователем не могут быть приняты судом. Оспариваемый акт регулирует правоотношения, в том числе в области охраны объектов культурного наследия, субъектом которых являются административные истцы - жители города Владимира, которые в соответствии с преамбулой, статьями 6, 7, 33 Федерального закона № 73-ФЗ вправе рассчитывать на сохранность на территории города Владимира объектов культурного наследия в их исторической среде.

На основании вышеизложенного требования ФИО1 и ФИО3 о признании недействующим приложения №1 «Карта территориальных зон» к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции от 7 октября 2020 года) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером **** к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» подлежат удовлетворению.

Разрешая вопрос о дате, с которой следует признать нормативный правовой акт недействующим, суд учитывает положения пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», содержащего разъяснения о том, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку до вынесения решения суда, оспариваемые положения действовали во времени и фактически применялись, на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд полагает необходимым признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, а не с даты, указанной административными истцами.

При этом, удовлетворяя вышеуказанные требования, суд не учитывает доводы административных истцов о запрете использования земельного участка с кадастровым номером **** с целью строительства объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления в связи с его расположением в границах зоны затопления, поскольку данный довод находится за рамками предмета спора по данному делу и относится к отношениям, вытекающим из фактического использования и застройки спорного земельного участка.

Кроме того затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод (пункт 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации), сведения о зонах затопления и подтопления включаются в государственный водный реестр (пункт 4 статьи 31 названного Кодекса).

В соответствии с частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.

Правилами определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года № 360, установлено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - сведения о границах зон затопления, подтопления) (пункт 3); зоны затопления, подтопления считаются установленными со дня внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 5).

Судом было установлено и следует из материалов дела, что границы зон затопления, подтопления на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта (7 октября 2020 года) не были установлены уполномоченным на то органом и не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Как установлено судом, зона затопления территории города Владимир водами весеннего половодья реки Клязьма и реки Рпень при 1% обеспеченности, в которую полностью входит земельный участок с кадастровым номером **** установлена приказом Верхне-Волжского бассейнового управления Федерального агентства водных ресурсов № 635 от 16 декабря 2020 года (т.3 л.д.10-39). Сведения о данной зоне внесены в ЕГРН 22 декабря 2020 года (т. 2 л.д. 18-35).

При этом ни водное, ни градостроительное законодательство не предусматривает изъятие из градостроительной деятельности подвергающейся затоплению (подтоплению) территории.

Являются необоснованными и не подлежат удовлетворению требования административных истцов об обязании Совета народных депутатов города Владимира внести изменения в оспариваемый нормативный правовой акт путем исключения с 7 октября 2020 года земельного участка с кадастровым номером **** из территориальной зоны Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» и отнесения его к территориальной зоне Ж1 «зона застройки индивидуальными жилыми домами», так как возложение такой обязанности на полномочный представительный орган местного самоуправления привело бы к вмешательству суда в деятельность представительного органа власти и соответственно к нарушению принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административные иски ФИО1, ФИО3 о признании недействующим с момента принятия приложения №1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции от 7 октября 2020 года № 11), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером **** к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами», возложении обязанности внести соответствующие изменения - удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение №1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции решения от 7 октября 2020 года № 11), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером **** к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

В удовлетворении остальной части административных исков ФИО1, ФИО3 – отказать.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в местном печатном издании и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Владимирский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья О.А. Кирюшина

Мотивированное решение изготовлено 31 мая 2022 года