Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кравченко Анатолия Андреевича, Батрак Маргариты Владимировны, Краснова Ивана Геннадьевича, Скупп Надежды Рудольфовны и акционерного общества «КАМПЕС» о признании недействующим приказа комитета по культуре Ленинградской области от 19 апреля 2018 г. № 01-13/18-47 «Об установлении границ территории, требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.»,

установил:

19 апреля 2018 г. комитетом по культуре Ленинградской области
(далее – Комитет по культуре) издан приказ № 01-03/18-47 «Об установлении границ территории, требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» (далее – Приказ), который в тот же день опубликован в сети Интернет на официальных интернет-порталах правовой информации www.pravo.gov.ru, администрации Ленинградской области www.lenobl.ru и вступил в силу со дня его официального опубликования.

Пунктом 1 Приказа установлены границы территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» (далее также – объект культурного наследия, достопримечательное место), местонахождение: Ленинградская область, Кировский муниципальный район, Кировское городское поселение, Синявинское городское поселение, Приладожское городское поселение, Назиевское городское поселение, Мгинское городское поселение, Путиловское сельское поселение согласно приложению 1.

Пунктом 2 Приказа установлены требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Приложение 1 к Приказу «План границ территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» содержит описание границы достопримечательного места, каталог координат характерных (поворотных) точек границы территории достопримечательного места и карту (схему) границ территории объекта культурного наследия.

Приложение 2 к Приказу состоит из двух разделов.

В разделе I «Требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» изложены:

требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам для всей территории достопримечательного места, относящейся к историко-культурному меморативному ландшафту (пункт 1);

требования к осуществлению деятельности для территорий, не предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места: общие требования к осуществлению деятельности на незастроенных землях в границах территории достопримечательного места (зона охраняемого ландшафта – ОЛ). На основании современных ландшафтных характеристик, категорий земель и утверждённых материалов территориального планирования выделено две подзоны: ОЛ 1 (незастроенная территория историко-культурного меморативного ландшафта на землях лесного фонда, водного фонда, не используемые территории на землях запаса) и ОЛ 2 (земли сельскохозяйственного использования на территории историко-культурного открытого ландшафта), установлены специальные требования к осуществлению деятельности в границах этих подзон, в которых, в свою очередь, выделены участки ОЛ 2.1 и ОЛ 2.2) (пункт 2).;

требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам для населённых пунктов и территорий, предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места: требования к осуществлению деятельности в границах зоны трансформированного историко-культурного меморативного ландшафта, освоенного застройкой, не имеющей самостоятельной историко-культурной ценности (зона Р). В соответствии с особенностями современного использования территории и утверждёнными правилами землепользования и застройки выделено две регламентных подзоны: Р 1 (застроенные и предназначенные под застройку территории в границах посёлка Молодцово (кварталы с кадастровыми номерами 47:16:0439001, 47:16:0439002, 47:16:0439003, 47:16:0440001) и Р 2 (участки застройки на землях сельскохозяйственного производства (земельные участки с кадастровыми номерами 47:16:0440001:55, 47:16:0440001:117, 47:16:0440001:8, 33 участка в кадастровом квартале 47:16:0439002) и установлены специальные требования к осуществлению деятельности в границах указанных подзон, а также участков Р 2.1 и Р 2.2 (кадастровые номера земельных участков 47:16:0440001:55, 47:16:0440001:117), участков Р 2.3, Р 2.4 и Р 2.5 (кадастровый номер земельного участка 47:16:0440001:8, 33 участка в кадастровом квартале 47:16:0439002) (пункт 3).

В разделе II «Описание границ подзон. Каталог координат характерных точек границ подзон» приведены описание границ территории участков подзон ОЛ 1 и ОЛ 2, участков ОЛ 2.1, ОЛ 2.2, Р 2.1, Р 2.3, Р 2.4, Р 2.5 и каталоги координат характерных (поворотных) точек границ территории данных участков.

Кравченко А.А., Батрак М.В., Краснов И.Г. и Скупп Н.Р., проживающие в Кировском муниципальном районе Ленинградской области, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании названного Приказа недействующим со дня принятия, ссылаясь на то, что вопреки требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее также – Закон об объектах культурного наследия), приказа Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» Приказ принят в отсутствие заключения государственной историко-культурной экспертизы и без учёта особенностей современного землепользования и сложившейся структуры землепользования. Необоснованное включение в границы территории достопримечательного места действующего песчаного карьера акционерного общества (далее – АО) «КАМПЕС» привело к запрету деятельности по добыче полезных ископаемых, что ограничивает их право на труд и возможность применения трудовых способностей. Кроме того, для Скупп Н.Р., работающей в АО «КАМПЕС», создаётся реальная угроза увольнения по сокращению штатов и утраты стабильного заработка.

