Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца ФИО1, представителя Законодательного собрания Амурской области ФИО2, прокурора отдела прокуратуры Амурской области Ненадо М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к Законодательному собранию Амурской области об оспаривании нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

ФИО3 обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных положений Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», с учетом уточнений просил признать недействующими:

- часть 1 статьи 2 в той мере, в которой указанной нормой не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов, а также в той мере, в которой указанной нормой не конкретизируется федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты;

- часть 1.1 статьи 4.1 в той мере, в которой данной нормой не предусматриваются основания для освобождения депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности (письменное уведомление депутата работодателю или официальное уведомление представительного органа муниципального образования области);

- абзац первый части 2 статьи 4.1 в той мере, в которой указанной нормой не предусматривается, что депутату, освобожденному в соответствии с частью 1.1 этой же статьи от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту работы, осуществляется выплата денежной компенсации за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления;

- абзац второй части 2 статьи 4.1 в той мере, в которой указанной нормой не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего порядок возмещения расходов, указанных в абзаце первом части 2 этой же статьи;

- абзац первый части 3 статьи 4.1 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что депутат вправе самостоятельно направить депутатский запрос в органы государственные власти области, государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области и т.д.;

- абзац третий части 3 статьи 4.1;

- часть 2 статьи 4.3 в той мере, в которой указанной нормой не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности, а также не конкретизируется количество помощников депутата, на платной или общественной основе осуществляется их деятельность.

В обоснование пунктов 1, 2, 3 и 4 требований было указано следующее.

ФИО3 является действующим депутатом Тындинской городской Думы седьмого созыва, избран в сентябре 2018 года сроком на 5 лет.

Согласно абзаца двадцатого части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат отнесен к лицам, замещающим муниципальную должность.

Как установлено абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким законом на региональном уровне является Закон Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области».

Как следует из части 1 статьи 2 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение за счет средств местных бюджетов в размере и порядке, установленных муниципальным правовым актом, с учетом требований федерального законодательства и законодательства области.

Вместе с тем, в названной норме не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правого акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов, а также не конкретизируется федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты.

Кроме того, Законом Амурской области от 7 сентября 2020 года № 574-ОЗ статья 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ была дополнена частью 1.1, предусматривающей, что депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Приведенная норма была внесена в Закон Амурской области от 30 июня 2008 года №71-ОЗ в соответствии с абзацем четвертым части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 24 апреля 2020 года № 148 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Указанная норма обеспечивает единый подход к установлению порядка осуществления полномочий депутатов без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе) с учетом подходов к правовому регулированию данного вопроса, сложившихся в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Вместе с тем, указанной нормой не предусматриваются основания для освобождения депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности (письменное уведомление депутата работодателю или официальное уведомление представительного органа муниципального образования области).

Указанная норма, закрепленная в абзаце четвертом части 5 статьи 40 Федерального закона № 131, и принятая в соответствии с ней часть 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области № 71-ОЗ, корреспондируется с положениями части 1 статьи 170 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время.

При этом Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ изменение существующего порядка сохранения заработной платы по основному месту работы депутата представительного органа муниципального образования не предусматривается.

Положения статьей 165 и 170 Трудового кодекса Российской Федерации также не содержат норм, обязывающих работодателя сохранять заработную плату работникам, являющимся депутатами, на период исполнения государственных или общественных обязанностей.

Вместе с тем, частью 2 статьи 165 и частью 2 статьи 170 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что государственный орган или общественное объединение, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, выплачивают работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном Трудовым кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации либо решением соответствующего общественного объединения.

Кроме того, в абзаце первом части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ отсутствует правовое предписание, предусматривающее, что депутату, освобожденному в соответствии с частью 1.1 этой же статьи от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту работы, осуществляется выплата денежной компенсации за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

По пункту 4 требований указал, что в абзаце втором части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего порядок возмещения расходов, указанных в абзаце первом части 2 этой же статьи.

По пунктам 5 и 6 требований указал следующее.

Из правового смысла абзацев первого и второго части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ следует, что депутат вправе самостоятельно направить депутатский запрос в органы государственной власти области, государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области государственные учреждения области, муниципальные учреждения, созданные муниципальными образованиями области, а также в иные государственные органы в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами, регламентирующими деятельность этих государственных органов.

