Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алентьевой Нины Александровны об оспаривании отдельных положений Областного закона № 657-ЗС от 22 февраля 2022 года «О внесении изменений в отдельные областные законы»,

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Ростовской области 7 октября 2004 года принят Областной закон № 175-ЗС «О социальной поддержке ветеранов труда» (далее - Закон № 175-ЗС), подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области 22 октября 2004 года, определяющий меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним, являющихся гражданами Российской Федерации и проживающих в Ростовской области.

Абзацами вторым и третьим подпункта а) пункта 1 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 22 февраля 2022 года № 657-ЗС «О внесении изменений в отдельные областные законы» (далее - Закон № 657-ЗС) признаны утратившими силу пункты 3 и 4 части 2 статьи 1 Закона № 175-ЗС, в соответствии с которыми ветеранам труда предоставлялись меры социальной поддержки в виде бесплатного проезда на территории Ростовской области независимо от регистрации на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и внутрирайонных маршрутов; бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений; оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на водном транспорте пригородного сообщения в сроки действия сезонных тарифов. Часть 2 статьи 1 Закона № 175-ЗС дополнена пунктом 9, в соответствии с которым ветеранам труда предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 1000 рублей, ежегодно увеличивающейся (индексирующейся) исходя из определенного областным законом об областном бюджете уровня инфляции.

Подпунктом б) пункта 1 статьи 3 Закона № 657-ЗС статья 1 Закона № 175-ЗС дополнена частью 6 следующего содержания: «При наличии у ветеранов труда права на получение одной и той же меры социальной поддержки одновременно по настоящему Областному закону и по другому нормативному правовому акту, она предоставляется по одному основанию по выбору граждан, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Алентьева Н.А., являющаяся ветераном труда, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просит суд признать недействующим пункт 1 статьи 3 Областного закона № 657-ЗС от 22 февраля 2022 года «О внесении изменений в отдельные областные законы».

В обоснование заявленных требований административный истец указала на несоответствие оспариваемых норм части 3 статьи 17, части 2 статьи 19, статье 39, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, поскольку они лишают ее, как ветерана труда, права на получение льготы в виде бесплатного проезда по территории Ростовской области.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Законодательное Собрание Ростовской области, в качестве заинтересованных лиц привлечены Губернатор Ростовской области, Министерство труда и социального развития Ростовской области.

В судебном заседании административный истец поддержала уточненные требования, пояснила, что выплата в 1000 рублей не сохраняет прежний уровень предоставляемой льготы на бесплатный проезд, которой она активно пользовалась, то есть для нее ухудшились условия получения меры социальной поддержки. Кроме того полагает, что замена льготы на бесплатный проезд денежной выплатой не произошла, поскольку поименованная в законе «ежемесячная денежная выплата в размере 1000 рублей» не является адресной, в законе не указано, что денежная выплата положена взамен бесплатного проезда.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области по доверенности Сухаревский И.А. возражал против удовлетворения заявленных требований. Пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта, касающиеся монетизации льгот на проезд, изданы в пределах полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права ветеранов труда, поскольку совокупный объем финансирования мер социальной поддержки региональных льготников, в том числе ветеранов труда, не только не уменьшен, а увеличен.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Ростовской области по доверенности Венецкая Е.И., представитель Министерства труда и социального развития Ростовской области по доверенности Антонцев Р.А. поддержали позицию административного ответчика, просили отказать в удовлетворении заявленных требований.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, согласно которому административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

Производство по делам о признании нормативного правового акта не действующим регулируется нормами главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В целях определения мер социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним, являющихся гражданами Российской Федерации и проживающих в Ростовской области, Законодательным Собранием Ростовской области 22 октября 2004 года принят Закон N 175-ЗС "О социальной поддержке ветеранов труда".

В связи с принятием Закона № 657-ЗС с 1 апреля 2022 года изменилось правовое регулирование предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, ранее предоставляемые меры социальной поддержки на проезд в натуральной форме заменены на ежемесячную денежную компенсацию.

Из представленных суду доказательств следует, что Алентьева Н.А., проживающая в городе Новочеркасске Ростовской области, является ветераном труда, состоит на учете в базе данных льготных категорий граждан как ветеран труда, получала меру социальной поддержки в виде бесплатного проезда, с 3 марта 2022 года в беззаявительном порядке Алентьевой Н.А. назначена ежемесячная денежная выплата в размере 1000 рублей (л.д. 10, 215-218, 229-232 том 1).

С учетом изложенного, Алентьева Н.А. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми положениями областного закона, что в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации свидетельствует о наличии у нее права на обращение с настоящим административным иском.

Областной закон от 22 февраля 2022 года № 657-ЗС «О внесении изменений в отдельные областные законы» принят Законодательным Собранием Ростовской области, подписан Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области в соответствии с Уставом Ростовской области, опубликован на официальном портале правовой информации Ростовской области (http://pravo.donland.ru) 22 февраля 2022 года и официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru) 24 февраля 2022 года.