С административным исковым заявлением (уточнённым в ходе судебного разбирательства на основании статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) в суд также обратилось АО «КАМПЕС» о признании Приказа не действующим в части правового регулирования, осуществлённого в отношении территории горного отвода, утверждённого горноотводным актом от 17 июля 2014 г. № 665 к лицензии на пользования недрами ЛОД 00803 ТЭ от 9 августа 1996 г., в котором указано, что общество учреждено на основании распоряжения Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 9 декабря 1992 г. № 227 и было образовано на базе государственного предприятия «Мгинское карьероуправление», организованного в 1961 г., которым, начиная с 1973 г., на территории Ленинградской области велась деятельность по разработке Малуксинского месторождения строительного песка и песчано-гравийных материалов. На основании упомянутой лицензии на право пользования недрами сроком действия до 31 декабря 2016 г. общество ведёт добычу строительного песка и песчано-гравийного материала на Малуксинском месторождении (участки I и II), расположенном в Кировском районе Ленинградской области. Разработка месторождения и добыча полезных ископаемых ведётся в границах, установленных горноотводным актом от 14 июля 2014 г. № 665, являющимся неотъемлемой частью указанной лицензии. Всего обществу для разработки Малуксинского месторождения были предоставлены лесные участки, совокупной площадью 230,52 га, в кварталах 36, 50, 51, 67, 68, 69, 87, 89, 109, 110, 111 и 131 Мгинского участкового лесничества (южная часть) Кировского лесничества, в связи с чем с комитетом по природным ресурсам Ленинградской области были заключены соответствующие договоры аренды лесных участков. В соответствии с оспариваемым Приказом в границы территории достопримечательного места полностью включена территория горного отвода, в том числе арендованные обществом участки, на которой с 1973 г. ведётся разработка полезных ископаемых. При этом Приказом территория горного отвода отнесена к зоне охраняемого ландшафта ОЛ, на которой запрещены добыча полезных ископаемых и размещение объектов III категории. Таким образом, Приказ напрямую влияет на правомочия общества по использованию принадлежащих ему участков в соответствии с условиями лицензии на добычу полезных ископаемых. Проект границ территории достопримечательного места, утверждённый Приказом, был разработан в 2017 – 2018 гг. обществом с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «Добрый город», которым не были учтены требования приказа Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия», в частности, особенности современного землепользования и сложившейся структуры землепользования. Проект границ территории достопримечательного места, обоснованный государственной историко-культурной экспертизой, проведённой в 2014 г. открытым акционерным обществом (далее – ОАО) «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы», исключал территорию действующего песчаного карьера общества из границ зоны ожесточённых сражений в битве по снятию блокады Ленинграда, поскольку указанная территория карьера не могла войти в границы территории какого-либо объекта культурного наследия ввиду отсутствия непотревоженных слоёв почвы и, как следствие, отсутствия историко-культурной ценности соответствующей территории. Однако в проекте границ территории достопримечательного места, подготовленном ООО «Добрый город», границы достопримечательного места существенным образом расширены по сравнению с границам, определёнными в акте государственной историко-культурной экспертизой, проведённой в 2014 г. ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы». В нарушение Закона об объектах культурного наследия перед изданием Приказа государственная историко-культурная экспертиза, оправдывающая установленные Приказом границы достопримечательного места, а также требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места, не проводилась. Кроме того, комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области в ходе оценки регулирующего воздействия проекта Приказа пришёл к выводу, что проект Приказа содержит избыточные положения, вводящие избыточные запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов бюджета Ленинградской области, что при принятии Приказа учтено не было.

Определением Ленинградского областного суда от 17 июля 2018 г. административные дела объединены в одно производство, делу присвоен номер 3а-105/2018.

В письменных возражениях Комитет по культуре указал, что Приказ принят в соответствии с действующим законодательством и в пределах предоставленных исполнительным органам государственной власти Ленинградской области полномочий, прав и законных интересов административных истцов и неопределённого круга лиц не нарушает.

Проект границ достопримечательного места был разработан в составе акта государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в 2014 г. экспертом ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» ФИО1, послужившим основанием для включения достопримечательного места в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Единый реестр объектов культурного наследия).

Указанный акт государственной историко-культурной экспертизы был выполнен в соответствии с Законом об объектах культурного наследия, действовавшим в редакции по состоянию на 31 декабря 2014 г.

Вместе с тем, Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в названный федеральный закон внесены существенные изменения.

Требования к осуществлению деятельности и требования к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места в рамках государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в 2014 г. ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы», разработаны не были, поскольку соответствующие требования законодательства вступили в силу после составления акта экспертизы.

В связи с этим, разработанный в 2014 г. проект территории достопримечательного места нуждался в существенной доработке.

В целях приведения проекта границ территории достопримечательного места в соответствие с требованиями действующего законодательства и утверждения их в установленном порядке Комитетом по культуре 21 апреля 2017 г. был заключён государственный контракт № 9 с ООО «Добрый город» на выполнение работ по уточнению границ территории достопримечательного места, установлению требований к режимам использования земель и требованиям к градостроительным регламентам в границах его территории.

На основании проведённых исследовании архивных документов, исторических военных карт и дополнительного натурного обследования площадь территории достопримечательного места была увеличена по сравнению с границами, предложенными в акте государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в 2014 г.

При этом в исторической справке по обоснованию новых территорий, включаемых в границы территории достопримечательного места, приведены обстоятельства и факты, влияющие на выводы о включении новых территорий, не учтённых в акте государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в 2014 г.

Включаемые новые территории являются памятными местами, связанными с боевыми историческими событиями нескольких операций по прорыву блокады Ленинграда: операцией «Искра» и тремя предшествовавшими ей безуспешными операциями, Мгинской наступательной операцией, последним штурмом Синявинских высот 1943 г. Эти памятные места, связанные с данными историческими событиями, с сохранившимися ландшафтом и оборонительными сооружениями, были дополнительно включены в границы достопримечательного места.

Доводы административных истцов о необходимости проведения перед изданием Приказа государственной историко-культурной экспертизы основаны на неправильном применении и толковании действующего законодательства, которым регулируются правоотношения, по поводу которых возник спор.

Статьёй 28 Закона об объектах культурного наследия определены цели проведения государственной историко-культурной экспертизы, к которым в том числе отнесены установление требований к осуществлению деятельности и установление требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

В то же время, объект государственной историко-культурной экспертизы, корреспондирующий данным целям, в статье 30 названного закона отсутствует.

Подпункт «е» пункта 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569, в качестве обязательного элемента, содержащегося в акте государственной историко-культурной экспертизы, устанавливает цели и объект экспертизы.

Однако проектная документация, разработанная ООО «Добрый город», не может являться объектом государственной историко-культурной экспертизы, поскольку такая документация не предусмотрена в качестве объекта этой экспертизы статьёй 30 Закона об объектах культурного наследия. Перечень объектов государственной историко-культурной экспертизы, приведённый в указанной статье, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Вышепоименованный приказ Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745 также не содержит требований о необходимости проведения в отношении проекта границ территории объекта культурного наследия государственной историко-культурной экспертизы.

Определением Ленинградского областного суда (протокольным) от 29 августа 2018 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство культуры Российской Федерации и комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области.