При этом из правового смысла абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ непосредственно усматривается, что такое право депутата ограничивается порядком внесения депутатского запроса, который, как указано в Законе, должен определяться уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области.

По пункту 7 требований указал, что часть 2 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ содержит правовое предписание, в соответствии с которым количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности устанавливаются муниципальным правовым актом. При этой названной нормой не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности, а также не конкретизируется количество помощников депутата, на платной или общественной основе осуществляется их деятельность.

В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Амурской области ФИО2 выразила несогласие с заявленными требованиями, указала, что оспариваемый Закон Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ принят уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

ФИО3 является депутатом представительного органа муниципального образования, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе. В связи с этим часть 1 статьи 2 Закона области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ, регулирующая вопрос выплаты ежемесячного денежного вознаграждения лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, не затрагивает права и интересы административного истца. Согласно пункта 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В соответствии с частью 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Таким образом, регулирование вопросов оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В реализацию пункта 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2008 года № 131-ФЗ решением Тындинской городской Думы от 27 января 2011 года № 229 утверждено положение «О порядке материально-технического и организационного обеспечения органов местного самоуправления г. Тынды». Согласно пункта 7 части 1 статьи 3 названного Положения материально-техническое обеспечение включает в себя обеспечение денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, работников органов местного самоуправления, денежных компенсаций и возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий, депутатам, исполняющим полномочия на непостоянной основе в порядке, установленном решением городской Думы в соответствии с действующим законодательством. С учетом того, что полномочие на принятие муниципального правового акта по рассматриваемому вопросу отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, довод административного истца о незаконности оспариваемой нормы ввиду отсутствия указания на конкретный орган местного самоуправления является ошибочным, не свидетельствует о нарушении прав административного истца, а также не может расцениваться как нарушение нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. Просила обратить внимание, что правовые конструкции, указывающие на положения федерального законодательства, без указания на конкретные нормативные правовые акты, используются как в федеральном, так и в областном законодательстве, и не требуют конкретизации.

Частью 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ предусмотрено, что депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. Указанное положение принято в целях реализации абзаца четвертого части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, которым установлено, что депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. Оспариваемой частью 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ такой период установлен. Иных требований к правовому регулирования по рассматриваемому вопросу, в частности тех, на которые ссылается административный истец (установления оснований для освобождения депутатов от выполнения ими производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности – письменное уведомление депутата работодателю или официальное уведомление представительного органа муниципального образования области), Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и иные федеральные законы не содержат. Таким образом, отсутствие в части 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ предлагаемого административным истцом правового регулирования не может расцениваться как нарушение нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Абзацем первым части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года №71-ОЗ установлено, что депутату возмещаются расходы по проезду и найму жилого помещения, а также суточные в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования. Часть 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ принята во исполнение абзаца четвертого части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, устанавливающего, что депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц. Таким образом, для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе, в качестве гарантий для осуществления их полномочий Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено сохранение места работы. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и иные федеральные законы не содержат гарантий предоставления компенсации депутатам, как и не предусматривают обязательство по установлению законами субъектов Российской Федерации компенсационной выплаты за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления. В силу положений федерального законодательства (Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях») органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и не являются общественными объединениями. В этой связи ссылка административного истца на положения статей 165 и 170 Трудового кодекса Российской Федерации является несостоятельной.

