Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-107/2022 по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью «РужАвто», заместителя прокурора Томкой области о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а (в редакции постановления Администрации Томской области от 21 февраля 2022 г. № 41а) «О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 г. № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования»,

установил:

27 февраля 2015 года Администрацией Томской области принято постановление № 71а «О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» (далее – Постановление № 71а).

Подпунктом 2 пункта 1 указанного постановления утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (приложение № 2 к постановлению) (далее – Порядок предоставления субсидий).

В настоящее время Постановление № 71а и Порядок предоставления субсидий действуют в редакции постановлений Администрации Томской области от 6 декабря 2021 г. № 494а и от 21 февраля 2022 г. № 41а.

Названный Порядок предоставления субсидий определяет правила предоставления из областного бюджета субсидий на возмещение затрат по перевозке граждан транспортом общего пользования по единым социальным проездным билетам (далее – ЕСПБ) (пункт 1).

Согласно пункту 12 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется Департаментом получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ, в следующих размерах:

городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении - в размерах, определяемых в соответствии с Методикой определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (приложение № 1 к настоящему Порядку);

автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в междугородном сообщении и по пригородным маршрутам перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом - в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области.

Приложением № 1 к Порядку предоставления субсидий утверждена Методика определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (далее - Методика).

ООО «РужАвто» обратилось суд с административным иском,в котором просило признать недействующим абзац второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложение № 1к названному Порядку.

В обоснование заявленных требований ссылалось на то, что на основании муниципальных контрактов осуществляет регулярные перевозки пассажиров и багажа по городским маршрутам за плату по утвержденному тарифу, в том числе осуществляет перевозку граждан по ЕСПБ, использование которых предусмотрено Законом Томской области от 30 декабря 2014 года № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования».

Вместе с тем на основании вышеуказанного Порядка возмещение перевозчикам затрат по перевозке граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ производится не исходя из фактической стоимости проезда и утвержденных тарифов, а исходя из пропорции выполненной транспортной работы, которая определяется по формуле, при этом переменные, указанные в формуле, не имеют никакого отношения к установленному за проезд тарифу.

Указало, что ранее обращалось в суд с административным иском об оспаривании абзаца второго пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложения № 1к Порядку, действовавших в редакции постановления Администрации Томской области от 31 мая 2021 года № 211а, которые апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г. были признаны недействующими.

Несмотря на это административным ответчиком 21 февраля 2022 г. принято постановление № 41а, которым пункт 12 Порядка предоставления субсидий и приложение № 1 к названному Порядку предоставления субсидий изложены в новой редакции, которая в точности повторяет содержание правовых норм, признанных судебным актом недействующими, в том числе полностью дублирует абзац 2 пункта 12 Порядка предоставления субсидий, а также формулы, используемые в Методике, являющейся приложением № 1 к Порядку предоставления субсидий, что свидетельствует о нарушении запрета, установленного частью 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылалось на то, что из системного толкования положений пунктов 1 и 2 статьи 786, пунктов 1 и 2 статьи 789, пунктов 2 и 5 статьи 790, пункта 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации и подпунктов 12, 24 пункта 2, пунктов 3.1 и 5 статьи 26.3, статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что в случае, если к перевозчику обратилось лицо, имеющее льготы или преимущества по оплате стоимости проезда, в том числе имеющее право на приобретение ЕСПБ, то стоимость проезда возмещается в полном объеме за счет средств соответствующего бюджета органа, установившего льготу или предоставившего преимущество, то есть в полном объеме за счет средств субъекта Российской Федерации, а не пропорционально выполненной транспортной работе и не из количества реализованных ЕСПБ, выручка от продажи которых поделена между всеми перевозчиками, осуществляющими перевозку по ЕСПБ.

Полагало, что оспариваемые нормы противоречат положениям пункта 1 статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с пунктами 2 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривают лишь частичное возмещение понесенных перевозчиками расходов, а не полное возмещение согласно федеральному законодательству, что нарушает права и интересы ООО «РужАвто», как перевозчика, не имеющего возможность исполнять возложенные на органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности по исполнению социальной функции и возить пассажиров бесплатно.

