Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 11 февраля 2022 г. в г. Волгограде в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 и присоединившейся к иску группы лиц об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 5 июня 2020 г. № 26/499 «Об утверждении порядка организации и проведения на территории Волгограда мероприятий, направленных на выявление мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области»,

установил:

решением Волгоградской городской Думы (далее – городская Дума) от 5 июня 2020 г. № 26/499, вступившим в силу с момента официального опубликования, утверждено положение о порядке организации и проведения на территории Волгограда мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – Положение) (т. 7 л.д. 11-19).

Указанное Положение определяет порядок организации и проведения на территории Волгограда мероприятий, направленных на выявление мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – мероприятия по выявлению мнения населения, мероприятия), а также процедуру определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения в Волгограде.

Пунктом 1.2. Положения определено, что подготовка и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляются открыто и гласно.

Согласно пункту 1.3. Положения в мероприятиях по выявлению мнения населения вправе участвовать граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Волгограда, достигшие 18 лет на день заполнения опросного листа по выявлению мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – гражданин).

Участие граждан в мероприятиях по выявлению мнения населения является свободным и добровольным (пункт 1.4. Положения).

В соответствии с пунктом 3.1. Порядка мероприятия по выявлению мнения населения проводятся на всей территории Волгограда путем заполнения гражданами опросного листа по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку.

Согласно пункту 3.2. Порядка мероприятия по выявлению мнения населения проводятся в специально отведенных местах проведения, перечень которых утверждается администрацией Волгограда, а также вне специально отведенных мест проведения в соответствии с настоящим Порядком.

В соответствии с пунктом 1.5. Положения финансовое, материально-техническое и информационное обеспечение, связанное с организацией и проведением мероприятий по выявлению мнения населения, осуществляется за счет средств бюджета Волгограда.

Как следует из раздела 2 Положения, подготовку и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляет муниципальная комиссия по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее – муниципальная комиссия) (пункт 2.1. Положения). Для обеспечения подготовки и проведения мероприятий по выявлению мнения населения на территориях районов Волгограда создаются районные комиссии, порядок деятельности и состав которых определяются администрацией Волгограда (пункт 2.2. Положения). Муниципальная комиссия формируется главой Волгограда не позднее чем за 15 дней до назначения даты проведения мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 2.3. Положения). Муниципальная комиссия формируется из депутатов Волгоградской городской Думы, представителей администрации Волгограда, органов государственной власти Волгоградской области (по согласованию) и общественности. Количество членов муниципальной комиссии составляет не менее 5 человек (пункт 2.4. Положения). Муниципальная комиссия созывается не позднее 3 дней со дня ее формирования. На первом заседании муниципальной комиссии из ее состава открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих членов муниципальной комиссии избираются председатель, заместитель председателя и секретарь муниципальной комиссии (пункт 2.5 Положения). Заседание муниципальной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности муниципальной комиссии (пункт 2.6. Положения). Решения муниципальной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов муниципальной комиссии. В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании муниципальной комиссии является решающим (пункт 2.7. Положения). Муниципальная комиссия осуществляет следующие полномочия: 2.8.1. Назначает дату проведения мероприятий по выявлению мнения населения. 2.8.2. Организует информирование населения через средства массовой информации, а также иными способами о проведении мероприятий по выявлению мнения населения, порядке, местах, дате и времени их проведения. 2.8.3. Обеспечивает изготовление опросных листов по выявлению мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее – опросный лист). 2.8.4. Определяет время работы мест проведения мероприятий по выявлению мнения населения (далее – места проведения). 2.8.5. Определяет и утверждает результаты мероприятий по выявлению мнения населения. 2.8.6. Осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Порядком (пункт 2.8 Положения). Для непосредственного проведения мероприятий по выявлению мнения населения и подсчету голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения, администрацией Волгограда на территории районов Волгограда формируются счетные комиссии по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее - счетная комиссия). Количество членов счетной комиссии составляет не менее 2 человек (пункт 2.9. Положения). Полномочия муниципальной комиссии, районных и счетных комиссий прекращаются после опубликования результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 2.10. Положения). Материально-техническое, организационно-правовое и документационное обеспечение деятельности муниципальной комиссии, районных и счетных комиссий осуществляется администрацией Волгограда (пункт 2.11. Положения).

