Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис», ФИО1 о признании недействующим в части Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Кургальский», утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 25 июля 2017 года № 291 «О внесение изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 08 апреля 2010 года № 82 «О государственном природном комплексном заказнике «Кургальский» регионального значения»,

установил:

08.04.2010 постановлением Правительства Ленинградской области № 82 «О государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения» утверждено Положение о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения (приложение 2).

Пунктом 10.1 Положения о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения на территории заказника запрещались все виды рубок леса, за исключением санитарных рубок и рубок ухода. Кроме того, на территории заказника запрещался отвод новых земельных участков под разработку карьеров, строительство, организацию садоводств, огородничеств, фермерских и крестьянских хозяйств, прокладку коммуникаций, другие виды промышленного, сельскохозяйственного и социального использования земельных участков в государственном и частном секторах, кроме строительства коммуникаций и систем жизнеобеспечения существующих населенных пунктов с учетом их развития, а также строительства и развития объектов пограничной и навигационной служб.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 25.07.2017 № 291 "О внесении изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 года N 82 "О государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения" (далее - Постановление) приложение 2 изложено в новой редакции.

Согласно абзацу 3 подпункта 1 пункта 4.1 Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Кургальский», в новой редакции, (далее - Положение) на особо охраняемой природной территории (далее – ООПТ) запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе, строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений, за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Абзацем 4 подпункта 2 пункта 4.1 Положения предусмотрено, что на ООПТ запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе, проведение всех видов рубок, иное уничтожение и повреждение растительности, за исключением случаев осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1, 4, 9, 12 и 13 настоящего пункта.

В абзаце 6 подпункта 15 пункта 4.1 Положения предусмотрено, что на ООПТ запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе, движение и стоянка механических транспортных средств, в том числе тяжелой техники, по лесным дорогам и вне других дорог общего и необщего пользования, за исключением случаев осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1, 2, 4, 9, 10, 12 и 13 настоящего пункта.

Согласно подпункту 13 пункта 4.1 Положения на ООПТ запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе, проведение буровых работ, дноуглубительных и иных работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, за исключением осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 12 настоящего пункта, проведение взрывных работ.

В подпункте 14 пункта 4.1 Положения указано, что на ООПТ запрещается любая деятельность, если она противоречит целям создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе, складирование и размещение строительных и иных материалов, грунтов, конструкций, не связанные с осуществлением деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 2 настоящего пункта, захламление и загрязнение территории, размещение отходов производства и потребления, загрязнение и замусоривание водных объектов, загрязнение почв.

Указанное Постановление размещено 31.07.2017 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

ОМННО «Совет Гринпис» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абз.3 пп.1 п.4.1, абз.4 пп.2 п.4.1, абз.6 пп.15 п.4.1 Положения и просило исключить в пп.13 п.4.1 Положения слова «за исключением осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 12 настоящего пункта», а в пп.14 п.4.1 Положения слова – «не связанные с осуществлением деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 2 настоящего пункта» указав, что общественного обсуждения оспариваемого Постановления не проводилось. 12.07.2017 ОМННО «Совет Гринпис» направило Губернатору Ленинградской области коллективное обращение о недопустимости внесения изменений в положение о государственном природном заказнике «Кургальский». Оспариваемое Постановление издано до окончания срока рассмотрения коллективного обращения. Следовательно, нарушены права ОМННО «Совет Гринпис» на участие в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Согласно оспариваемому Постановлению на всей территории заказника допускается строительство любых линейных объектов, включая дороги, трубопроводы, линии электропередач, а также связанные с ними рубки леса, складирование и размещение строительных и иных материалов, грунтов, конструкций, проезд тяжелой техники вне дорог. Строительство указанных объектов и связанные с ними виды деятельности неминуемо приведут к разрушению среды обитания и путей миграции объектов животного мира, причинению вреда природным комплексам (природным ландшафтам), что противоречит целям создания заказника. Следовательно, оспариваемое Постановление противоречит ст.24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и Федеральным законам «Об охране окружающей среды», «О животном мире». В нарушение ст.12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» на проект оспариваемого Постановления не получено положительное заключение государственной экологической экспертизы. В части изменения режима охраны государственного природного заказника «Кургальский» проект оспариваемого Постановления является нормативно-техническим документом в области охраны окружающей среды. Оспариваемое постановление содержит коррупциогенные факторы (т.1 л.д.6).