Просило также возложить на Администрацию Томской области обязанность по принятию нового заменяющего нормативного акта по вступлению решения суда по настоящему делу в законную силу, которым закрепить, что субсидия предоставляется получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ, в следующих размерах: городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области, а также вынести в адрес Администрации Томской области частное определение с его направлением в органы дознания или предварительного следствия и наложить на неё судебный штраф, поскольку, по мнению административного истца, в действиях должностных лиц Администрации Томской области усматривается заинтересованность в злостном неисполнении судебных актов в условиях придания мнимой законности своим действиям, а также с наличием коррупционной составляющей, при которой происходит не целевое использование и хищение бюджетных денежных средств, что указывает на наличие состава преступления, ответственность за которое предусмотрено частью 2 статьи 315Уголовного кодекса Российской Федерации.

Определением Томского областного суда от 13 мая 2022 года данное административное дело объединено с административным делом № 3а-145/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области о признании недействующими абзаца 2 пункта 12, приложения № 1 к Порядку предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденному постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а «О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 г. № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» (в редакции постановления Администрации Томской области от 21 февраля 2022 г. № 41а).

В административном исковом заявлении указано, что из анализа абзаца 2 пункта 12 Порядка, приложения № 1 к нему следует, что существующий механизм расчета субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, предусматривает лишь частичное возмещение таких затрат, не предполагая их полного возмещения исходя из всего объема выполненной транспортной работы и понесенных расходов.

При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, установив право на льготный проезд по таким билетам, должна компенсировать хозяйствующим субъектам недополученные ими доходы.

Также ссылался на апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г., которым признаны недействующими абзац 2 пункта 12, приложение № 1 к Порядку предоставления субсидий (в редакции от 6 декабря 2021 г.) по мотивам их несоответствия положениям пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Несмотря на положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено лишь два механизма предоставления субсидий юридическим лицам - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат, а также выводы суда апелляционной инстанции, оспариваемые положения постановления Администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а в действующей в настоящее время редакции по-прежнему предусматривают лишь частичное возмещение затрат перевозчиков, осуществляющих перевозку граждан транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по ЕСПБ.

Обращению в суд с настоящим административным исковым заявлением предшествовало внесение заместителем прокурора области 28 февраля 2022 г. Управляющему делами Администрации Томской области представления об устранении нарушений законодательства при осуществлении правового регулирования.

В поступившем в прокуратуру области 14 апреля 2022 г. ответе заместителя Губернатора Томской области по социальной политике от 6 апреля 2022 г. на данный акт реагирования сообщено об ограниченных возможностях регионального бюджета, а также о планируемом изменении механизма финансирования льготного проезда путем возмещения недополученных доходов перевозчиков. Однако до настоящего времени допущенные нарушения в сфере возмещения затрат перевозчиков не устранены.

В судебном заседании представитель ООО «РужАвто» ФИО1 и прокурор Гутов С.С. настаивали на удовлетворении требований административных исковых заявлений по приведенным в них основаниям.

Представители Администрации Томской области возражали против удовлетворения заявленных требований, в соответствии с представленными письменными возражениями и пояснениями в судебном заседании указали, что оспариваемый нормативный правовой акт в действующей редакции издан уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, в оспариваемой части не противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации и Бюджетному кодексу Российской Федерации, а также другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Пояснили, что новая редакция оспариваемого правового акта, являющаяся предметом настоящего иска, устанавливает порядок расчета размера субсидии, который определяется в соответствии с Методикой определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету. Ранее действовавшая редакция предусматривала расчет субсидии в размерах, рассчитываемых в процентном отношении, в соответствии с Методикой распределения финансовых средств между получателями субсидии. Помимо этого Методика в оспариваемой редакции закрепляет нормы улучшающие положение перевозчиков, осуществляющих перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету: в формуле расчета размера субсидии установлена бюджетная составляющая, равная 370 рублям, а также установлен дополнительный коэффициент сложности маршрута 1,6 для маршрутов, проходящих по территории одного городского округа или муниципального района, предусматривающий проезд через контрольно-пропускной пункт. В связи с чем оспариваемые нормы не являются идентичными тем, которые были признаны недействующими судебным актом, и на них не распространяются положения части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства, проверив оспариваемые положения пункта 12 и приложения № 1 Порядка предоставления субсидий в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.