Закон № 657-ЗС вступил в силу с 22 февраля 2022 года, за исключением абзацев второго и третьего подпункта а) пункта 1 статьи 3 Закона № 657-ЗС (монетизация льгот на проезд), вступивших в силу с 1 апреля 2022 года.

С момента вступления в силу Закона № 657-ЗС по настоящее время в него не вносились изменения, оспариваемые нормы применяются в первоначальной редакции.

Из положений статьи 27 Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года N 19-30 "Устав Ростовской области" следует, что законодательную власть в Ростовской области осуществляет Законодательное Собрание Ростовской области, исполнительная власть осуществляется через систему органов исполнительной власти во главе с Администрацией Ростовской области, возглавляемой Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области.

Пункт 2 части 2 статьи 43 указанного Областного закона предусматривает, что к компетенции Законодательного Собрания Ростовской области относится принятие областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области по предметам ведения Ростовской области как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (аналогичные положения закреплены в статье 13 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 года N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области").

В соответствии со статьей 46 Устава Ростовской области право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской области принадлежит депутатам Законодательного Собрания Ростовской области, Губернатору Ростовской области, Правительству Ростовской области, прокурору Ростовской области, представительным органам муниципальных образований, главам муниципальных образований, совету федерации профсоюзов Ростовской области. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Ростовской области принадлежит также Ростовскому областному суду, Арбитражному суду Ростовской области, Избирательной комиссии Ростовской области по вопросам их ведения.

Губернатор Ростовской области подписывает и официально опубликовывает областные законы, принятые Законодательным Собранием Ростовской области, либо отклоняет их (статья 54 Устава Ростовской области).

Порядок принятия оспариваемых положений Закона № 657-ЗС, их обнародования и вступления в законную силу соответствует Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Областному закону Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области», Областному закону Ростовской области от 18 сентября 2002 года N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области", Регламенту Законодательного Собрания Ростовской области, утверждённому постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 29 августа 2002 года № 709, что следует из представленных в материалы дела доказательств.

Проверяя Закон № 657-ЗС в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, вместе с тем не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Разрешение этих вопросов отнесено к компетенции законодателя.

Социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут (пункт "ж" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В рамках реформы социальной защиты населения принят Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как следует из преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ настоящим законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе изменен и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Именно с этой целью Федеральным Законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ были внесены изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе в Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», а некоторые законодательные акты Российской Федерации признаны утратившими силу.

Следует отметить, что никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций, Федеральный Закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не содержит.

Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее Закон о ветеранах).

Социальная поддержка ветеранов в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона о ветеранах в редакции, действовавшей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусматривает осуществление системы мер, включающей: пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; получение ежемесячной денежной выплаты; предоставление жилых помещений; компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

При этом Законом о ветеранах не предусмотрена такая мера социальной поддержки ветеранов, в том числе ветеранов труда, как бесплатный проезд.

Более того, федеральный закон не определяет перечень конкретных мер социальной поддержки для ветеранов труда, а также их размер, порядок и условия предоставления.

Согласно части 2 статьи 10, статье 22 Закона о ветеранах меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с 1 января 2005 года перечень мер социальной поддержки для ветеранов труда, финансируемых за счет средств субъекта Российской Федерации, устанавливается соответствующим субъектом Российской Федерации самостоятельно.

В соответствии с подп. 24 п. 2, пп. 3.1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда.

В силу положений статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 Кодекса).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Таким образом, меры социальной поддержки, принимаемые с целью обеспечения к ним равной доступности отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов труда, а также порядок, размер и условия реализации этих мер, относятся к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависят от финансовых возможностей его бюджета.

Согласно предписаниям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, федеральный законодатель гарантировал ветеранам труда как обеспечение мерами социальной поддержки, так и минимальный уровень этих мер, однако решение вопросов об объеме этих мер и условиях предоставления передано на усмотрение субъекта Российской Федерации, исходя из денежных средств своего бюджета, при соблюдении условия о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ветеранам труда до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как следует из материалов дела, указанное условие, предусмотренное федеральным законом, при замене мер Законом № 657-ЗС на ежемесячную денежную выплату соблюдено, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.

Так, внесенный в Законодательное Собрание законопроект предусматривал предоставление региональным льготникам ежемесячную денежную выплату в сумме 765 руб., при доработке законопроекта размер ежемесячной денежной выплаты увеличен до 1000 руб., предусмотрено ежегодное увеличение установленного размера выплаты, законопроект дополнен положениями переходного характера (законопроект в части монетизации льгот на проезд вступит в силу с 1 апреля 2022 года, ежемесячная денежная выплата за апрель 2022 года должна быть предоставлена не позднее 31 марта 2022 года).