Как следует из раздела 3 Положения, мероприятия по выявлению мнения населения проводятся на всей территории Волгограда путем заполнения гражданами опросного листа по форме согласно приложению 1 к настоящему Порядку (пункт 3.1. Положения). Мероприятия по выявлению мнения населения проводятся в специально отведенных местах проведения, перечень которых утверждается администрацией Волгограда, а также вне специально отведенных мест проведения в соответствии с настоящим Порядком (пункт 3.2. Положения). В местах проведения устанавливаются опечатанные ящики для выявления мнения населения (пункт 3.3. Положения). Для граждан, которые не имеют возможности по уважительным причинам прибыть в специально отведенные места проведения, счетная комиссия может проводить мероприятия по выявлению мнения населения вне мест проведения с заполнением опросных листов (пункт 3.4. Положения). Опросный лист выдается гражданину однократно при предъявлении паспорта гражданина Российской Федерации или документа, его заменяющего, с занесением сведений о гражданине (Ф.И.О., адрес места жительства) в журнал учета выдачи опросных листов (пункт 3.5. Положения).

Как следует из раздела 4 Положения, по итогам проведения мероприятий по выявлению мнения населения счетная комиссия осуществляет подсчет голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения. Недействительными считаются опросные листы, которые не содержат отметок либо содержат более одной отметки в квадратах, расположенных напротив возможных вариантов ответов (пункт 4.1. Положения). По итогам подсчета голосов счетная комиссия составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения по форме согласно приложению 2 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными. Протокол счетной комиссии подписывается всеми присутствующими членами счетной комиссии и не позднее дня, следующего за днем проведения мероприятий по выявлению мнения населения, направляется в районную комиссию (пункт 4.2. Положения). Районная комиссия по итогам суммирования данных, содержащихся в протоколах счетных комиссий, составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения на территории соответствующего района Волгограда по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными. Протокол районной комиссии подписывается всеми присутствующими членами районной комиссии и не позднее 2 дней со дня проведения мероприятий по выявлению мнения населения направляется в муниципальную комиссию (пункт 4.3. Положения). Муниципальная комиссия суммирует данные, содержащиеся в протоколах районных комиссий, по итогам определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения по форме согласно приложению 4 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными, и утверждает результаты мероприятий по выявлению мнения населения путем принятия соответствующего решения. Протокол муниципальной комиссии и решение муниципальной комиссии об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения подписываются всеми присутствующими членами муниципальной комиссии и не позднее 3 дней со дня проведения мероприятий по выявлению мнения населения направляются главе Волгограда и в Волгоградскую городскую Думу (пункт 4.4 Положения). Глава Волгограда не позднее дня, следующего за днем получения решения муниципальной комиссии об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения, направляет его в Волгоградскую областную Думу (пункт 4.5. Положения). Глава Волгограда обеспечивает опубликование решения муниципальной комиссии об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения в течение 7 дней со дня утверждения муниципальной комиссией результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 4.6. Положения).

В Волгоградский областной суд поступило исковое заявление ФИО1, ФИО2 и присоединившейся к иску группы лиц об оспаривании нормативных правовых актов.

После уточнения исковых требований, оставления без рассмотрения части требований, выделения в отдельное производство части исковых требований, в том числе на основании определения Волгоградского областного суда от 4 августа 2021 г. в рамках настоящего дела оспаривается решения Волгоградской городской Думы от 5 июня 2020 г. № 26/499 «Об утверждении порядка организации и проведения на территории Волгограда мероприятий, направленных на выявление мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области».