Абзацем вторым части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года №71-ОЗ предусмотрено, что порядок возмещения расходов депутата, указанных в абзаце первом части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области № 71-ОЗ (по проезду и найму жилого помещения, а также суточных в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования) устанавливается муниципальным правовым актом. На основании пункта 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В частности, решением Тындинской городской Думой от 27 января 2011 года № 229 утверждено положение «О порядке материально-технического и организационного обеспечения органов местного самоуправления г. Тынды». Согласно пункта 7 части 1 статьи 3 названного Положения материально-техническое обеспечение включает в себя обеспечение денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, работников органов местного самоуправления, денежных компенсаций и возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий, депутатам, исполняющим полномочия на непостоянной основе в порядке, установленном решением городской Думы в соответствии с действующим законодательством. С учетом того, что полномочие на принятие муниципального правового акта по рассматриваемому вопросу отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, довод административного истца о незаконности оспариваемой нормы является ошибочным. Отсутствие указания на конкретный орган местного самоуправления в абзаце втором части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не нарушает права административного истца, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Право депутата направлять запросы в органы государственной власти области, государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области государственные учреждения области, муниципальные учреждения, созданные муниципальными образованиями области, а также в иные государственные органы Законом области Амурской от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ отнесено к гарантиям осуществления его депутатских полномочий. При этом федеральное законодательство не регламентирует данный вопрос и не содержит обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению процедуры направления депутатских запросов. Согласно абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ порядок внесения депутатского запроса определяется уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области. Отсутствие в Законе Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ предлагаемого административным истцом правового регулирования не может быть признано нарушением нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Частью 1 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ предусмотрено, что депутат вправе иметь помощников для содействия в осуществлении своих полномочий. Указанное право для депутата предусмотрено в Законе Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ в соответствии с положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, согласно которой гарантии осуществления полномочий депутатов представительного органа муниципального образования устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В целях реализации права депутатов представительного органа муниципального образования иметь помощников для содействия в осуществлении их депутатских полномочий частью 2 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ определено, что количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности устанавливаются муниципальным правовым актом. Таким образом, Законом Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ с применением отсылочных конструкций определено, что детализация правового регулирования по данному вопросу будет осуществляться муниципальным правовым актом. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поскольку рассматриваемое правовое регулирование затрагивает деятельность депутатского корпуса представительного органа муниципального образования и не относится к вопросам местного значения, отдельным государственным полномочиям, к вопросам внешнего муниципального финансового контроля, на решение которых уполномочены органы, указанные в статьях 36, 37, 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, то полномочием на принятие муниципального правового акта, которым будет определяться количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности (на платной или общественной основе), обладает представительный орган муниципального образования. В городе Тында данные вопросы регламентированы решением Тындинской городской Думы от 3 октября 2013 года № 20-Р-ТГД-VI, утвердившим положение о помощниках депутатов Тындинской городской Думы, в связи с чем права ФИО3 не нарушены.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержала заявленные требования (с учетом заявления о дополнительном их обосновании), пояснила, что ФИО3 является индивидуальным предпринимателем, осуществляет полномочия депутата Тындинской городской Думы на непостоянной основе. Оспариваемые нормы Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ ввиду недостаточной определенности допускают их произвольное применение, что приводит к нарушению прав депутатов Тындинской городской Думы, возникновению препятствий к осуществлению ими депутатской деятельности, то есть непосредственно нарушают права ФИО3

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Амурской области ФИО2 просила отказать в удовлетворении требований административного истца по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Административный истец ФИО3 в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом, об отложении не просил, обеспечил явку своего представителя, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие.

Выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В ходе судебного разбирательства установлено, что Закон Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», отдельные положения которого оспариваются в рамках настоящего дела, устанавливает общие гарантии депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области.

Данный нормативный правовой акт с первоначальным названием «О некоторых гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» был принят Законодательным собранием Амурской области при наличии кворума необходимым числом голосов 19 июня 2008 года, подписан губернатором Амурской области 30 июня 2008 года, опубликован в издании «Амурская правда», № 115, 02.07.2008.

Согласно абзаца первого части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действующей на момент принятия Закона Амурской области № 71-ОЗ) гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 33, частью 1 статьи 37 Устава Амурской области (в редакции, действующей на момент принятия Закона Амурской области № 71-ОЗ) Законодательное собрание Амурской области является однопалатным постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Амурской области, осуществляющим свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом области, законодательством области посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, с соблюдением требований действующего законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. О нарушении порядка принятия и опубликования нормативного правового акта стороны в ходе рассмотрения настоящего дела не заявляли.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Закон Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», отдельные положения которого оспариваются административным истцом в рамках настоящего дела, устанавливает общие гарантии депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области (преамбула Закона).

Как следует из материалов дела, административный истец ФИО4 является действующим депутатом Тындинской городской Думы седьмого созыва, избран в сентябре 2018 года сроком на 5 лет. В этой связи к нему подлежит применению Закон Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», что свидетельствует о наличии у него права на обращение в суд с настоящим административным иском.