Расходы областного бюджета за 2020 год на предоставление мер социальной поддержки ветеранов труда по проезду на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений составили 346 млн. 480 тыс. 600 руб., общий объем кассового исполнения расходов областного бюджета за 2020 год на исполнение указанных полномочий составил 3 млрд. 215 млн. 725 тыс. 300 руб. (л.д. 31,38 том 2). Численность ветеранов на 1 января 2020 года составляла 195515 чел. (л.д. 8 том 2).

В 2021 году расходы областного бюджета на предоставление мер социальной поддержки ветеранов труда по проезду на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного составили 429 млн. 562 тыс. 300 руб. (общий объем кассового исполнения расходов областного бюджета за 2021 год на исполнение указанных полномочий составил 3 млрд. 420 млн. 659 тыс. 500 руб.), что свидетельствует об увеличении расходов по сравнению с 2020 годом (л.д. 77,84 том 2). Численность ветеранов труда в Ростовской области на 1 января 2021 года составляла 186 тыс. 184 чел. (л.д.9 том 2).

В первом квартале 2022 года расходы на предоставление мер социальной поддержки ветеранов труда по проезду на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщений установлены в размере 159 млн. 74 тыс. 600 руб. (л.д.118 том 2).

С 1 апреля 2022 года расходы областного бюджета на предоставление субвенции на осуществление полномочий по предоставлению мер социальной поддержки ветеранов труда и граждан, приравненных к ним, в том числе по организации приема и оформления документов, необходимых для присвоения звания «Ветеран труда», предусмотрены в размере 3 млрд. 663 млн. 695 тыс. 100 руб. (л.д.128 том 2).

Таким образом, общий объем расходов областного бюджета на 2022 год на исполнение указанных полномочий составил 4 млрд. 749 млн. 180 тыс. 600 руб., что выше на 1 млрд. 328 млн. 521 тыс. 100 руб. по сравнению с расходами 2021 года, в то время как численность ветеранов труда в Ростовской области на 1 февраля 2022 года сократилась и составляла 173 тыс. 728 чел. (л.д.10 том 2).

Согласно пояснительной записке к проекту областного закона «О внесении изменений в Областной закон «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2014 годов» законопроектом предусмотрено увеличение ассигнований в объеме 540 942,7 руб. в связи с изменением формы предоставления мер социальной поддержки на проезд региональным льготникам.

Таким образом, материалами дела подтвержден факт ежегодного увеличения совокупного объема финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда, проживающим на территории Ростовской области.

При таких обстоятельствах, замена меры социальной поддержки на проезд в натуральной форме на ежемесячную денежную компенсацию при увеличении совокупного объема финансирования льгот не противоречит нормам действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Проверяя оспариваемый административным истцом подпункт б) пункта 1 статьи 3 Закона № 657-ЗС, суд исходит из следующего.

Правовое регулирование, при котором лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя установлено Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», в связи с чем оспариваемый подпункт «б» пункта 1 статьи 3 Закона № 657-ЗС, позволяющий выбрать наиболее выгодное основание пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющий права граждан и не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно правовой позиции Конституционно Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 15.07.2010 N 1019-О-О, от 22.03.2011 N 443-О-О, от 21.12.2011 N 1693-О-О, от 29.09.2015 N 2061-О, правовое регулирование, при котором лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя (за исключением случаев, предусмотренных законодательством), как устанавливающее право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан.

Вопреки доводам административного истца нарушений положений Конституции Российской Федерации при принятии Закона № 657-ЗС не допущено. Наоборот, правовое регулирование регионального законодателя направлено на сохранение прежнего объема мер социальной защиты ветеранов труда, при этом ежемесячная денежная выплата не носит целевой характер, то есть оспариваемая норма не обязывает региональных льготников расходовать денежные средства исключительно на проезд. Более того, внесенные изменения напротив обеспечили равенство ветеранов труда лиц, имеющих право на социальную поддержку по одному и тому же основанию, поскольку часть региональных льготников - ветеранов труда не могла реализовывать свое право на бесплатный проезд по состоянию здоровья, в силу возраста, в виду отсутствия транспортной обеспеченности в месте проживания, или по иным обстоятельствам не пользовались предоставленной им льготы в натуральной форме.

В силу п.2 ч.2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного выше суд приходит к выводу об отсутствии в данном случае оснований для признания оспариваемых положений недействующими и, соответственно, оснований для удовлетворения административного искового заявления Алентьевой Н.А.

руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении административного иска Алентьевой Нины Александровны о признании недействующим пункта 1 статьи 3 Областного закона № 657-ЗС от 22 февраля 2022 года «О внесении изменений в отдельные областные законы».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Шикуля

Решение в окончательной форме принято 2 июня 2022 года.

Судья Е.В. Шикуля