Гражданский кодекс часть 1

Верховный Суд Республики Бурятия в составе судьи Раднаевой Т.Н., при секретаре Васильевой А.В., с участием прокурора Астраханцевой Е.П.,рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации г. Улан-Удэ к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующими частей 2-4 статьи 18 Закона Республики Бурятия от 13 декабря 2013г. № 240-V «Об образовании в Республике Бурятия»,

У С Т А Н О В И Л :

5 декабря 2013г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят и подписан Главой Республики Бурятия республиканский Закон № 240-V «Об образовании в Республике Бурятия» (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован в изданиях «Бурятия» 19 декабря 2013г., № 169; Собрании законодательства Республики Бурятия № 12 (17) 2013 года. Закон вступил в силу с 1 января 2014г.

Частями 2-4 статьи 18 указанного Закона установлено, что в соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы государственной власти Республики Бурятия вправе осуществлять дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам путем предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов в соответствии с законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ч. 2).

Размер субсидий, указанных в части 2 настоящей статьи, их распределение бюджетам городских округов и муниципальных районов в Республике Бурятия устанавливается законом Республики Бурятия о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ч. 3).

Средства, республиканского бюджета, переданные местным бюджетам на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания в муниципальных общеобразовательных организациях, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (ч. 4).

Администрация г. Улан-Удэ, действуя в интересах муниципального образования городской округ «Город Улан-Удэ» обратилась в Верховный Суд республики с административным иском о признании приведенных частей 2-4 статьи 18 Закона недействующими по мотиву противоречия их федеральному законодательству. Позиция истца основана на следующем. Субсидии, предоставляемые из республиканского бюджета в соответствии с оспариваемыми нормами фактически предоставляются на организацию бесплатного питания детей из многодетных семей; из малоимущих семей и из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, которые обучаются в муниципальных общеобразовательных организациях.

Указом Президента РФ от 5 мая 1992г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» действительно предусмотрено предоставление бесплатного питания (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных учреждений из многодетных семей. Вместе с тем, обязанность по такому предоставлению возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ. Поскольку обеспечение бесплатным питанием является мерой социальной поддержки и стимулирования, оно в соответствии с п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» является полномочием субъекта РФ. Соответственно, организация горячего питания детям льготных категорий, являясь мерой социальной поддержки, не может относиться к вопросам местного значения, а потому не может софинансироваться путем субсидирования местных бюджетов, так как в силу ч. 1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Кроме того, в соответствии с приведенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (п.п. 13 п. 2 ст. 26.3) обучение в общеобразовательных учреждениях осуществляемое за счет средств бюджета субъекта является полномочием субъекта РФ, соответственно и обеспечение питанием обучающихся в них относится к полномочиям субъекта РФ, а не к полномочиям органов местного самоуправления. Поскольку обучение в муниципальных общеобразовательных учреждениях осуществляется за счет средств бюджета субъекта, то обеспечение питанием обучающихся в них, в соответствии с ч. 4 ст. 37 Федерального закона «Об образовании» также относится к полномочиям субъекта РФ. Соответственно передача на местный уровень бюджетных средств на обеспечение бесплатного питания в общеобразовательных организациях не может рассматриваться как дополнительное финансовое обеспечение. В установленном ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» порядке государственные полномочия по обеспечению бесплатным горячим питанием детей органам местного самоуправления переданы не были, финансирование обеспечения бесплатного горячего питания детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях должно осуществляться за счет средств республиканского бюджета в полном объеме. Таким образом, в рамках оспариваемых норм, Республика Бурятия выделяет денежные средства в виде софинансирования путем субсидирования местных бюджетов. Для обеспечения же горячим питанием детей в полном объеме, администрация г. Улан-Удэ вынуждена принимать на себя дополнительные расходные обязательства, не предусмотренные федеральным законодательством. Такая дополнительная нагрузка умаляет права муниципалитета. Организация горячего питания для детей, обучающихся в общеобразовательных организациях должна осуществляться субъектом РФ посредством предоставления органам местного самоуправления субвенции, на основании переданных в установленном законом порядке государственных полномочий.

Определением Верховного Суда РБ от 22 августа 2016г. к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Глава Республики Бурятия.

Определениями Верховного Суда Республики Бурятия от 22 сентября 2016г. и от 6 октября 2016г. соответственно к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Правительство РБ, Министерство образования и науки РБ и Министерство финансов РБ соответственно.

В судебном заседании представители администрации г. Улан-Удэ ФИО1, ФИО2, действующие на основании доверенностей от 9 августа 2016г. и 15 января 2016г. соответственно, административный иск поддержали и дали пояснения ему аналогичные.