Министерство культуры Российской Федерации в письменном отзыве выразило правовую позицию о том, что статьёй 28 Закона об объектах культурного наследия установлена необходимость проведения историко-культурной экспертизы в целях установления требований к осуществлению деятельности и к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места. Сведениями о проведении такой экспертизы в отношении объекта культурного наследия «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» Департамент государственной охраны культурного наследия Минкультуры России не располагает.

В письменном отзыве комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области против удовлетворения административных исковых требований не возражал.

В судебном заседании представитель Кравченко А.А., Батрак М.В., Краснов И.Г. и Скупп Н.Р. – Клошко К.А., представители АО «КАМПЕС» и Кравченко А.А., Батрак М.В., Краснова И.Г. и Скупп Н.Р. – Алексеев М.С. и Некрестьянов Д.С. и представитель АО «КАМПЕС» Порошин Д.С. административные исковые требования поддержали и просили их удовлетворить.

Дополнительно указали, что сам по себе проект границ объекта культурного наследия не является объектом государственной историко-культурной экспертизы, но входит в состав документов, обосновывающих включение объектов культурного наследия в Единый реестр объектов культурного наследия, в отношении которых такая экспертиза проводится. Сведения о границах территории объекта культурного наследия, включая текстовое и графическое описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости, обязательно указываются в заключении государственной историко-культурной экспертизы, проводимой для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в Единый реестр объектов культурного наследия, наряду с другими сведениями (подпункт 7 пункта 2 статьи 18, статьи 28, 30 Закона об объектах культурного наследия). Следовательно, Комитет по культуре на дату принятия решения о включении достопримечательного места в Единый реестр объектов культурного наследия обязан был соблюсти необходимые требования к формату таких сведений. При этом такие сведения могут содержаться исключительно в заключении государственной историко-культурной экспертизы. Тот факт, что формат сведений о проекте границ территории достопримечательного места, подготовленный в составе акта государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в 2014 г. ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы», не включал в себя описание границ и перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости, не означает, что данные границы могут изменяться на основании историко-культурных исследований, выполненных не в рамках историко-культурной экспертизы.

Обратили внимание на то, что на регулирующие органы возложена не только формальная обязанность по проведению процедуры оценки регулирующего воздействия, но и обязанность по принятию взаимоприемлемого решения при наличии замечаний уполномоченного органа. Такого решения принято не было.

Кроме того, субъектами оценки регулирующего воздействия являются заинтересованные лица, к которым отнесены и граждане. Инициативная группа заинтересованных лиц (с участием административного истца Скупп Н.Р.) на стадии публичного обсуждения, проводимого в период с 19 января 2018 г. по 6 февраля 2018 г., предложила оставить исторически работающие предприятия АО «КАМПЕС», указав в обоснование, что существующий неотвратимый риск потери работы и последующей невозможности трудоустройства в районе преимущественного проживания, а также отсутствия социальных компенсаций в результате прекращения его деятельности. Однако данное предложение было отклонено.

Вопреки доводам Комитета по культуре, результаты общественных слушаний от 22 ноября 2017 г., проведённые в рамках общественного контроля Общественной палатой Ленинградской области, не могут быть положены в обоснование принятия Приказа, поскольку общественное обсуждение, проводимое в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», не является обязательным элементом соблюдения процедуры разработки проекта и принятия нормативного правового акта.

Представитель Комитета по культуре Корнилова Е.А. просила в удовлетворении административных исковых требований отказать, придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях.

Дополнительно указала, что заключение государственной историко-культурной экспертизы, проведённой ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» в 2014 г., отвечало требованиям действующего законодательства, а потому у Комитета по культуре отсутствовали основания не согласиться с заключением, равно, как и для назначения повторной экспертизы. В то же время, поскольку акт государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в 2014 г., не содержал режима использования территории достопримечательного места, Комитет по культуре не имел законных оснований для издания нормативного правового акта об утверждении границ территории объекта культурного наследия на основании проекта границ, разработанного в составе акта государственной историко-культурной экспертизы.

Проектная документация по установлению границ территории объекта культурного наследия, требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия, равно, как и проект нормативного правового акта, устанавливающего такие границы и требования, к объектам государственной историко-культурной экспертизы не отнесены, а потому у Комитета по культуре отсутствовали и отсутствуют правовые основания для проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении как разработанной ООО «Добрый город» проектной документации, так и оспариваемого Приказа.

Проектирование границ территории объекта культурного наследия, установление требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия (достопримечательного места) действующим законодательством не отнесены к тем вопросам, по которым в обязательном порядке должны проводиться общественные слушания или общественные обсуждения.

Комитет по культуре не является субъектом общественного контроля, в связи с чем не наделён правами осуществлять общественный контроль в формах, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и другими федеральными законами, а также выступать в качестве инициатора, организатора мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля.

В данном случае общественные слушания были организованы Общественной палатой Ленинградской области.

Оценка регулирующего воздействия проекта Приказа проведена Комитетом по культуре строго в соответствии с Порядком проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ленинградской области и экспертизы проектов нормативных правовых актов Ленинградской области, утверждённым постановлением правительства Ленинградской области от 23 апреля 2015 г. № 124. При этом процедура обсуждения проекта нормативного правового акта допускает ситуацию, когда взаимоприемлемое решение может быть не достигнуто. Отсутствие взаимоприемлемого решения не является препятствием для принятия нормативного правового акта и не означает незаконность такого акта.

Представитель комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области Орлова В.А. оставила разрешение административных исковых требований на усмотрение суда.