В обоснование исковых требований, с учетом уточнений и дополнения административные истцы указывают, что 18 марта 2018 г. на территории Волгоградской области проводился референдум. С учетом мнения населения Федеральным законом от 11 октября 2018 г. № 368-ФЗ в статью 5 Федерального закона от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ внесены изменения об отнесении Волгоградской области к третьей часовой зоне. 12 марта 2020 г. Волгоградской областной Думой принято постановление № 10/486 «О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу исчисления времени». С учетом типового положения, разработанного комитетом Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий, Волгоградской городской Думой утверждено оспариваемое Положение. Отмечают несовершенство процедуры опроса, предусмотренной Положением, отсутствие указаний на количество дополнительных пунктов и опросных листов, регламентацию порядка ведения учета и утилизации опросных листов, требования к ящикам для опроса, меры защиты опросных листов от подделки и иных норм, направленных на получение объективных результатов, исключение подтасовок и хищений. Обращают внимание, что многие не смогли участвовать в опросе в результате несовершенства его процедуры. Настаивают, что принятие указанного Положения направлено на пересмотр (отмену) итогов референдума, проведенного 18 марта 2018 г. Полагают, что организация опроса по предпочтительности часовой зоны нарушает права истцов, гарантированные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Законом Волгоградской области от 31 мая 2007 г. № 1475-ОД «Об областном референдуме», Уставом Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД. Ссылаются на угрозу нарушения прав истцов на благоприятную и безопасную среду, охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, увеличение расходов, в том числе других жителей региона, предприятий, организаций на оплату электроэнергии в случае изменения часового пояса, к которому отнесена Волгоградская область. Отмечают, что мероприятия, проведенные на основании оспариваемого Положения с 25 июня по 1 июля 2020 г. на территории Волгограда по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, по своей сути являются опросом. Считают, что Положение противоречит статье 4 «Европейской хартии местного самоуправления», частям 1, 2, 3 статьи 3, пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации, статье 3.1, пункту «б» статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», пункту 1 статьи 6, пункту 4 статьи 7, статьям 15, 15.1, 16, 16.1, пунктам 1, 3 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ); пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 16 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД, пункту 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 г. № 1475-ОД «Об областном референдуме», преамбуле Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; статям 1, 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Указывают на соответствие, по их мнению, требованиям действующего законодательства нормативного правового акта по аналогичному вопросу, принятого Дубовской районной Думой Волгоградской области. Обращает внимание на положения статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ (части 1, 4, 5, 6). По мнению административных истцов, оспариваемым нормативным правовым актом нарушены их право на объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания, право на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированное статьями 3, 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ, право на объективные и достоверные результаты проведенного опроса, право на использование голоса исключительно в рамках легитимных мероприятий по выявлению мнения населения, право на незыблемость результатов регионального референдума от 18 марта 2018 г. Настаивают на отсутствие у административного ответчика полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта. Просят проверить оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам: пункту 4 статьи 19 Устава городского округа — город Волжский Волгоградской области; Закону Волгоградской области от 14 марта 2016 г. № 8-ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области»; статьям 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ; статье 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; части 6 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; пункту «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации; статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; статьям 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Волгоградская областная Дума исключена из числа административных ответчиков и привлечена в качестве заинтересованного лица определением от 27 ноября 2020 г. (т. 3 л.д. 226-237).

Определением Волгоградского областного суда от 27 ноября 2020 г. из числа заинтересованных лиц исключена прокуратура Волгоградской области с последующим рассмотрением дела с участием прокурора прокуратуры Волгоградской области в порядке, определенном частью 7 статьи 39 КАС РФ, Волгоградская городская дума привлечена к участию в деле в качестве административного ответчика (т. 3 л.д. 216-225).

Определением Волгоградского областного суда от 11 февраля 2022 г. исключены из числа административных ответчиков Быковская районная Дума Волгоградской области, Городищенская районная Дума Волгоградской области, Жирновская районная Дума Волгоградской области, Камышинская городская Дума Волгоградской области, Камышинская районная Дума Волгоградской области, Котовская районная Дума Волгоградской области, Ленинская районная Дума Волгоградской области, Михайловская городская Дума Волгоградской области, Николаевская районная Дума Волгоградской области, Светлоярская районная Дума Волгоградской области, Суровикинская районная Дума Волгоградской области, Иловлинская районная Дума Волгоградской области, Калачевская районная Дума Волгоградской области, Новоаннинская районная Дума Волгоградской области, Палласовская районная Дума Волгоградской области, Руднянский районный Совета народных депутатов Руднянского муниципального района Волгоградской области, Дубовская районная Дума Волгоградской области.

Административные истцы ФИО1 и ФИО2 в судебное заседание не явились, в суд поступило заявление с дополнением заявленных требований, которые изложенные ранее, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Представитель административного ответчика Волгоградской городской Думы – В.А.Э. возражал против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта.

В соответствии с положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения административного дела.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика Волгоградской городской Думы – В.А.Э., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области С.И.А., полагавшей необходимым в удовлетворении исковых требований отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2).

Из материалов дела следует, что административные истцы являются жителями <.......>. Согласно материалам дела к административному исковому заявлению административных истцов присоединилась группа лиц, в том числе более 20 человек, зарегистрированных и проживающих на территории <.......>.