С требованием о признании недействующим абз.3 пп.1 п.4.1, абз.4 пп.2 п.4.1, абз.6 пп.15 п.4.1 Положения и исключении в пп.13 п.4.1 Положения слов «за исключением осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 12 настоящего пункта», а в пп.14 п.4.1 Положения слов – «не связанные с осуществлением деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 2 настоящего пункта» также обратилась в Ленинградский областной суд ФИО1. В обоснование заявленных требований привела доводы, аналогичные доводам, изложенным в административном исковом заявлении ОМННО «Совет Гринпис». Дополнительно указала, что в случае строительства линейных объектов территория заказника утратит свое природное значение, что лишит ее возможности использовать указанную территорию в рекреационных целях (т.2 л.д.135).

Определением суда от 03.10.2017 административные дела по административным исковым заявлениям ОМННО «Совет Гринпис» и ФИО1 объединены в одно производство (т.2 л.д.119).

В письменных объяснениях административным истцом ОМННО «Совет Гринпис» дополнительно указано, что ранее действующей редакцией Положения о заказнике «Кургальский» допускалось строительство коммуникаций исключительно для обеспечения существующих населенных пунктов, расположенных внутри границ заказника «Кургальский». Пункт 4.1 Положения противоречит п.4.3, то есть, в оспариваемом Положении содержится нормативная коллизия, что является коррупциогенным фактором. Согласно п.1 ст.24 Федерального закона «Об ООПТ» строительство линейных объектов режимом заказника должно быть запрещено, а не ограничено (т.2 л.д.197).

В письменных возражениях административного ответчика указано, что исходя из положений ст.24 Федерального закона «Об ООПТ» деятельность, противоречащая целям и задачам создания государственных природных заказников, может быть не только запрещена, но и ограничена, то есть допустима в определенных случаях и пределах. Установление постоянного или временного запрещения или ограничения деятельности на территории ООПТ является исключительной компетенцией органов государственной власти субъекта РФ. В соответствии с п.4.3 Положения, деятельность, допустимая к осуществлению на ООПТ в соответствии с п.4.1 Положения, осуществляется при условии обеспечения сохранения природных комплексов и объектов, подлежащих охране в границах ООПТ. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органов в пределах предоставленных действующим законодательством полномочий, согласован с Минприроды, имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы от 23.06.2017. Проведение общественных слушаний проекта нормативного правового акта действующим законодательством не предусмотрено. Проект положения о государственном природном заказнике регионального значения не устанавливает какие-либо обязательные для соблюдения технические и технологические нормы, количественные и качественные показатели, а устанавливает права и обязанности участников правоотношений по поводу использования ООПТ. Содержание в документе отдельных описаний, местоположений и названий тех или иных участков территорий не является основанием для признания нормативного правового акта нормативно-техническим документом. Оспариваемый нормативный правовой акт не устанавливает запрет на осуществление деятельности, указанной в п.2.3 Устава ОМННО «Совет Гринпис». В требованиях административного истца следует отказать (т.1 л.д.47).

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечен комитет по природным ресурсам Ленинградской области (т.1 л.д.75).

В письменном отзыве заинтересованного лица указано, что необходимость утверждения положения о заказнике «Кургальский» в новой редакции обусловлена тем, что положение фактически разработано в 1997-1998 годах и является устаревшим, как в части приведения описания границ территории заказника, так и в части описания режима особой охраны. Поскольку режим особой охраны в положении, утвержденном постановлением Правительства Ленинградской области от 08.04.2010 № 82, состоял из трех закрытых перечней (перечень запрещенных видов деятельности, перечень разрешенных видов деятельности, перечень рекомендуемых видов деятельности), то возникла неопределенность в отношении тех видов деятельности, которые не указаны ни в одном из перечней. Подобная структура режима особой охраны противоречит п.1 ст.23 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об ООПТ». Проект положения о государственном природном заказнике регионального значения является нормативно-правовым, а не нормативно-техническим документов, не является объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня. Содержание в документе отдельных описаний местоположений и названий тех или иных участков территорий не является основанием для признания документа нормативно-техническим, а не нормативно-правовым. Поскольку деятельностью, намечаемой в связи с реализацией материалов комплексного экологического обследования (далее - МКЭО), является деятельность по созданию ООПТ, то подготовка МКЭО и получение положительного заключения экологической экспертизы на них является обязательным условием принятия решения о создании ООПТ, а не определения и (или) изменения режима особой охраны ООПТ. Пункт 5 статьи 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» закрепляет требование о необходимости проведения повторной экологической экспертизы документации, являющейся объектом экологической экспертизы, в случае ее изменения, а не требование о проведении экологической экспертизы документации, когда-либо получившей положительное заключение экологической экспертизы, хоть сама документация объектом экологической экспертизы больше не является. Допущение в границах территории Заказника строительства линейных объектов, равно как и других объектов, не соотносится и не должно соотносится с целями создания Заказника. Территория Заказника не изъята полностью из хозяйственного использования и допущение размещения в Заказнике определенных объектов, равно как и осуществление иной деятельности, не противоречит действующему законодательству. Допущение строительства линейных объектов на ООПТ является стандартным и обосновано именно линейностью указанных объектов. Допущение осуществления в границах ООПТ деятельности по строительству линейных объектов и иной связанной с этим деятельности, не означает, что такая деятельность может быть осуществлена в нарушение законодательства об охране и использованию редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и иных организмов (т.1 л.д.107).