Министерство культуры Российской Федерации, будучи извещённым о времени и месте рассмотрения дела, своего представителя в суд не направило. В ходатайстве о рассмотрении дела в отсутствие его представителя поддержало правовую позицию, изложенную в ранее представленном суду отзыве. На основании части 2 статьи 150 Кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом в отсутствие представителя Министерства культуры Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей административных истцов Клошко К.А., Алексеева М.С., Некрестьянова Д.С. и Порошина Д.С., представителя административного ответчика Корниловой Е.А., представителя заинтересованного лица Орловой В.А., исследовав письменные доказательства и допросив в качестве свидетелей ФИО2, ФИО3, ФИО4 и ФИО5 – разработчиков проектной документации ООО «Добрый город», заслушав заключение прокурора Ленинградской областной прокуратуры Кичаевой О.А., полагавшей, что административные исковые требования должны быть удовлетворены, суд приходит к следующим выводам.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регламентированы Законом об объектах культурного наследия.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 названного закона Российская Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия в отношении объектов культурного наследия, за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых установлен Правительством Российской Федерации, и полномочий, изложенных в подпункте 2 этого пункта.

Согласно пунктам 1, 3, 4, 12, 13 статьи 9.2 того же закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесены принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия; принятие решения о включении объекта в Единый реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия регионального значения; иные полномочия, предусмотренные указанным законом и иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление предмета охраны объекта культурного наследия, включённого в реестр, и границ территории такого объекта (подпункты 7, 10 пункта 2 статьи 33 Закона об объектах культурного наследия).

В пунктах 3, 12 и 15 статьи 4 областного закона Ленинградской области от 25 декабря 2015 г. № 140-оз «О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области» указано, что государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения; утверждение границ территории объекта культурного наследия; установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места регионального значения относятся к полномочиям отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из положения о Комитете по культуре, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 24 октября 2017 г. № 431, следует, что Комитет является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе в части переданных отдельных государственных полномочий Российской Федерации (абзац первый пункта 1).

В пункте 2.4.7 названного Положения указано, что к полномочиям Комитета относится принятие в пределах компетенции нормативных правовых актов Ленинградской области в форме приказов Комитета, а также правовых актов, имеющих ненормативный характер, в форме распоряжений Комитета.

На основании областного закона Ленинградской области от 16 февраля 2015 г. № 5-оз «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов Ленинградской области» и в соответствии с Порядком проведения процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ленинградской области и экспертизы нормативных правовых актов Ленинградской области, утверждённым постановлением правительства Ленинградской области от 23 апреля 2015 г. № 124, в период с 19 января 2018 г. по 6 февраля 2018 г. Комитетом по культуре проведено публичное обсуждение проекта Приказа посредством размещения проекта Приказа и пояснительной записки к нему на официальном интернет-портале для публичного обсуждения проектов и действующих нормативных правовых актов органов Ленинградской области www.regulation.lenreg.ru.

В заключении комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области от 1 марта 2018 г. № 14И-1192/2018-1 указано, что проект Приказа содержит положения, устанавливающие новые обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие ответственность за нарушение нормативных правовых актов Ленинградской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также положения, вводящие избыточные затраты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов Ленинградской области.

Согласно пункту 5.7 вышеуказанного Порядка, утверждённого постановлением правительства Ленинградской области от 23 апреля 2015 г. № 124, регулирующий орган (в данном случае – Комитет по культуре) должен учесть выводы, содержащиеся в заключении об оценке регулирующего воздействия проекта акта, устранить замечания и повторно направить в уполномоченный орган комплект документов.

В пунктах 5.8 и 5.9 того же Порядка предусмотрено, что в случае несогласия с замечаниями уполномоченного органа, изложенными в заключении об оценке регулирующего воздействия проекта акта, регулирующий орган, разработавший проект акта, направляет в уполномоченный орган мотивированное заключение и лист разногласий с указанием замечаний, с которыми регулирующий орган не согласен. При наличии замечаний, в том числе замечаний, с которыми регулирующий орган, разработавший проект акта, не согласен, указанный регулирующий орган должен обеспечить проведение обсуждения проекта акта с уполномоченным органом и иными заинтересованными лицами в целях достижения взаимоприемлемого решения.

Как видно из дела, с заключением об оценке регулирующего воздействия Комитет по культуре не согласился.

22 марта 2018 проведено совещание, предусмотренное пунктом 5.9 упомянутого Порядка.

Исходя из протокола совещания по проекту Приказа, участники совещания взаимоприемлемого решения не достигли.

27 марта 2018 г. Комитетом по культуре в комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области направлены мотивированное заключение и лист разногласий с указанием замечаний.

При таких обстоятельствах у суда имеются основания для вывода о том, что процедура оценки регулирующего воздействия проекта Приказа Комитетом по культуре соблюдена.

Доводы административных истцов о том, что процедура носила формальный характер, судом отклоняются, поскольку в силу вышеуказанных нормативных правовых актов Ленинградской области, регулирующих проведение оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, отсутствие взаимоприемлемого решения по результатам оценки регулирующего воздействия проекта Приказа, не являлось препятствием для принятия Приказа.

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением правительства Ленинградской области от 23 ноября 2010 г.
№ 310 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области» в период с 11 по 18 апреля 2018 г. проект Приказа был размещён на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области www.lenobl.ru.

В период проведения антикоррупционной экспертизы замечаний от независимых экспертов, указанных в пункте 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, не поступило.

Также из материалов дела видно, что 22 ноября 2017 г. Общественной палатой Ленинградской области проведены публичные слушания по вопросам установления границ и требований к режимам использования территории достопримечательного места.

В заключении о результатах публичных слушаний от 22 ноября 2017 г. содержатся рекомендации по доработке проекта Приказа с учётом замечаний и предложений, высказанных в ходе слушаний, в том числе рекомендовано исключить специальные требования, допускающие добычу песка и песчано-гравийных материалов в карьерах, подпадающих в границы мемориальных зон, установить, что в пределах границ мемориальных зон запрещается любое строительство и хозяйственная деятельность, не связанная с благоустройством и содержанием мемориальных зон. Предложено откорректировать границы и соответствующие разделы проекта Приказа.