С учетом пункта 1.3 оспариваемого Положения, на основании части 1 статьи 208 КАС РФ, взаимосвязанности и однородности первоначально заявленных требований, правовой позиции высказанной по настоящему делу в апелляционном определении Третьего апелляционного суд общей юрисдикции от 23 июня 2021 г., суд приходит к выводу о том, что коллективный иск подан субъектами отношений, регулируемых оспариваемым Положением и административные истцы вправе обратиться в суд с настоящими административными исковыми заявлениями.

Дело рассматривается судом в пределах, предусмотренных частью 7 статьи 213 КАС РФ, а предмет доказывания определяется по правилам части 8 статьи 213 Кодекса.

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ «Об исчислении времени» (в редакции от 11 октября 2018 г.) Волгоградская область отнесена к третьей часовой зоне.

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены статьей 104 Конституции Российской Федерации. Согласно статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (статья 103 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД).

Законодательная инициатива имеет установленную Конституцией и Регламентом форму.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Предметом спора в рамках настоящего административного дела является решение Волгоградской городской Думы от 5 июня 2020 г. № 26/499, вступившее в силу с момента официального опубликования, которым утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории г. Волгограда Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области.

Инициатором проведения указанных выше мероприятий выступила Волгоградская областная Дума, издавшая постановление от 12 марта 2020 г. №10/486 о целесообразности организации выявления мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны во вторую в связи с многочисленными обращениями граждан, содержащее поручение комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий о разработке типового положения, и рекомендацию в адрес органов местного самоуправления о проведении мероприятий.

Суд отмечает, что в силу положений статьи 104 Конституции Российской Федерации, Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, статьями 22, 23, 24, и 26 Устава города-героя Волгограда, Волгоградская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений. Нормативные правовые акты принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и подписываются главой городского округа. Численность депутатов Волгоградской городской Думы составляет 36 человек. Источником официального опубликования нормативных правовых актов является газета «Городские вести. ФИО3 - Сталинград - Волгоград» (пункт 4 Постановления Волгоградского горсовета народных депутатов, администрации Волгограда от 16 ноября 2005 г. № 22/436/2301 (в редакции от 26 октября 2007 г.) «Об утверждении Положения об опубликовании нормативных правовых актов Волгоградского городского Совета народных депутатов и администрации Волгограда»). Решение Волгоградской городской Думы, принятое путем заочного голосования, в обязательном порядке подлежит размещению на официальном сайте городской Думы в информационно-коммуникационной сети «Интернет» в установленном порядке (пункт 3.8 Временного порядка принятия решений Волгоградской городской Думы путем заочного голосования, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 29 апреля 2020 г. №20/275).

Оспариваемое Положение утверждено решением Волгоградской городской Думы большинством голосов в ходе заочного голосования 5 июня 2020 г. («за» проголосовало 31 депутат). Нормативный правовой акт подписан главой городского округа, опубликован в официальном издании «Городские вести. ФИО3 - Сталинград - Волгоград» № 59 (1895) от 6 июня 2020 г. (т. 7 л.д. 20-31) и на сайте Волгоградской городской Думы.

То обстоятельство, что Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает полномочий органов местного самоуправления конкретно относительно проведения «мероприятий по выявлению мнения населения по вопросу предпочтительности часового пояса», не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству.

Согласно пункту 2 статьи 16.1 названного Закона органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий компетентным органом, с соблюдением формы и вида нормативных правовых актов, а также порядка опубликования и вступления в силу, подписан уполномоченным лицом.

Проверив оспариваемую норму права на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (часть 1 статьи 10 Федерального закона № 131-ФЗ).

Глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, а именно: местный референдум, муниципальные выборы, участие в голосовании, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, староста сельского населенного пункта, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления (статьи 22-32 Закона).

Статьей 33 вышеназванного Федерального закона предусмотрено также право населения местного самоуправления участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131-ФЗ, иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. № 1551-О, конституционное право на местное самоуправление носит специфический характер, основывается на переплетении индивидуальных и коллективных начал, императивно-властных и общественно-совещательных форм реализации; и если право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано лишь общими усилиями граждан, объединенных общностью проживания и интересов на коллективной, совместной основе, то право на участие в осуществлении местного самоуправления - путем участия граждан в различных формах прямого волеизъявления населения.

