Гражданский кодекс часть 1

с участием прокуроров отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Волгоградской области – М.В.В., Е.В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Постовойтовой О.В., Бублик А.А., Семеновой Е.В., Педан Т.А., Мансуровой Г.В. о признании недействующим пункта 3.6. Правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области, утвержденных постановлением Администрации Волгоградской области 23 января 2015 г. № 37-п в редакции постановления Администрации Волгоградской области от 10 апреля 2023 г. № 250-п «О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 23 января 2015 г. № 37-п «Об утверждении Правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области»,

установил:

Постановлением Администрации Волгоградской области 23 января 2015 г. № 37-п утверждены Правила содержания домашних животных на территории Волгоградской области (далее – Правила содержания домашних животных).

Нормативный правовой акт опубликован в газете «Волгоградская правда» №19 от 4 февраля 2015 г.

Постановлениями Администрации Волгоградской области от 25 ноября 2019 г. № 573-п и от 10 апреля 2023 г. № 250-п в Правила содержания домашних животных вносились изменения.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 10 апреля 2023 г. № 250-п «О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 23 января 2015 г. № 37-п «Об утверждении Правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области» (далее – Постановление № 250-п) Правила содержания домашних животных дополнены разделом 3, в том числе пунктом 3.6, согласно которому выгул собак должен осуществляться в наморднике и на поводке, которые обеспечивают безопасность граждан и других животных. Исключение составляют собаки ростом в холке до 25 сантиметров, выгул которых допускается без намордника. Нахождение собак без намордника и поводка допускается на территории, принадлежащей их владельцам (ответственным лицам) на праве собственности или ином законном основании, которая огорожена способом, исключающим самостоятельный выход собак за пределы такой территории.

Постановление № 250-п опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 12 апреля 2023 г., в сетевом издании «Волгоград.Ру» www.pravo.volgograd.ru 12 апреля 2023 г. и в газете «Волгоградская правда» № 28 21 апреля 2023 г.

Административные истцы Постовойтова О.В., Бублик А.А., Семенова Е.В., Педан Т.А., Мансурова Г.В., являясь собственниками собак, обратились в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании незаконным пункта 3.6. Правил содержания домашних животных (в редакции Постановления № 250-п).

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое положение Правил содержания домашних животных согласно которому выгул собак должен осуществляться в наморднике и на поводке, которые обеспечивают безопасность граждан и других животных, исключение составляют собаки ростом в холке до 25 сантиметров, выгул которых допускается без намордника, а нахождение собак без намордника и поводка допускается на территории, принадлежащей их владельцам (ответственным лицам) на праве собственности или ином законном основании, которая огорожена способом, исключающим самостоятельный выход собак за пределы такой территории, приняты административным ответчиком в нарушение требований федерального законодательства в области обращения с животными, нарушает принципы гуманного отношения к животным, нарушает права владельцев собак и возлагает на них незаконные обязанности.

Административные истцы Постовойтова О.В., Семенова Е.В., представитель административного истца Семеновой Е.В. – П.О.В. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении.

Представитель административных ответчиков Администрации Волгоградской области и Губернатора Волгоградской области – В.Н.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Иные, участвующие в деле лица, объяснений по заявленным требованиям не представили.

При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Волгоградской области – Е.В.В., полагавшего, что оснований для удовлетворения требований административного искового заявления не имеется, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2).

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 114 Конституции РФ, Правительство Российской Федерации осуществляет меры, в том числе направленные на формирование в обществе ответственного отношения к животным.

Отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (далее – Федеральный закон № 498-ФЗ) (часть 1 статьи 1 названного Федерального закона).

Правила содержания домашних животных (в редакции Постановления № 250-п) на территории Волгоградской области разработаны в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Федеральным законом № 498-ФЗ (пункт 1.1 указанных Правил) и в дополнение к требованиям к содержанию домашних животных, установленным Федеральным законом № 498-ФЗ, устанавливаются дополнительные требования к содержанию домашних животных, в том числе к их выгулу (раздел 3 Правил).

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что административные истцы являются владельцами собак.

Указанное обстоятельство административными ответчиками не оспаривается.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что положениями оспариваемого нормативного правового акта были затронуты права и законные интересы административных истцов, и административное исковое заявление подано при наличии у них права на такое обращение.

Проверяя в силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Отношения в области обращения с животными регулируются Федеральным законом № 498-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 2 Федерального закона № 498-ФЗ).