Как пояснила суду представитель Комитета по культуре Корнилова Е.А., при принятии Приказа замечания, изложенные в этом заключении, были учтены.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Закон об основах общественного контроля) общественный контроль определяется как деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Общественные палаты субъектов Российской Федерации являются субъектами общественного контроля (пункт 2 части 1 статьи 9 Закона об основах общественного контроля).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 4 областного закона Ленинградской области от 13 ноября 2015 г. № 114-оз «Об общественном контроле в Ленинградской области» и областному закону от 10 марта 2017 г. № 5-оз «Об Общественной палате Ленинградской области и признании утратившими силу некоторых областных законов» Общественная палата Ленинградской области является субъектом общественного контроля Ленинградской области.

Общественное обсуждение является одной из форм общественного контроля и предполагает используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением. Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии с названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1 статьи 18, части 1 и 4 статьи 24 Закона об основах общественного контроля).

Таким образом, общественное обсуждение, проводимое в соответствии Законом об основах общественного контроля, не является обязательным этапом процедуры разработки проекта и принятия нормативного правового акта регионального органа исполнительной власти, однако приведённые законоположения не означают, что при разработке проекта Приказа Комитет по культуре не вправе был учесть замечания и рекомендации, изложенные в заключении о результатах публичных слушаний, проведённых Общественной палатой Ленинградской области.

В части 1 статьи 8 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г. № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» указано, что правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объёме в любом из официальных периодических печатных изданий Ленинградской области либо размещён (опубликован) в полном объёме на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.lenobl.ru).

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый акт принят Комитетом по культуре в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением вида и формы его принятия, процедуры, установленной для проведения оценки регулирующего воздействия и проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов Ленинградской области, а также с соблюдением порядка официального опубликования.

В преамбуле Закона об объектах культурного наследия установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац первый статьи 3 Закона об объектах культурного наследия).

Одним из видов объектов культурного наследия являются достопримечательные места – творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвёртый пункта 5 данной статьи).

Судом установлено, что приказом Комитета по культуре от 13 мая 2015 г. № 01-03/15-19 объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, расположенный по адресу: Ленинградская область, Кировский муниципальный район, Кировское городское поселение, г. Кировск, включён в Единый реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия – достопримечательное место регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.».

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 18 декабря 2017 г. № 136066-р объект культурного наследия регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.», расположенный по адресу: Ленинградская область, Кировский муниципальный район, Кировское городское поселение, Синявинское городское поселение, Приладожское городское поселение, Назиевское городское поселение, Мгинское городское поселение, Путиловское сельское поселение, зарегистрирован в Едином реестре объектов культурного наследия и ему присвоен регистрационный номер 471731247650005.

Из упомянутого приказа Комитета по культуре от 13 мая 2015 г. № 01-03/15-19 усматривается, что он принят на основании акта государственной историко-культурной экспертизы.

Так, 20 августа 2014 г. между Комитетом по культуре (государственным заказчиком) и ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» (исполнителем) заключён государственный контракт № 121, по условиям которого исполнителю поручено выполнить проведение историко-культурных экспертиз (на включение в Единый реестр объектов культурного наследия как достопримечательного места музеев-заповедников, в том числе «Прорыв блокады Ленинграда»).

В приложении 1 к государственному контракту «Техническое задание на проведение государственных историко-культурных экспертиз (на включение в Единый реестр объектов культурного наследия как достопримечательного места музеев-заповедников «Ялкала», «Прорыв блокады Ленинграда» и других объектов), а также на включение в Единый реестр выявленных объектов культурного наследия» указано, что целями работы являются определение историко-культурной ценности для обоснования принятия решений о включении выявленных объектов и объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, в Единый реестр объектов культурного наследия с определением категории их историко-культурного значения и вида объекта культурного наследия с определением предметов охраны.

В перечень вопросов, по которым необходимо получение заключения государственной историко-культурной экспертизы, включены вопросы об историко-культурной ценности объекта, предполагаемой категории объекта культурного наследия, проекте границ территории объекта культурного наследия, определении правового режима использования земельного участка объекта культурного наследия (пункт 4).

В состав предварительных работ включены историко-архивные и библиографические исследования, сбор и подготовка сведений об основных библиографических и архивных источниках, характере (фотографии, рисунки, чертежи, негативы и т.п.) и основном месте хранения иллюстрированного материала; анализ и обработка полученных данных об объектах культурного наследия и выявленных объектах культурного наследия, подготовка исторических записок, сбор и подготовка сведений о возникновении выявленных объектов культурного наследия, его изменениях, перестройках, связанных с объектом, исторических событиях, а также проведённых работах по его сохранению (пункты 5.1.2, 5.1.3).

Разработка проектных предложений по определению границ территорий и предмета охраны объекта культурного наследия включала обоснование предпосылок установления границ территорий объектов культурного наследия, которое являлось наиболее значимым этапом работы, в результате которого формировались информационно-аналитические материалы, составляющие систему аргументации для принятия решения о трассировке границ территории объекта (пункты 5.2, 5.2.1).

По результатам выявленных историко-культурных и градостроительных предпосылок определено сформировать проектные предложения по установлению границ территорий объектов культурного наследия. Разработка проектов установления границ территорий объектов культурного наследия подлежала осуществлению на основе следующих принципов: приоритетная ориентация на сохранение и учёт границ исторического владения в целях формирования единого земельного участка в границах исторической территории объекта культурного наследия; учёт особенностей сложившейся структуры землепользования, современной градостроительной ситуации и перспектив градостроительного развития территории. Результирующими материалами данного раздела являлись описание границ территорий объектов культурного наследия с указанием координат точек границ территории объекта (пункт 5.2.2).

Заключение экспертизы оговорено оформить в виде акта.

Указано, что услуги оказываются силами специалистов, имеющих документы, подтверждающие статус аттестованного эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы по соответствующим объектам экспертизы, в соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26 августа 2010 г. № 563 «Об утверждении Положения о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы».

В заключении государственной историко-культурной экспертизы надлежало привести однозначный вывод об обоснованности включения объекта культурного наследия в Единый реестр объектов культурного наследия с рекомендуемой категорией историко-культурного значения и вида объекта культурного наследия (пункт 5.3.3).