В судебном заседании представители ОМННО «Совет Гринпис» и ФИО1 – ФИО2 и ФИО3 настаивали на удовлетворении заявленных требований. Указали, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует Федеральным законам «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране окружающей среды», «О животном мире», «Об экологической экспертизе». Полагали, что на проект Постановления должно быть получено положительное заключение государственной экологической экспертизы регионального уровня, поскольку Постановление является нормативно-техническим и инструктивно-методическим документом. Обратили внимание на то, что из правовой позиции Верховного Суда РФ следует, что строительство линейных объектов причиняет вред любой ООПТ. Полагали, что ранее установленный режим охраны заказника более отвечал целям создания заказника и имел более строгие ограничения в отношении видов деятельности, осуществление которой допускалось в границах заказника. Настаивали на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку проект не было согласован с Минобороны России.

Административный истец ФИО1 в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленных требований и поддержала доводы своих представителей.

Представитель административного ответчика ФИО4 в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Обратила внимание на то, что оспариваемым нормативным правовым актом права административных истцов не нарушаются. Указала об отсутствие необходимости проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня в отношении проекта Постановления. Настаивала на том, что порядок принятия Постановления соблюден, о чем свидетельствует письмо Заместителя Министра Минобороны России от 27.07.2017. Полагала, что аналогичная оспариваемым положениям деятельность допускалась прежней редакций Положения.

Представители заинтересованного лица ФИО5 и ФИО6 возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенных в письменных возражениях. Указали, что оспариваемое Постановление не является нормативно-техническим, либо инструктивно-методическим документом. Ранее действующей редакцией допускалось строительство коммуникаций к любым населенным пунктам, а не только к расположенным в границах заказника.

Участвующий в деле прокурор прокуратуры Ленинградской области Капсамун И.С. в заключении указала, что оспариваемое Постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Прежняя редакция Положения также допускала возможность строительства линейных объектов.

Выслушав объяснения административного истца, представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно пп. «д» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Исходя из положений ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится создания и обеспечения охраны ООПТ регионального значения.

Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены и в ст.6 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Статьей 4 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз «Устав Ленинградской области» предусмотрено, что Правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341 утверждено Положение о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области из которого следует, что Комитет готовит предложения Правительству Ленинградской области о создании ООПТ регионального значения, об утверждении положений (паспортов) ООПТ регионального значения и о внесении изменений в них, о совершенствовании правового регулирования в области организации, охраны и использования ООПТ регионального значения.

Согласно ст.39 закона Ленинградской области от 27.10.1994 N 6-оз «Устав Ленинградской области» нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений Правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты их официального опубликования, если иной срок не установлен в этих правовых актах или Уставом Ленинградской области.

Таким образом, Правительство Ленинградской области является полномочным органом на принятие оспариваемого Постановления, что административными истцами не оспаривалось.

Судом установлено, что решением исполнительного комитета Ленинградского областного совета народных депутатов от 30.09.1085 № 428 «О состоянии и мерах по дальнейшему улучшению деятельности государственного заказника «Кургальский полуостров» Кингисеппского района» утверждено положение о государственном комплексном охотничьем заказнике «Кургальский полуостров» в Кингисеппском районе Ленинградской области, которым запрещались все виды рубок леса, кроме рубок ухода и санитарных рубок (т.1 л.д.181).