Представители Народного Хурала Республики Бурятия ФИО3 и ФИО4, действующие на основании доверенности от 2 сентября 2016г. административный иск не признали, представили письменный отзыв на иск и указали, что оспариваемые законоположения не противоречат федеральному законодательству. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона «Об образовании» организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Это же следует из положений п. 15 ч. 3 ст. 28 этого же Закона. В свою очередь, функции учредителей муниципальных образовательных организаций возложены на органы местного самоуправления (п. 4 ч. 1 ст. 9 приведенного Закона). Исходя из этого, организация питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях относится к компетенции органов местного самоуправления, как учредителей муниципальных образовательных организаций. В силу ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об образовании» органу государственной власти субъекта РФ предоставлено право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях. В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджетов субъектов РФ предоставляются субсидии местным бюджетам в рамках Бюджетного кодекса РФ. Соответственно, оспариваемые нормы в точном соответствии с федеральным законодательством устанавливают право органов государственной власти республики осуществлять дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях. Обратное, а именно - дополнительное финансовое обеспечение путем предоставления субвенций противоречило бы п. 1 ст. 140 БК РФ, согласно которому субвенциями являются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Представитель Главы Республики Бурятия и Правительства РБ ФИО5, действующий на основании доверенности от 20 июля 2015г. с административным иском не согласился, представил письменные возражения на иск и пояснил, что понятия организация питания и обеспечение питанием обучающихся в муниципальных образовательных организациях не идентичны. Согласен с позицией Народного Хурала РБ о том, что организация питания обучающихся относится к вопросам местного значения. Дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания является дополнением к финансовому обеспечению организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях, осуществляемому из местного бюджета и предоставляется в виде субсидий. В силу ч. 4 ст. 37 Федерального закона «Об образовании» обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ; обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов – органами местного самоуправления.

Представители заинтересованных лиц – Министерства финансов и Министерства образования и науки Республики Бурятия ФИО6 и ФИО7 соответственно, с административным иском не согласились по основаниям, аналогичным изложенным выше.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора прокуратуры Республики Бурятия Астраханцевой Е.П., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении требований заявителя, изучив материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска.

В соответствии с п.п. «е,ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской федерации относятся общие вопросы образования; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 5 этой же статьи установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с приведенной выше ч. 2 этой же статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - ФЗ № 184) установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

В соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 26.3 приведенного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ относится решение вопроса обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях.

В соответствии с п. 24 этой же части приведенной статьи решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей) также относится к полномочию органа государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которое он осуществляет самостоятельно за счет средств своего бюджета.

В свою очередь, пунктом 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003г. (далее-ФЗ № 131) установлено, что организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) относится к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные положения предусмотрены в п. 3 ч. 1 ст. 8 (в части полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования) и в п. 1 ч. 1 ст. 9 (в части полномочий органов местного самоуправления в сфере образования) Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 29 декабря 2012г. (далее-ФЗ № 273).

Частью 1 ст. 37 ФЗ № 273 установлено, что организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Приведенной норме корреспондируют положения п. 15 ч. 3 ст. 28 этого же Закона о том, что к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится создание необходимых условий для организации питания обучающихся.

В свою очередь, в соответствии с ч. 4 ст. 22 этого же Закона образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной. В силу ч. 6 этой же статьи муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом).

Частью 2 ст. 8 ФЗ № 273 установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право на дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, а также предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей, в том числе финансовое обеспечение предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях и частных образовательных организациях, реализующих дополнительные общеобразовательные программы для детей.

На основании приведённой нормы Федерального закона, в части 2 статьи 18 оспариваемого Закона республики предусмотрено право органа государственной власти Республики Бурятия осуществлять дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам путем предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов в соответствии с законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Исходя из перечисленного следует признать, что оспариваемые нормы федеральному законодательству не противоречат, так как региональный законодатель, принимая оспариваемые нормы воспользовался своим правом, предоставленным ему ФЗ № 273.

Передача дополнительного финансового обеспечения в форме субсидий также не противоречит федеральному законодательству.

Так, статьей 63.1 ФЗ № 131 установлено, софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта РФ осуществляется в форме субсидий местным бюджетам в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

В форме субвенций осуществляется финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ и субъекта РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления соответствующими законами (ст. 63 ФЗ № 131).

Как уже выше указывалось, организация питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях г. Улан-Удэ относится к компетенции последних. В свою очередь, учредителем данных организаций является административный истец.

Пунктом 4 ст. 51 ФЗ № 131 установлено, что муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Поскольку финансовое обеспечение мероприятий по организации питания является дополнительным к основному, осуществляемому муниципальными образовательными организациями (созданными органом местного самоуправления для осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения) с ведома и в порядке, определенном его учредителем, региональный законодатель правомерно указал на то, что указанное обеспечение предоставляется в форме субсидий.