Из акта государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающей принятие решения на включение в Единый реестр объектов культурного наследия выявленного объекта культурного наследия, связанного с прорывом блокады Ленинграда в 1941 – 1944 гг., в виде объекта культурного наследия достопримечательного места, видно, что она проведена в период с 21 августа 2014 г. по 15 декабря 2014 г. аттестованным Министерством культуры Российской Федерации экспертом ФИО1

Объектом экспертизы являлась территория, обладающая признаками объекта культурного наследия, связанная с ожесточёнными боями советских войск по прорыву блокады Ленинграда в 1941 – 1944 гг., и находящимися на ней памятниками истории и культуры: земельный участок с кадастровым номером 47:16:0000000:42158 по адресу: Ленинградская область, Кировский муниципальный район, Кировское городское поселение, г. Кировск, закреплённый за музеем-заповедником «Прорыв блокады Ленинграда», а также территории, на которых расположены объекты культурного наследия согласно приведённому в акте Перечню объектов культурного наследия в зоне прорыва блокады Ленинграда на территории Ленинградской области.

По результатам рассмотрения представленной на экспертизу документации и визуального осмотра территории достопримечательного места эксперт констатировал, что граница достопримечательного места объединяет территории с высокой степенью насыщенности объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры), а также объектами и территориальными участками, обладающими высокой военно-исторической ценностью. Это целостная территория, объединённая единым военным историческим сюжетом, позволяющая понять масштабы происходящей битвы. Достаточная степень сохранности исторической планировочной структуры на этой территории и высокая общественная значимость этого места, как целого, масштабного, комплексного, многослойно информационного территориального образования обосновывает военно-историческую ценность рассматриваемой территории в предлагаемых границах. Отнесение рассматриваемой территории к объекту культурного наследия в виде достопримечательного места регионального значения представляется наиболее перспективным вариантом её сохранения как национального достояния. Выявлена территория, имеющая масштабную, комплексную территориально-пространственную систему, объединённую единым историческим сюжетом в зоне сражений по прорыву блокады Ленинграда 1941 – 1944 гг.

На основе фактов, выявленных в результате исследований исторических, проектных документов, натурных обследований, проведённых в ходе подготовки акта, эксперт пришёл к выводу об обоснованности включения выявленного объекта культурного наследия, связанного с зоной ожесточённых сражений в битве за снятие блокады Ленинграда, расположенного по адресу: Ленинградская область, Кировский муниципальный район (г. Кировск, Синявинское городское поселение, Мгинское городское поселение) в Единый реестр объектов культурного наследия в виде достопримечательного места с наименованием «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» с региональной категорией историко-культурного значения в границе согласно приложению 1 и предметом охраны согласно приложению 2.

Акт историко-культурной экспертизы содержит пять приложений: проектную границу (карту) достопримечательного места (в графической форме) (приложение № 1), проект предмета охраны достопримечательного места (приложение № 2); перечень координат, характерных точек границы территории достопримечательного места (приложение № 3); описание границы территории достопримечательного места (текстовое изложение) (приложение № 4); фотографическое (иное графическое) изображение: для достопримечательного места – совокупность снимков и (или) иных графических изображений, передающих планировочную структуру элементов и композиционные особенности достопримечательного места.

На момент проведения государственной историко-культурной экспертизы Закон об объектах культурного наследия действовал в редакции Федерального закона от 22 апреля 2013 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и статьи 9 и 12.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», пунктом 3 статьи 31, пунктами 1 и 2 статьи 32 которого предусматривалось, что заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведённых экспертами в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и является основанием для принятия решения соответствующим органом охраны объектов культурного наследия о возможности проведения землеустроительных, земляных, строительных мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения об объектах историко-культурной экспертизы.

22 января 2015 г. вступили в силу изменения, внесённые в Закон об объектах культурного наследия Федеральным законом от 22 октября 2015 г.
№ 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно статье 3.1 Закона об объектах культурного наследия (в новой редакции) территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с этой статьёй (пункт 1).

В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц (пункт 2).

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учётом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития (пункт 3).

Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ). Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 4).

Границы территории объекта культурного наследия, включаемого в Единый реестр объектов культурного наследия, утверждаются в составе акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в названный реестр – для объекта культурного наследия регионального значения и объекта культурного наследия местного (муниципального) значения (пункт 5).

Изменение границ территории объекта культурного наследия осуществляется в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утверждённого проекта границ территории объекта культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта культурного наследия, в порядке, установленном данной статьёй для утверждения границ территории объекта культурного наследия (пункт 6).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должен содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включённого в Единый реестр объектов культурного наследия, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 1745 (далее – Требования) и предусматривают, что разработка границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3); проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (пункт 5); по результатам рассмотрения представленных материалов орган исполнительной власти принимает решение о разработке нормативного правового акта об утверждении границ территории объекта культурного наследия или в случае наличия замечаний к представленным материалам направляет их перечень заявителю, представившему указанные материалы в соответствии с Законом об объектах культурного наследия (пункт 8); нормативно-правовой акт об утверждении границ территории объекта культурного наследия содержит текстовое и графическое (карта (схема) описания местоположения границ объекта культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек и режим использования его территории (пункт 9).

В соответствии пунктами 1 и 2 статьи 56.4 Закона об объектах культурного наследия предметом охраны достопримечательного места являются его градостроительные, геологические, ландшафтные, объёмно-пространственные, планировочные, архитектурно-стилистические характеристики, ценные элементы застройки и благоустройства, совместные творения человека и природы, объекты, представляющие интерес с точки зрения архитектуры, истории, археологии, этнологии и экологии, функциональное назначение и мемориальное значение указанного достопримечательного места. В целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 3.1 статьи 5.1 данного закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объекта культурного наследия устанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, ограничения использования лесов и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешённого использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места.