Постановлением Губернатора Ленинградской области от 20.07.2000 № 309-пг утверждено положение о государственном природном комплексном заказнике «Кургальский» регионального значения запрещающее на территории ООПТ все виды рубок леса, из исключением санитарных и рубок ухода; отвод новых земельных участков под разработку карьеров, строительство, организацию садоводств, огородничеств, фермерских и крестьянских хозяйств, прокладку коммуникаций и другие виды промышленного, сельскохозяйственного и социального их использования в государственном и частном секторах, кроме строительства коммуникаций и систем жизнеобеспечения существующих населенных пунктов с учетом их развития, а также строительства и развития объектов пограничной и навигационной служб (т.1 л.д.195).

Из пояснительной записки к проекту постановлению Правительства Ленинградской области «О внесении изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 08.04.2010 № 82» следует, что указанным проектом предлагается внести изменения в полное наименование Заказника, увеличить территорию Заказника и утвердить Положение о Заказнике в новой редакции. Проект подготовлен на основании МКЭО участков территорий, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы (т.1 л.д.67).

Особенности создания и развития ООПТ определены Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Как указано в пп.«а» п.6 ст.2 вышеуказанногоФедерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Из письма Заместителя Министра Минприроды России от 30.06.2017 следует, что Минприроды России в соответствии с п.6 ст.2 Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ согласовало проект Постановления (т.1 л.д.65).

Согласно пп.«б» п.6 ст.2Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения, об изменении режима их особой охраны с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Судом установлено, что 07.07.2017 Пограничное управление по СПб и ЛО сообщило, что возражений по внесению изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 08.04.2010 № 82 не имеет (т.1 л.д.66).

30.06.2017 Губернатором Ленинградской области направлен на согласование Заместителю Министра обороны РФ проект Постановления (т.2 л.д.222).

27.07.2017 Минобороны России сообщило, что считает возможным согласовать проект Постановления без изъятия земельных (лесных) участков <...> Лужского лесничества из состава земельных участков Минобороны России, возможности осуществления деятельности с учетом особенностей режима земельных участков Минобороны России в соответствии с законодательством РФ и нормативно-правовыми актами Минобороны России и исключения из границ испрашиваемой территории маяка Кайболово № 1820 и навигационного светящегося знака Пихлисаар № 1459, сохранением права за Минобороны России беспрепятственно пользоваться подъездными путями к вышеуказанным объектам по существующей дороге (т.2 л.д.226).

Указание в ответе Минобороны России на невозможность изъятия ряда земельных участков и на необходимость исключения ряда земельных участков из границ ООПТ не свидетельствует о том, что Минобороны России не согласовало проект Постановления.

Как обоснованно отмечено в письме Губернатора Ленинградской области, направленного 27.07.2017 Заместителю Министра обороны РФ, объявление территории государственным природным заказником осуществлено без изъятия земельных участков у их пользователей, владельцев и собственников. Земельные участки, на которых расположены маяк Кайболово № 1820 и навигационный светящийся знака Пихлисаар № 1459, расположены в границах Заказника, утвержденных постановлением Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 года N 82, и требование об исключение из границ Заказника указанных земельных участков противоречит действующему законодательству (т.2 л.д.223-224).

То обстоятельство, что согласование Минобороны России было направлено Губернатору Ленинградской области после принятия оспариваемого Постановления, не может свидетельствовать о нарушении процедуры его принятия, поскольку Постановление вступило в законную силу только после того, как Минобороны России согласовало проект Постановления.

Следовательно, требования пп. «б» п.6 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» Правительством Ленинградской области при принятии оспариваемого нормативного правового акта соблюдены.

Доводы административных истцов о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта в связи с неполучением положительного заключения экологической экспертизы на проект Постановления, являются ошибочными, поскольку согласно ст.12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются только проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указание административных истцом на наличие в оспариваемом Постановлении норм технического и инструктивно-методического характера не меняет сути оспариваемого Постановления, которое по своей природе является нормативным правовым актом и, в силу буквального толкования положений ст.12 вышеуказанного закона, не является объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня.

Наличие в ст.18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» указания на то, что заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным, не свидетельствует о наличии оснований для проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня в отношении проекта нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

Кроме того, необходимо учесть, что изменения в положения статей 11 и 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были внесены позднее, чем изменения в статью 18 названного закона.