Предоставление указанной помощи в форме субвенций, напротив, противоречило бы действующему законодательству, поскольку организация питания в муниципальных общеобразовательных организациях не относится ни к государственным полномочиям РФ, ни к государственным полномочиям ее субъектов.

Учитывая то, что в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 139 БК РФ выделение субсидий из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, не допускается, в части 4 ст. 18 оспариваемого Закона правомерно указано на целевой характер субсидий и невозможность их использования на другие цели.

Таким образом, оспариваемые нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу не противоречат, как следствие основания для удовлетворения административного иска, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ отсутствуют.

То обстоятельство, что предоставляемые в рамках оспариваемых норм денежные средства фактически расходуются в г. Улан-Удэ на предоставление бесплатного горячего питания обучающимся – детям из многодетных семей; из малоимущих семей и из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, само по себе основанием для признания оспариваемых норм недействующими по мотиву противоречия федеральному законодательству, не является.

Во-первых: перечисленные обстоятельства, приводимые истцом в обоснование иска об оспаривании нормативного правового акта, сводятся к несогласию с его применением на практике. Вместе с тем, данные обстоятельства, основанием для удовлетворения иска, с учетом предмета доказывания, служить не могут.

Во-вторых: как уже выше указывалось в соответствии с п. 24 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ № 184 решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей) относится к полномочию органа государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которое он осуществляет самостоятельно за счет средств своего бюджета.

Во исполнение приведенной нормы, региональным законодателем принят Закон № 1810-III от 6 июля 2006г. «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия», который не предусматривает такой меры социальной поддержки, как предоставление детям бесплатного питания в школах.

Не предусмотрена такая мера социальной поддержки и на федеральном уровне. Учитывая то, что в соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны издаваться федеральные законы (которым не должны противоречить принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации) наличие Указа Президента Российской Федерации «О мерах социальной поддержки многодетных семей» от 5 мая 1992г. № 431 о регулировании указанных мер на федеральном уровне, не свидетельствует.

Вместе с тем, отсутствие перечисленных норм, не препятствует органу местного самоуправления на местном уровне самостоятельно предусматривать меры социальной поддержки, в дополнение к существующим на федеральном и региональным уровне, в том числе обучающимся из числа лиц, перечисленной категории.

Так, в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об образовании в РФ» предусмотрено, что обучающимся могут предоставляться меры социальной поддержки, предусмотренные не только нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ, но и правовыми актами органов местного самоуправления, локальными нормативными актами.

Аналогичная норма предусмотрена в ч. 2 ст. 24 Закона РБ «Об образовании в Республике Бурятия», согласно которой меры социальной поддержки и стимулирования обучающимся устанавливаются федеральным законодательством, законодательством Республики Бурятия, правовыми актами органов местного самоуправления, уставом образовательной организации.

В свою очередь, частью 2 ст. 16.1 ФЗ № 131 установлено, что органы местного самоуправления городского округа вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 этого же Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами.

Администрацией г. Улан-Удэ 18 августа 2014г. принято постановление № 244, которым утвержден порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа «Город Улан-Удэ» и республиканского бюджета на организацию бесплатного питания обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных на территории муниципального образования городской округ «Город Улан-Удэ».

Пунктом 4 приведенного Порядка установлено, что субсидии, предоставляемые из республиканского бюджета направляются на представление бесплатного питания обучающихся муниципальных общеобразовательных организаций: - из многодетных семей; -из малоимущих семей; из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Учитывая изложенное, оснований для применений положений ч. 3 ст. 215 КАС РФ и вывода о несоответствии применения оспариваемых норм их истолкованию, у суда также нет.

Наряду с перечисленным, основанием для вывода о том, что обеспечение питанием детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях относится к компетенции административного истца, является следующее. В соответствии с ч. 4 ст. 37 ФЗ № 273 обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами местного самоуправления. Соответственно, наряду с перечисленными законоположениями, последний вправе самостоятельно регламентировать порядок обеспечения питанием детей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных организациях, в том числе определить случаи полного обеспечения обучающихся в муниципальных образовательных организациях бесплатным питанием.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Руководствуясь ст.ст. 178-180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Республики Бурятия

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление администрации г. Улан-Удэ к Народному Хуралу Республики Бурятия, Главе Республики Бурятия о признании недействующими частей 2-4 статьи 18 Закона Республики Бурятия от 13 декабря 2013г. № 240-V «Об образовании в Республике Бурятия», оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Бурятия.

Судья Раднаева Т.Н.

Решение в окончательной форме изготовлено 1 ноября 2016г.