В пункте 2 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что применительно к территории достопримечательного места градостроительный регламент устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации с учётом требований пункта 2 пункта 1 этой статьи, которым предписано, что на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый реестр объектов культурного наследия и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в Единый реестр объектов культурного наследия и подлежащих обязательному сохранению.

Из материалов дела следует, что в основу принятия Приказа положена проектная документация, выполненная ООО «Добрый город» по государственному контракту от 21 апреля 2017 г. № 9, заключённому с Комитетом по культуре на проведение работ по уточнению границ территории достопримечательных мест, в том числе и достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.», установлению требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам.

Из Технического задания к государственному контракту (приложение № 1) видно, что целью выполнения работ государственного контракта являлось обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места и его территорий, а также объектов культурного наследия – памятников и ансамблей, расположенных на территории достопримечательного места.

К основным задачам выполнения работ относились разработка проекта границ территории (уточнение границ территории) достопримечательного места, разработка проекта требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

В качестве исходных данных для проектирования указаны официальная информация об объекте культурного наследия и заключение (акт) государственной историко-культурной экспертизы, проведённой в целях обоснования принятия решения о включении объекта в Единый реестр объектов культурного наследия, в том числе разработанный в его составе проект границ территории достопримечательного места.

По результатам исполнения государственного контракта ООО «Добрый город» подготовлен проект «Уточнение границ территории, установление требований к осуществлению деятельности градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.».

В томе 1 проекта изложены материалы по обоснованию, в том числе обоснование границы территории достопримечательного места и обоснование требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Том II проекта «Утверждаемая часть» состоит из трёх книг: «Проект границы территории достопримечательного места. Проект требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах достопримечательного места» (книга 1), «Проект границы территории достопримечательного места. Графические материалы» (книга 2) и «Проект требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах достопримечательного места. Графические материалы» (книга 3).

Книга 2 включает в себя карту (схему) историко-культурного опорного плана достопримечательного места и карту (схему) границы территории достопримечательного места.

В соответствии со статьёй 30 Закона об объектах культурного наследия объектами историко-культурной экспертизы являются:

выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр;

земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, предусмотренных статьёй 25 Лесного кодекса Российской Федерации работ по использованию лесов (за исключением работ, указанных в пунктах 3, 4 и 7 части 1 статьи 25 этого кодекса) и иных работ, в случае, если указанные земли расположены в границах территорий, утверждённых в соответствии с пунктом 34.2 пункта 1 статьи 9 данного закона;

документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр;

документы, обосновывающие исключение объектов культурного наследия из реестра;

документы, обосновывающие изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия;

документы, обосновывающие отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам, особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации либо объектам всемирного культурного и природного наследия;

проекты зон охраны объекта культурного наследия;

проектная документация на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия;

документация, за исключением научных отчётов о выполненных археологических полевых работах, содержащая результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в данной статье работ по использованию лесов и иных работ;

документация или разделы документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включённого в реестр, выявленного объекта культурного наследия либо объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в этой статье работ по использованию лесов и иных работ в границах территории объекта культурного наследия либо на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия;

документация, обосновывающая границы защитной зоны объекта культурного наследия.

Таким образом, ни Закон об объектах культурного наследия, ни Требования, не предусматривают в качестве самостоятельного объекта государственной историко-культурой экспертизы документацию по проекту границ (уточнению, изменению) территории объекта культурного наследия (в данном случае – достопримечательного места).

Вместе с тем, исходя из системного толкования пункта 5 статьи 3.1, пункта 1, пунктов 6, 7, абзаца четвёртого пункта 8 статьи 18, подпункта 7 пункта 3 статьи 20, абзаца 1 статьи 28, пункта 2 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия, границы территории достопримечательного места, как выявленного объекта культурного наследия при включении такого объекта в Единый реестр объектов культурного наследия, определяются именно в заключении историко-культурной экспертизы, к компетенции которой относится определение историко-культурной ценности объекта.

Как пояснила в судебном заседании 24 августа 2018 г. представитель административного ответчика Корнилова Е.А., Комитет по культуре согласился с актом государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» только в части, с границами достопримечательного места не согласился, но данного документа было достаточно для включения объекта в Единый реестр объектов культурного наследия.

Однако несогласие с заключением историко-культурной экспертизы влечёт иные правовые последствия – назначение повторной экспертизы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия как в действующей, так и в прежней редакции).

Впоследствии Комитет по культуре правовую позицию изменил.

Как видно из пункта 2.1 «Введение» раздела 2 «Обоснование границы территории достопримечательного места» тома I проекта ООО «Добрый город», необходимость уточнения границы территории достопримечательного места вызвана тем, что граница, предложенная в материалах историко-культурной экспертизы, выполненной ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» в 2014 г., не была утверждена и вызывала многочисленные замечания.

С учётом дополнительно проведённых историко-архивных и натурных исследований, настоятельных требований сотрудников музея-заповедника «Прорыв блокады Ленинграда», а также дополнительных материалов поисковых работ, предложен проект новой границы данной территории.

За основу границы территории достопримечательного места принята граница, предложенная и обоснованная государственной историко-культурной экспертизой. По настоятельному требованию сотрудников музея-заповедника «Прорыв блокады Ленинграда» и активных представителей общественности в границы достопримечательного места включены ранее не учтённые территории.

В пункте 2.3.2 тома I проекта ООО «Добрый город» описаны территории, включённые в границу достопримечательного места на основании дополнительных историко-культурных исследований, а в пункте 2.4 – изложена историческая справка по обоснованию новых территорий, включаемых в границы достопримечательного места.

При этом на страницах 50-51 тома I (в составе пункта 2.4) указана используемая в работе литература, из списка которой видно, что она издана в 1970 – 2005 гг., а потому её нельзя признать новыми источниками информации, которые не могли быть учтены экспертом при проведении государственной историко-культурной экспертизы.

На странице 37 тома I приведена схема территории достопримечательного места, из которой очевидно следует, территория достопримечательного места по сравнению с границами территории достопримечательного места, определёнными в акте государственной историко-культурной экспертизы существенно изменена: с одной стороны, территория значительно увеличена, а с другой, из достопримечательного места исключены участки, отнесённые к территории достопримечательного места актом государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы».