Согласно пп.5 ст.12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня является объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Судом установлено, что 30.07.1998 было утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по проекту регионального комплексного заказника «Кургальский» (т.1 л.д.209).

Из заключения следует, что проект государственного комплексного областного заказника «Кургальский» в Кингисеппском районе Ленинградской области разработан с учетом требований природоохранного законодательства и нормативных документов. Проект основан на материалах комплексного экологического обследования данной территории и обосновывает целесообразность создания здесь ООПТ – государственный комплексный областной заказник «Кургальский» (т.1 л.д.215).

Следовательно, ранее объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня был проект нормативного правового акта субъекта РФ. Однако, в связи с изменением законодательства, проект нормативного правового акта в настоящее время не является объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня, в связи с чем, оснований для проведения экологической экспертизы в отношении объекта, предусмотренного п.5 ст.12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», при принятии оспариваемого нормативного правового акта не имелось.

Исходя из положений п.4 ст.12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня являются материалы комплексного экологического обследования (далее - МКЭО) участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения.

Судом установлено, что 03.10.2016 ЛОГКУ «Ленобллес» заключен государственный контракт с АНО ДПО «ИПК «Прикладная экология» на подготовку МКЭО участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения «Кургальский» в части внесения изменений в положение о заказнике «Кургальский».

МКЭО утверждены ректором АНО ДПО «ИПК «Прикладная экология» 15.12.2016.

Распоряжением комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 16.06.2017 № 724 утверждено положительное заключение общественной экологической экспертизы регионального уровня МКЭО участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ОППТ регионального значения «Кургальский», подготовленное Северо-Западной Межрегиональной общественной экологической организацией «Зеленый крест» (т.2 л.д.16).

Распоряжением комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 16.06.2017 № 725 утверждено положительное заключение общественной экологической экспертизы регионального уровня МКЭО участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ОППТ регионального значения «Кургальский», подготовленное Общественной организацией «Международная академия наук экологии, безопасности человека и природы» (т.2 л.д.29).

Распоряжением комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 23.06.2017 № 750 утверждено положительное заключение государственной экологической экспертизы регионального уровня МКЭО участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ОППТ регионального значения «Кургальский» (т.2 л.д.1).

Следовательно, требования ст.12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» при принятии оспариваемого Постановления были соблюдены.

Доводы административного истца ОМННО «Совет Гринпис» о нарушении права на участие в принятие хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, в связи с тем, что оспариваемое Постановление принято до окончания предусмотренного законом срока рассмотрения обращения ОМННО «Совет Гринпис» подлежат отклонению.

Судом установлено, что 12.07.2017 директор по программам Гринпис России направил Губернатору Ленинградской области совместное обращение Гринпис России, Всемирного фонда дикой природы России и Балтийского фонда природы с просьбой не допустить принятия постановления Правительства Ленинградской области, разрешающего строительство любых линейных объектов, а также связанные с ними рубки леса, складирование и размещение строительных и иных материалов, грунтов, конструкций, проезд тяжелой техники вне дорог на территории заказника «Кургальский», а также разрешающего использование территории заказника «Кургальский» для размещения жилых домов, рекреационных, туристических и промышленных объектов (т.1 л.д.32).

11.08.2017 на указанное обращение директора по программам Гринпис России был дан ответ о том, что доводы, представленные в обращении, не находят своего объективного подтверждения (т.2 л.д.101).

Поскольку Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не регулирует вопросы создания и изменения ООПТ и не содержит исключений в отношении сроков рассмотрения обращений граждан по вопросу принятия нормативных правовых актов, то рассмотрение обращения директора по программам Гринпис России от 12.07.2017 после принятия оспариваемого Постановления не может свидетельствовать о нарушение процедуры принятия нормативного правового акта.

Доводы административных истцов о необходимости общественного обсуждения оспариваемого Постановления не основаны на нормах действующего законодательства, в связи с чем, не могут свидетельствовать о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый административными истцами в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти, в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Проверяя оспариваемое в части Положение на соответствие нормативно правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следует отметить, что согласно п.1 ст.59 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.

В ст.22 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» указано, что государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов).

В соответствии с п.2 ст.59 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Исходя из положений ст.60 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания.