Требования к содержанию домашних животных установлены в статье 13 Федерального закона № 498-ФЗ. Согласно положениям которой, при содержании домашних животных их владельцам необходимо соблюдать требования к содержанию животных, а также права и законные интересы лиц, проживающих в многоквартирном доме, в помещениях которого содержатся домашние животные. Не допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных Правительством Российской Федерации. Предельное количество домашних животных в местах содержания животных определяется, исходя из возможности владельца обеспечивать животным условия, соответствующие ветеринарным нормам и правилам, а также с учетом соблюдения санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Выгул домашних животных должен осуществляться при условии обязательного обеспечения безопасности граждан, животных, сохранности имущества физических лиц и юридических лиц. При выгуле домашнего животного, за исключением собаки-проводника, сопровождающей инвалида по зрению, необходимо соблюдать следующие требования: 1) исключать возможность свободного, неконтролируемого передвижения животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных; 2) обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования; 3) не допускать выгул животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных, и соблюдать иные требования к его выгулу. Выгул потенциально опасной собаки без намордника и поводка независимо от места выгула запрещается, за исключением случаев, если потенциально опасная собака находится на огороженной территории, принадлежащей владельцу потенциально опасной собаки на праве собственности или ином законном основании. О наличии этой собаки должна быть сделана предупреждающая надпись при входе на данную территорию. Перечень потенциально опасных собак утверждается Правительством Российской Федерации.

Часть 8 статьи 13 Федерального закона № 498-ФЗ устанавливает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к содержанию домашних животных, в том числе к их выгулу.

Таким образом, субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти наделены федеральным законодателем полномочиями устанавливать дополнительные требования к содержанию домашних животных, в том числе к их выгулу.

Согласно части 3 статьи 7 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД (принят Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 г.) (далее – Устав) систему органов государственной власти Волгоградской области образуют: Волгоградская областная Дума – законодательный орган Волгоградской области; Губернатор Волгоградской области – высшее должностное лицо Волгоградской области; Администрация Волгоградской области – высший исполнительный орган Волгоградской области; иные органы государственной власти Волгоградской области, включая органы исполнительной власти Волгоградской области.

К нормотворческим органам Волгоградской области, в том числе относится Администрация Волгоградской области (статья 3 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» (далее – Закон № 169-ОД).

Под нормативным правовым актом Волгоградской области в настоящем Законе понимается принятый (изданный) в установленном порядке акт управомоченного государственного органа Волгоградской области, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, в том числе на изменение или прекращение существующих правоотношений. К нормативным правовым актам Волгоградской области относятся, в том числе нормативные правовые акты Администрации Волгоградской области (статья 4 Закона № 169-ОД).

Администрация Волгоградской области в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты в форме постановлений. Постановления Администрации Волгоградской области подписывает Губернатор Волгоградской области. Порядок подготовки нормативных правовых актов Администрации Волгоградской области устанавливается Губернатором Волгоградской области (части 1-2 статья 9 Закона № 169-ОД).

Проекты нормативных правовых актов Волгоградской области до их принятия (издания) подлежат обязательной правовой экспертизе, которая проводится в порядке, установленном нормотворческим органом Волгоградской области, принимающим указанный нормативный правовой акт Волгоградской области (статья 16 Закона № 169-ОД).

Внесение изменений в нормативный правовой акт Волгоградской области, признание его утратившим силу, осуществляется нормотворческим органом Волгоградской области, принявшим (издавшим) этот нормативный правовой акт Волгоградской области (часть 1 статья 34 Закона № 169-ОД).

Администрация Волгоградской области осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, настоящим Уставом, законами Волгоградской области, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, а также установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти (пункт 11 часть 2 статья 32 Устава).

Администрация Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов Волгоградской области, постановлений Губернатора Волгоградской области издает постановления, которые подписываются Губернатором Волгоградской области (часть 3 статьи 32 Устава).

Порядок деятельности Администрации Волгоградской области определяется Регламентом Администрации Волгоградской области, утвержденным Губернатором Волгоградской области (часть 6 статьи 28 Устава).

Регламент Администрации Волгоградской области утвержден постановлением Губернатора Волгоградской области от 24 ноября 2014 г. № 184 (далее – Регламент).

Согласно Регламенту, в Администрации подлежат рассмотрению в том числе вопросы о принятии правовых актов – постановлений Администрации.

Проекты постановлений Администрации и документы по иным вопросам могут вноситься на рассмотрение Администрации Губернатором, иными членами Администрации, руководителями структурных подразделений аппарата Губернатора Волгоградской области.

Результаты рассмотрения в Администрации проектов постановлений Администрации и других вопросов оформляются постановлениями Администрации и протоколами заседаний Администрации.

Постановления Администрации, протоколы заседаний Администрации и совещаний, проводимых в Администрации, оформляются и рассылаются аппаратом Губернатора Волгоградской области (далее – аппарат Губернатора) (пункты 9-12 раздел I Регламента).

Очередные заседания Администрации проводятся два раза в месяц, как правило, во второй и четвертый понедельник. Очередные заседания Администрации могут проводиться как в очной, так и в заочной форме с использованием автоматизированной системы электронного документооборота (далее – система электронного документооборота) (пункт 2.1 подраздел 2 раздел II Регламента).