Свидетель ФИО2 пояснил суду, что при разработке проектной документации он принимал участие в составлении завершающего акта, занимался историческими исследованиями, проводил фотофиксацию, выполнял технические работы. В его задачу входило историческое и документальное обоснование территории, которая подлежала включению в границы территории достопримечательного места. При проведении государственной историко-культурной экспертизы эксперт ФИО1 не могла использовать материалы, которые были использованы им, поскольку только в 2015 г. – 2017 г. на сайте Министерства обороны Российской Федерации были размещены документы, хранящиеся в центральном архиве Министерства обороны Российской Федерации.

Между тем, документы центрального архива Министерства обороны Российской Федерации в качестве источника информации, равно, как и наименование этих документов, в проектной документации ООО «Добрый город» не указаны, а потому эту информацию нельзя признать достоверной.

Свидетель ФИО2 подтвердил суду, что в результате проведённого им исследования заключение государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» оказалось существенно переработанным. Свидетель не оспаривал, что территория достопримечательного места не только была расширена (на 30 – 40% в южной части), но и частично исключена. ФИО2 пояснил, что необходимость уточнения границы территории достопримечательного места была обусловлена многочисленными обращениями общественных организаций, которые требовали увеличения территории достопримечательного места и изменения его границ, а также различиями в геодезических системах, которые приняты в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Наряду с этим, свидетель пояснил, что по образованию он инженер.

Свидетель ФИО3 пояснила суду, что она занималась определением предмета охраны для определения границы и режима использования территории достопримечательного места, разработкой градостроительных регламентов. Согласилась с тем, что часть территории достопримечательного места, установленной в заключении государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» при выполнению работ по уточнению границ достопримечательного места была исключена, и с тем, что, по сути, в рамках исследования была проведена ревизия данного заключения. Пояснила, что по образованию она архитектор.

Свидетель ФИО4 пояснила, что она отвечала за графическое исполнение проекта – чертежи, схемы, координаты поворотных точек, их расчёты, при этом границы проекта ООО «Добрый город» наносились по материалам, предоставленным ФИО2 Сообщила, что по образованию она архитектор.

Свидетель ФИО5 пояснила, что участвовала в проекте исключительно как руководитель ООО «Добрый город». Также пояснила, что у неё архитектурно-строительное образование.

Еще одним исполнителем проектной документации ООО «Добрый город» являлся ФИО6, который вызывался в качестве свидетеля и в суд не явился. Как пояснила ФИО5, ФИО6, который по образованию архитектор, больше не является сотрудником ООО «Добрый город», кроме того, находится за пределами Российской Федерации.

Таким образом, судом установлено, что в основу принятия Приказа положены выводы разработчиков проекта ООО «Добрый город», не уполномоченных на проведение историко-культурной экспертизы.

Сопоставление проекта границы территории достопримечательного места, утверждённого в составе акта государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы», и проекта ООО «Добрый город» свидетельствует о том, что Приказом допущено существенное искажение территории достопримечательного места, включённого в Единый реестр объектов культурного наследия на основании приказа Комитета по культуре от 13 мая 2015 г. № 01-03/15-19 «О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия – достопримечательное место регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.», поскольку Приказом территория достопримечательного места не только увеличена (расширена), но и из состава достопримечательного места Приказом исключены отдельные участки территории достопримечательного места.

Однако в соответствии со статьёй 23 и абзацем четвёртым статьи 28 Закона об объектах культурного наследия в отношении объекта культурного наследия регионального значения исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.

Доводы административного ответчика о том, что выполнение работ по уточнению границ достопримечательного места продиктовано изменением Закона об объектах культурного наследия, установившего с 22 января 2015 г. требования о том, что сведения о границах территории объекта культурного наследия должны содержать перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости, суд находит несостоятельными, поскольку проект границы территории достопримечательного места в графической форме в виде акта государственной историко-культурной экспертизы эксперта ОАО «Межрегиональный центр независимой историко-культурной экспертизы» (приложение № 1 к акту) позволяют установить, какая конкретно территория включена в состав достопримечательного места.

В статье 28 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что государственная историко-культурная экспертизы проводится в том числе в целях установления требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и установления требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Следовательно, в указанных случаях проведение государственной историко-культурной экспертизы обязательно в силу прямого указания федерального законодателя.

Доводы административного ответчика о том, что объекты государственной историко-культурной экспертизы, описанные в статье 28 Закона об объектах культурного наследия, не предусмотрены в статье 30 данного закона, определяющей состав и виды объектов историко-культурной экспертизы, судом отклоняются, поскольку положения статей 28 и 30 Закона об объектах культурного наследия подлежат применению в нормативном единстве.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что Приказ принят Комитетом по культуре с превышением компетенции и с нарушением специальной административной процедуры, установленных Законом об объектах культурного наследия, а потому нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.

Иные доводы административных истцов при установленных судом обстоятельствах правового значения не имеют.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что Приказ применялся, следовательно, действовал, в связи с чем суд считает, что он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В пункте 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что решение суда должно содержать указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, к котором опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Суд полагает возможным ограничиться указанием на опубликование сообщения о принятии настоящего решения в газете «Вести», которая частью 5 статьи 9 областного закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 г.
№ 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» отнесена к официальным периодическим печатным изданиям Ленинградской области.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования Кравченко Анатолия Андреевича, Батрак Маргариты Владимировны, Краснова Ивана Геннадьевича, Скупп Надежды Рудольфовны и акционерного общества «КАМПЕС» удовлетворить.

Признать приказ комитета по культуре Ленинградской области от 19 апреля 2018 г. № 01-13/18-47 «Об установлении границ территории, требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда, 1941-1944 гг.» недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в газете «Вести» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья Е.В.Шадрина

Решение принято в окончательной форме 17 декабря 2018 г.