Согласно ч.1 ст.24 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

В ст.103 Лесного кодекса РФ указано, что в лесах, расположенных на территории государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.

Исходя из положений ст.95 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заказников. На землях государственных природных заказников запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом, только на землях ООПТ федерального значения запрещается строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на ООПТ деятельностью в соответствии с федеральными законами.

Согласно ст.24 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Российской Федерации. Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются.

Следовательно, законодатель, устанавливая запрет для деятельности, противоречащей целям создания государственного природного заказника или причиняющей вред природным комплексам и их компонентам, иных ограничений не предусмотрел. При этом, действующее законодательство не устанавливает абсолютного запрета как на осуществление рубки лесных насаждений на ООППТ, так и строительство, реконструкцию линейных объектов в границах ООПТ регионального значения.

В соответствии с ч.3ст.24Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Поскольку Правительство Ленинградской области самостоятельно определяет особенности режима особой охраны государственного природного комплексного заказника «Кургальский», то оно вправе отнести к разрешенным видам деятельности в границах ООПТ такой вид деятельности как строительство, реконструкция линейных объектов.

Указанное не противоречит Схеме территориального планирования РФ в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2015 N 816-р, согласно которой в границах заказника «Кургальский» проходит один из вариантов планируемого размещения объекта - магистральный газопровод "Северный поток - 2" (сухопутный участок) (ГП XXXVII).

При этом, допускаемая оспариваемым Положением возможность строительства, реконструкции линейных объектов, а также, осуществления связанной с указанным строительством, реконструкцией деятельности, не противоречит ни целям создания заказника, ни причиняет вреда природным комплексам и их компонентам, расположенных в границах ООПТ.

В п. 2.1 оспариваемого Положения указано, что ООПТ создана в целях сохранения природных экосистем Кургальского полуострова и акватории юго-восточной части Финского залива и поддержания их естественного биологического разнообразия.

Доказательств того, что разрешенная п.4.1 Положения деятельность направлена на разрушение природных экосистем Кургальского полуострова и акватории юго-восточной части Финского залива, либо будет препятствовать поддержанию их естественного биологического разнообразия, судом не установлено и административными истцами не представлено.

Доводы административных истцов о том, что в случае строительства, реконструкции линейных объектов, осуществления деятельности связанной со строительством, реконструкцией линейных объектов, будет причинен вред природным комплексам и их компонентам, расположенных в границах ООПТ, произойдет сокращение численности живых организмов, занесенных в Красную книгу, ухудшится среда их обитания, основаны на предположениях и допустимыми, достоверными доказательствами не подтверждаются.

Пунктом 4.3 Положения предусмотрено, что деятельность, допустимая к осуществлению на ООПТ в соответствии с пунктом 4.1 настоящего Положения, осуществляется при условии обеспечения сохранения природных комплексов и объектов, подлежащих охране в границах ООПТ.

Оснований полагать, что разрешенная п.4.1 Положения деятельность по строительству, реконструкции линейных объектов будет не соответствовать п.4.3 Положения у суда не имеется.

При этом, разрешенная п.4.1 Положения деятельность может осуществляться только при условии соблюдения Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 № 997 (далее - Требования), которые регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира в результате осуществления производственных процессов, в том числе содержат требования по обеспечению сохранения путей миграции животных в местах производства работ по устройству дорог, трубопроводов, транспортных магистралей и объектов, линий электропередач.

Пунктом 4.1 статьи 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального значения, отнесена к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня.

Соблюдение п.4.3 Положения, Требований и прохождение проектной документацией государственной экологической экспертизы регионального уровня обеспечит сохранность животного мира и природных комплексов при осуществлении разрешенной п.4.1 Положения деятельности на территории заказника.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Судом установлено, что для обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого Постановления, проект был размещен на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в сети Интернет и установлены сроки для приема независимых заключений – с 05.07.2017 по 12.07.2017.

10.07.2017 экспертом К.М.А, по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проекта Постановления подготовлено заключение в котором указано, что предлагаемые разработчиком изменения в случае их принятия повлекут за собой серьезные необоснованные нарушения действующего режима особой охраны территории заказника «Кургальский» посредством создания формально-правовых оснований для осуществления деятельности, противоречащей целям и задачам создания заказника (т.1 л.д.36).