Конституционный Суд Российской Федерации в указанном определении также отметил, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривая открытый перечень форм муниципальной демократии, разграничивает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (часть 1 статьи 33).

Из данного в указанном определении разъяснений относительно положений статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ также следует, что участие граждан в осуществлении местного самоуправления (в отличие от непосредственного осуществления населением местного самоуправления) не предполагает принятие властно-обязывающих решений, а сопряжено с различными проявлениями неимперативного влияния на муниципальную власть в целях подкрепления реализации значимых для муниципального образования интересов.

Суд отмечает, что федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в статье 31 Федерального закона № 131-ФЗ требования к организации и проведению опроса граждан как одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления по вопросам, предполагающим принятие властно-обязывающих решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты такого опроса носят рекомендательный характер для принятия указанных выше властно-обязывающих решений органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Между тем, указанные в оспариваемом Положении мероприятия суд относит не к непосредственному осуществлению населением местного самоуправления, а к одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных статьей 33 Федерального закона № 131-ФЗ, учитывая, что они носят информационный характер, не предполагают принятия органами местного самоуправления властно-обязывающих решений, связаны с общественными интересами населения муниципального образования, принятие решений по которым относится к ведению Российской Федерации.

Таким образом, вопреки доводам административных истцов положения статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ, Закона Волгоградской области от 14 марта 2016 г. № 8-ОД «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Волгоградской области» не регулируют правоотношения, касающиеся права населения участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, предусмотренного положениями статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ.

Исходя из приведенных выше различий между формами участия в осуществлении местного самоуправления (участие населения в осуществлении местного самоуправления и непосредственное осуществление населением местного самоуправления), суд не может согласиться с утверждением истцов о тождественности приведенного в оспариваемом Положении понятия «мероприятия по выявлению мнения населения» и указанного законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ понятия «опрос граждан» ввиду различий в их законодательном урегулировании.

В соответствии с положениями статьи 8 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД, в Волгоградской области признается и гарантируется местное самоуправление. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, настоящий Устав, законы и иные нормативные правовые акты Волгоградской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Волгоградской области.

Отнесение территории субъекта Российской Федерации к конкретному часовому поясу не является вопросом местного значения городского округа, однако в законодательстве отсутствуют запрет на проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности того или иного часового пояса.

Суд отмечает, что участие населения в осуществлении местного самоуправления предполагает обсуждение жителями муниципальных образований любых общественно значимых вопросов.

Ссылку административных истцов на то, что Уставом города не предусмотрено проведение «мероприятий по выявлению мнения населения», суд находит необоснованной, поскольку перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, приведенный в указанном правовом акте, является открытым. В статье 10 Устава городского округа закреплено право населения городского округа осуществлять свое право на местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм правового волеизъявления.

Признавая необоснованными доводы административных истцов о несоответствии действующему законодательству положений пункта 1.5 Положения, суд отмечает, что согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета.

Однако каких-либо доказательств нарушения прав административных истцов пунктом 1.5 Положения, относящим расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, суду не представлено, оценка целесообразности таких расходов к предмету настоящего дела не относится.

Суд полагает основанным на неверном толковании норм права ссылку административных истцов на вмешательство в деятельность местного самоуправления наличием рекомендаций в постановлении Волгоградской областной Думы от 12 марта 2020 г. № 10/486 относительно проведения мероприятий и выделением денежных средств Администрацией Волгоградской области уже после принятия оспариваемого нормативного правового акта постановлением от 29 июня 2020 г.

Также не могут быть признаны состоятельными доводы административных истцов в обоснование утверждения о несоответствии действующему законодательству и нарушении их прав пунктом 4.4 Положения, определяющим срок предоставления решения об утверждении результатов в Волгоградскую областную Думу, поскольку указанное решение носит исключительно информационный характер.

Вопреки доводам административных истцов факт принятия Волгоградской областной Думой постановления о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «Об исчислении времени» от 20 августа 2020 г. правового значения для разрешения настоящего спора не имеет.

Суд отмечает, что приведение административными истцами в обоснование своей позиции нормативных правовых актов, принятых представительными органами иных муниципальных образований Волгоградской области, также не имеет значения для разрешения настоящего дела, поскольку последние не относятся к числу имеющих большую юридическую силу.