Рассматривая доводы административного истца о том, что оспариваемые положения Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области» по своему содержанию являются неопределенными и препятствуют надлежащему осуществлению им депутатской деятельности, суд исходит из следующих обстоятельств.

В соответствии с пунктами «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования.

Статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1); гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Положений, которыми были бы установлены определенные гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, федеральное законодательство не содержит.

Из этого следует, что по данному вопросу субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное нормативное правовое регулирование, которое, вместе с тем, в случае принятия на федеральном уровне нормы, регулирующей соответствующие правоотношения, подлежит приведению в соответствие с федеральным законодательством.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемые в рамках настоящего дела положения Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ по своему содержанию являются в достаточной степени определенными и каким-либо конкретным нормам действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, возможности произвольного применения не допускают. Указанный нормативный правовой акт принят в рамках дискреционных полномочий Законодательного собрания Амурской области.

По мнению административного истца, в части 1 статьи 2 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов, а также не конкретизируется федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты.

Из пункта 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Статьей 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1). Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 2).

Согласно части 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

В силу части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

В целях реализации части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации правительством Амурской области принято постановление от 17 декабря 2019 года № 725 «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих области и на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований области».

Из содержания приведенных правовых норм в их системной связи следует, что регулирование вопросов оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования и при установлении такого регулирования должны учитываться требования вышеуказанного федерального и областного законодательства.

С учетом того, что полномочие на принятие муниципального правового акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, довод административного истца о признании недействующим части 1 статьи 2 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ ввиду отсутствия указания на конкретный орган местного самоуправления, уполномоченного на принятие муниципального правового акта, является несостоятельным.

Кроме того, по мнению административного истца, часть 1 статьи 2 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не конкретизирует федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты.

Указанный довод административного истца подлежит отклонению, поскольку использование Законодательным собранием Амурской области в оспариваемом Законе Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ отсылочных норм не противоречит требованиям федерального законодательства, правовой неопределенности само по себе не создает.

Кроме того, судом принимается во внимание, что ФИО3 является депутатом представительного органа муниципального образования, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе. В этой связи часть 1 статьи 2 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ, регулирующая вопрос выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного денежного вознаграждения, не нарушает права и интересы административного истца.

Согласно статьи 1 Трудового кодекса Российской Федерации целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.

В статье 172 Трудового кодекса Российской Федерации содержится предписание о том, что гарантии работникам, освобожденным вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц.

Согласно абзаца четвертого части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

В силу части 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ депутату для осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

По смыслу изложенных норм следует, что часть 1.1 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ гарантирует депутату представительного органа муниципального образования сохранение места работы на период осуществления депутатских полномочий на непостоянной основе.

При этом иных требований, на которые ссылается административный истец, в частности установление оснований для освобождения депутатов от выполнения ими производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, а именно письменное уведомление депутата работодателю или официальное уведомление представительного органа муниципального образования области, федеральное законодательство не содержит.

В соответствии с абзацем первым части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ депутату возмещаются расходы по проезду и найму жилого помещения, а также суточные в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования.

По мнению административного истца, в абзаце первом части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не предусмотрено, что депутату, освобожденному в соответствии с частью 1.1 этой же статьи от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту работы, осуществляется выплата денежной компенсации за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Вместе с тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», равно как и иные федеральные законы, не содержат гарантий предоставления денежной компенсации депутатам, как и не предусматривают обязанности по установлению законами субъектов Российской Федерации выплаты денежной компенсации за счет средств, предусмотренных на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, по мнению административного истца положениями статей 165 и 170 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что государственный орган или общественное объединение, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, выплачивают работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации либо решением соответствующего общественного объединения.

Указанный довод не может быть принят во внимание, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и не являются общественными объединениями.

Абзацем вторым части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года №71-ОЗ установлено, что порядок возмещения расходов депутата, указанных в абзаце первом части 2 этой же статьи (по проезду и найму жилого помещения, а также суточных в связи с прибытием на заседания представительного органа муниципального образования и на заседания комитетов, комиссий, рабочих групп и иных формирований, создаваемых представительным органом муниципального образования) устанавливается муниципальным правовым актом.

По мнению административного истца, в абзаце втором части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего порядок возмещения расходов, указанных в абзаце первом части 2 этой же статьи.