Как установлено судом, проект Правил содержания домашних животных внесен комитетом ветеринарии Волгоградской области, принят на правомочном заседании 23 января 2015 г. Администрацией Волгоградской области по результатам голосования большинством голосов, подписан Главой Волгоградской области, опубликован в официальном средстве массовой информации в газете «Волгоградская правда» № 19 от 4 февраля 2015 г.

В оспариваемые в части нормы внесены изменения, которые приняты в пределах полномочий Администрации Волгоградской области, по результатам заочного голосования большинством голосов, подписаны Главой Волгоградской области, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 12 апреля 2023 г., в сетевом издании «Волгоград.Ру» www.pravo.volgograd.ru 12 апреля 2023 г. и в газете «Волгоградская правда» № 28 21 апреля 2023 г.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что такие нормы могли быть установлены региональным законодательством.

Проанализировав представленные административными ответчиками доказательства, суд считает, что порядок принятия, опубликования оспариваемой правовой нормы соблюден, полномочия органа власти административные истцы не оспаривают.

Учитывая также, что в оспариваемой части Правила содержания домашних животных регулирует отношения, связанные с содержанием домашних животных на территории Волгоградской области, в частности выгула, определяет полномочия органов государственной власти Волгоградской области в этой сфере, рассчитан на неоднократное применение, содержит нормы и правила, обязательные в отношении неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о том, что он отвечает существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя существо оспариваемого административным истцом положения нормативного правового акта и, исходя из положений части 7 статьи 213 КАС РФ, суд приходит к выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено выше, с учетом приведенных положений действующего законодательства, установление дополнительных требований к содержанию домашних животных, в том числе к их выгулу относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим, предусмотрев в оспариваемой норме требование, что выгул собак должен осуществляться в наморднике и на поводке, которые обеспечивают безопасность граждан и других животных, а исключение составляют собаки ростом в холке до 25 сантиметров, выгул которых допускается без намордника и указание на то, что нахождение собак без намордника и поводка допускается на территории, принадлежащей их владельцам (ответственным лицам) на праве собственности или ином законном основании, которая огорожена способом, исключающим самостоятельный выход собак за пределы такой территории, Администрация Волгоградской области действовала в пределах предоставленных ей полномочий.

Каких либо запретов или ограничений на ношение намордника собакой, в том числе для предотвращения жестокого обращения с животными, требований к предельному (минимальному и (или) максимальному) росту в холке собаки для ношения намордника, федеральный законодатель не устанавливает.

Как уже отмечалось ранее, согласно части 5 статьи 13 Федерального закона №498-ФЗ установлено, что при выгуле домашнего животного, за исключением собаки-проводника, сопровождающей инвалида по зрению, необходимо исключать возможность свободного, неконтролируемого передвижения животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных; не допускать выгул животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных, и соблюдать иные требования к его выгулу.

Выгул домашних животных должен осуществляться при условии обязательного обеспечения безопасности граждан, животных, сохранности имущества физических лиц и юридических лиц (часть 5 статьи 13 Федерального закона № 498-ФЗ).

Таким образом, указание, на возможность нахождения собак без намордника и поводка на территории, принадлежащей их владельцам (ответственным лицам) на праве собственности или ином законном основании, которая огорожена способом, исключающим самостоятельный выход собак за пределы такой территории, не противоречит требованиям федерального законодательства, затрагивает, но не нарушает права административных истцов.

Сравнительный анализ оспариваемой нормы с действующим законодательством Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что оспариваемое правовое регулирование не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного, суд находит доводы административных истцов, содержащиеся в административном исковом заявлении, несостоятельными.

Утверждение административных истцов об отсутствии достаточного количества площадок для выгула животных не свидетельствуют о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

Суд также отмечает, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования, включая порядок размещения и содержания площадок для выгула животных (часть 1, пункты 1, 5 и 7 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Суд обращает внимание, что оспариваемая норма не распространяется на регулирование правоотношений связанных с использование собак на охоте, при выпасе сельскохозяйственного скота или с использованием служебных собак.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определенными, двойного толкования не содержат.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Правила содержания домашних животных (в редакции Постановления № 250-п) в оспариваемой части не нарушают и не ограничивают прав административных истцов в указанных им аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Администрации Волгоградской области.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований Постовойтовой О.В., Бублик А.А., Семеновой Е.В., Педан Т.А., Мансуровой Г.В. о признании недействующим пункта 3.6. Правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области, утвержденных постановлением Администрации Волгоградской области 23 января 2015 г. № 37-п в редакции постановления Администрации Волгоградской области от 10 апреля 2023 г. № 250-п «О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 23 января 2015 г. № 37-п «Об утверждении Правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области» – отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Волгоградская правда» либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Администрации Волгоградской области, если названное печатное издание прекратило свою деятельность.

Если опубликование решения суда или сообщение о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд.

Судья Ю.Ю. Коновалова

Справка: в соответствии с частью 2 статьи 177 КАС РФ мотивированный текст решения изготовлен 7 декабря 2023 г.