Оспариваемое решение не изменяет часового пояса субъекта, не предопределяет конкретного результата мероприятий, не носит рекомендательного характера для принятия властно-обязывающих решений, в связи с чем доводы административных истцов о превышении представительным органом местного самоуправления полномочий и разрешении вопроса, относящегося к ведению Российской Федерации, а также нарушении оспариваемым Положением их прав являются несостоятельными.

В обоснование своих требований административные истцы ссылаются на отсутствие в Положении обязательных, по их мнению, норм, которые должны указывать на цель проведения мероприятий, регламентировать количество дополнительных пунктов и опросных листов, порядок ведения учета и утилизации опросных листов, требования к ящикам для опроса, защиту опросных листов от подделки и т.п. Между тем законодателем таких требований к порядку проведения мероприятий в порядке статьи 33 Федерального закона № 131-ФЗ не установлено.

Ссылаясь на положения, предусмотренные частью 5 статьи 31 Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению суда, административные истцы, не принимают во внимание тот факт, что указанная норма не имеет отношения к участию населения в осуществлении местного самоуправления в формах, предусмотренных статьей 33 Федерального закона № 131-ФЗ, а кроме того, регламентирует принятие решения не о порядке организации и проведения опроса, а о его назначении.

Также неосновательны доводы административных истцов о нарушении их прав пунктом 1.3 Положения, поскольку не ограничивает или иным образом не затрагивает право каждого из административных истцов участвовать в мероприятиях, направлена на выявление мнения большего количества граждан по общественно значимому для населения региона вопросу.

Ссылки административных истцов на возможные злоупотребления со стороны организаторов и участников мероприятий, факты нарушения прав иных граждан и предприятий к предмету рассмотрения настоящего дела отношения не имеют.

Суд отмечает, что, как указано ранее, оспариваемое Положение само по себе не изменяет часовую зону, к которой отнесена Волгоградская область, в связи с чем доводы административных истцов о нарушении их прав на благоприятную и безопасную среду, охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие, ссылки на увеличение расходов на оплату электроэнергии, объективную и достоверную информацию о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания к предмету рассмотрения не относятся.

В связи с чем, суд приходит к выводу что, принятие оспариваемого нормативного правового акта не влечет нарушений каких-либо прав административных истцов, в том числе, на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления, на объективные и достоверные результаты проведенного опроса, на использование голоса исключительно в рамках легитимных мероприятий по выявлению мнения населения.

По итогам регионального референдума от 18 марта 2018 г. в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации был направлен законопроект, результатом рассмотрения которого явилось внесение изменений Федеральным законом от 11 октября 2018 г. № 368-ФЗ в Федеральный закон от 3 июня 2011 г. №107-ФЗ «Об исчислении времени».

Оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов состоявшегося регионального референдума, в связи с чем ссылки административных истцов о преодолении (отмене) его результатов несостоятельны.

Доводы административных истцов о несоответствии оспариваемой нормы принципу юридического равенства ввиду ее неопределенности суд находит необоснованными, содержание норм Положения является ясным, понятным, не допускает двусмысленного толкования.

Суд обращает внимание, что правоотношения, возникающие в ходе организации и проведения мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности часовой зоны, не регулируются положениями пункта «б» статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», пунктом 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 г. № 1475-ОД «Об областном референдуме», преамбулой Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», частью 6 статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58/ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьями 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в связи с чем указанные нормы не подлежат применению при разрешении настоящего дела.

Проанализировав нормы действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что решение Волгоградской городской Думы от 5 июня 2020 г. №26/499 не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в удовлетворении заявленных административными истцами требований следует отказать.

Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Волгоградской городской Думы «Городские вести. ФИО3 - Сталинград - Волгоград».

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2 и присоединившейся к иску группы лиц об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 5 июня 2020 г. №26/499 «Об утверждении порядка организации и проведения на территории Волгограда мероприятий, направленных на выявление мнения населения о часовой зоне на территории Волгоградской области» - отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании «Городские вести. ФИО3 - Сталинград - Волгоград» либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Волгоградской городской Думы, если названное печатное издание прекратило свою деятельность.

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или принесения апелляционного представления через Волгоградский областной суд.

Судья Ю.Ю. Коновалова

Справка: в соответствии с частью 2 статьи 177 КАС РФ мотивированный текст решения изготовлен 18 февраля 2022 г.