При этом пунктом 8 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Таким образом, нормативное определение порядка возмещения расходов, указанных в абзаце первом части 2 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ, федеральным законом отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а потому оспариваемая норма не может быть признана по своему содержанию неопределенной.

В развитие положений части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ право депутата направлять депутатские запросы в органы государственной власти области, государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области государственные учреждения области, муниципальные учреждения, созданные муниципальными образованиями области, а также в иные государственные органы в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами, регламентирующими деятельность этих государственных органов, Законом Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ отнесено к числу гарантий осуществления его депутатских полномочий (абзац первый части 3 статьи 4.1).

Согласно абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ порядок внесения депутатского запроса определяется уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области.

По мнению административного истца, отсутствие в названной норме положений о том, что депутаты представительных органов муниципальных образований направляют запросы самостоятельно, а также наличие положений абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ о том, что порядок внесения депутатского запроса определяется уставом и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования области, ограничивает предоставленные депутатам права на направление запроса самостоятельно.

Между тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», равно как и иные федеральные законы не регламентируют порядок направления депутатского запроса. Оспариваемая норма также носит бланкетный характер, вследствие чего данный вопрос подлежит разрешению представительным органом муниципального образования.

Отсутствие в абзаце первом части 3 статьи 4.1 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ положений о том, что депутат вправе самостоятельно направить депутатский запрос конкретным нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, правовой неопределенности само по себе не создает, прав и законных интересов ФИО3 не нарушает.

Частью 1 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ предусмотрено, что депутат вправе иметь помощников для содействия в осуществлении своих полномочий.

Количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности устанавливаются муниципальным правовым актом (часть 2 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ).

Исходя из этого количество помощников депутатов, условия осуществления их деятельности подлежит определению в каждом муниципальном образовании индивидуально в зависимости от конкретных местных особенностей и возможностей соответствующего бюджета.

По мнению административного истца, частью 2 статьи 4.3 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, равно как и иными федеральными законами не регулируются вопросы, относящиеся к деятельности помощников депутатов представительного органа муниципального образования (права, обязанности и условия деятельности), а также не предусматривается обязанность по определению законами субъектов Российской Федерации конкретного органа местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие подобных положений.

При этом согласно статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Поскольку оспариваемой нормой затрагивается деятельность депутатов представительного органа муниципального образования, полномочием на принятие муниципального правового акта, которым будет определяться количество помощников депутата, их права, обязанности и условия деятельности обладает представительный орган муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Исходя из пункта 2 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, обязаны подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

По мнению суда, в рамках настоящего дела административным истцом не представлено убедительных доказательств тому, что оспариваемые положения Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ нарушают его права в осуществлении им депутатской деятельности. Доводов о том, каким конкретно образом нарушены права административного истца, в чем заключается такое нарушение, им не приведено.

В судебном заседании представитель ФИО1 указала, что неопределенность оспариваемых положений Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ ограничивает права ФИО3 в реализации его депутатских полномочий.

В тоже время, названный довод имеет неопределенный характер и не позволяет признать, что административный истец в результате применения оспариваемых норм Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ был ограничен в реализации своих прав.

По существу доводы административного истца и его представителя сводятся к несогласию с действиями и решениями представительного органа муниципального образования, однако их обсуждение выходит за рамки предмета обсуждения по настоящему делу об оспаривании нормативного правового акта, принятого Законодательным собранием Амурской области.

Согласно пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ввиду того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленной процедуры, правовой неопределенности сам по себе не создает, по своему содержанию каким-либо конкретным положениям федерального законодательства не противоречит, каких-либо прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, в удовлетворении требований ФИО3 следует отказать.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований ФИО3 о признании недействующими следующих положений Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области»:

- часть 1 статьи 2 в той мере, в которой указанной нормой не определен орган муниципального образования, уполномоченный на принятие муниципального правового акта, устанавливающего размер и порядок выплаты лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежемесячного де-нежного вознаграждения за счет средств местных бюджетов, а также в той мере, в кото-рой указанной нормой не конкретизируется федеральное законодательство и законодательство области, с учетом требований которых производятся такие выплаты;

- абзац третий части 3 статьи 4.1;

отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 27 июля 2022 года.

Председательствующий Никитин В.Г.

1версия для печатиДело № 3а-102/2022 ~ М-58/2022 (Решение)