Независимым экспертом указано на наличие в проекте нормативного правового акта следующих коррупциогенных факторов:

нормативные коллизии, которые выражаются в невозможности выполнения требования п.4.3 проекта Положения, так как осуществление деятельности по строительству, реконструкции линейных объектов неизбежно будет связано с причинением существенного вреда природным комплексам и объектам, подлежащим охране;

широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», отсутствие или неполнота административных процедур, что выражается в отсутствии ограничений по количеству и характеру строительства и реконструкции линейных объектов.

Подготовленное экспертом К.М.А, заключение независимой антикоррупционной экспертизы было рассмотрено комитетом правового обеспечения Ленинградской области, который пришел к выводу, что нормативная коллизия между пунктами 4.1 и 4.3 Положения отсутствует. Относительно наличия иных коррупциогенных факторов указано, что нормативно-правовое ограничение строительства линейных объектов является не количественной, а качественной характеристикой. Качественным ограничением в данном случае является вероятность причинения вреда природным комплексам и компонентам (т.2 л.д.94).

Из экспертного заключения комитета правового обеспечения Ленинградской области от 19.07.2017 следует, что в результате антикоррупционной экспертизы проекта Постановления коррупциогенных факторов не выявлено (т.2 л.д.99).

Согласно пп. «а», «б», «ж» и «и» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Анализ положений пунктов 4.1 и 4.3 Положения показывает, что оспариваемые административными истцами положения п.4.1 не содержат каких-либо сроков, условий или оснований принятия решения, не устанавливают возможность диспозитивного совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций и не регулируют административные процедуры.

Принимая во внимание, что в п.4.3 Положения определены условия осуществления предусмотренной п.4.1 Положения деятельности, суд не усматривает противоречия между указанными нормами.

Вопреки доводам административных истцов, пункт 4.3 Положения не предусматривают для государственных органов или организаций возможности произвольного выбора условий осуществления деятельности, предусмотренной в п.4.1 Положения.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое в части Постановление соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Устанавливая нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов суд исходит из положений ст.62 КАС РФ в которой указано, чтоадминистративный истец обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения.

В рамках рассмотрения настоящего административного дела административными истцами такие сведения не представлены.

Нарушение своих прав административные истцы фактически усматривают в том, что в результате строительства, реконструкции линейных объектов и осуществления связанной с этим деятельности будет причинен ущерб ООПТ.

Однако, предметом рассмотрения настоящего дела осуществление деятельности по строительству, реконструкции линейных объектов в пределах ООПТ и соответствие указанной деятельности требованиям природоохранного законодательства, не является.

Доводы административных истцов о том, что изменение режима охраны ООПТ, без фактического осуществления какой-либо деятельности, предусмотренной п.4.1 оспариваемого Положения, нарушает право ОМННО «Гринпис» на осуществление деятельности предусмотренной Уставом и право ФИО1 на благоприятную окружающую среду судом оцениваются критически.

Из произведенного судом анализа изменений Положения следует, что с 2010 года в границах заказника допускалось строительство коммуникаций и систем жизнеобеспечения существующих населенных пунктов с учетом их развития, а также строительство и развитие объектов пограничной и навигационной служб. При этом, какие-либо качественные и количественные характеристики указанной деятельности Положением предусмотрены не были и, вопреки доводам административного истца, строительство коммуникаций и систем жизнеобеспечения допускалось в отношении всех населенных пунктов, а не только расположенных в границах заказника.

Однако, такой режим охраны ООПТ оспорен не был и, следовательно, не препятствовал ОМННО «Гринпис» осуществлять деятельность предусмотренную Уставом и не нарушал права ФИО1 на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, оснований полагать, что оспариваемое в части Положение нарушает права административных истцов, либо имеет место реальная угроза их нарушения, у суда не имеется.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оснований для удовлетворения административного искового заявления судом не установлено, то, в силу ч.1 ст.111 КАС РФ, не имеется оснований для взыскания с административного ответчика в пользу административных истцов расходов по оплате государственной пошлины.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис», ФИО1 о признании частично недействующими подпункты 1, 2, 13, 14 и 15 пункта 4.1 Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Кургальский», утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 25 июля 2017 года № 291 «О внесение изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 08 апреля 2010 года № 82 «О государственном природном комплексном заказнике «Кургальский» регионального значения», отказать.

В удовлетворении заявления отделения международной неправительственной некоммерческой организации «Совет Гринпис», ФИО1 о взыскании расходов по уплате государственной пошлины отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 01 ноября 2017 года.