В части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении дела установлено, что ООО «РужАвто» на основании заключенных с Департаментом городского хозяйства администрации Города Томска от имени муниципального образования «Город Томск» муниципальных контрактов № Ф.2019.000749 от 3 сентября 2019 года, № Ф.2019.000764 от 6 сентября 2019 года, № Ф.2019.000771 от 9 сентября 2019 года осуществляет регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам /__/, /__/, /__/ (л.д. 28-79).

Согласно пункту 17 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулярными перевозки по регулируемым тарифам являются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке.

Законом Томской области от 30 декабря 2014 года № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» установлены меры социальной поддержки по оплате проезда на транспорте общего пользования, в том числе приобретение единого социального проездного билета и проезд на его основании по территории Томской области городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении (пункт 1 статьи 2).

Таким образом, муниципальные маршруты регулярных перевозок г. Томска относятся к маршрутам, по которым предусмотрен проезд по ЕСПБ.

Устанавливая меры социальной поддержки в виде права на проезд на основании ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении, Закон Томской области № 199-ОЗ не ставит право на проезд пассажиров по ЕСПБ в зависимость от содержания муниципального контракта, заключенного с перевозчиком.

Соответственно, осуществляя регулярные перевозки по регулируемым тарифам по муниципальным контрактам, ООО «РужАвто» обязано осуществлять, в том числе, перевозку пассажиров по ЕСПБ, на что указано в представлении прокурора г. Томска об устранении нарушений законодательства в сфере организации перевозок (л.д. 80-81).

Поскольку приведенные данные свидетельствуют о возможности получения административным истцом субсидий на возмещение затрат по перевозке пассажиров по ЕСПБ, то причины, указанные административным истцом, дают последнему основания полагать, что оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы, в связи с чем суд считает ООО «РужАвто» лицом, соответствующим требованиям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом суд также учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, приведенную в постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П, в соответствии с которой сам по себе факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, уже свидетельствует о возможности рассмотрения судом дела об оспаривании такого акта и тем самым о возможности защиты нарушенных прав в рамках его оспаривания, содержащего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не дожидаясь принятия на его основе негативных для данного лица правоприменительных решений.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2, пунктами 3.1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания ряда категорий граждан. Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, а также государственных программ субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В абзаце пятом статьи 26.3.1 названного федерального закона закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В силу подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ решение вопросов транспортного обслуживания населения, в том числе автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федерального закона от 13 июля 2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 названной статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ).

Таким образом, в силу положений действующего законодательства определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 3 Законом Томской области от 30 декабря 2014 г. № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» предусмотрено, что порядок предоставления и использования единого социального проездного билета, предоставления субсидии на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по единому социальному проездному билету, устанавливается Администрацией Томской области.

Высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 4 статьи 9, часть 1 статьи 72, часть 1 статьи 76 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 г.; подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Закона Томской области от 19 мая 2012 г. № 88-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области, структуре и порядке формирования Администрации Томской области»).

Статьей 80 Устава Томской области, пунктом 1 статьи 8 Закона Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Постановление Администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а, которым утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, а также постановления Администрации Томской области от 6 декабря 2021 г. № 494а и от 21 февраля 2022 г. № 41а о внесении изменений подписаны Губернатором Томской области и и.о. Губернатора Томской области, на которого распоряжениями от 5 февраля 2015 г. № 21-р-к и от 29 ноября 2021 г. № 435-р-к возложено исполнение обязанностей Губернатора Томской области, что соответствует статьям 7 и 44 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14 января 2019 г. № 2.

Названные постановления Администрации Томской области опубликованы в порядке, предусмотренном статьями 6 и 6.2 Закона Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а постановления о внесении изменений также на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru, что в соответствии со статьей 5 этого Закона означает введение данных нормативных актов в действие.

При изложенных данных оспариваемый в части нормативный правовой акт, как и изменения, внесенные постановлениями Администрации Томской области от 6 декабря 2021 г. № 494а и от 21 февраля 2022 г. № 41а, приняты в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к их форме, с соблюдением правил введения в действие и порядка опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

В силу статьи 6 Закона Томской области от 30 декабря 2014 г. № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки, установленных названным Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета.

Отношения, связанные с предоставлением субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, урегулированы статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 указанной выше статьи).

Статьей 14 Закона Томской области от 29 декабря 2020 г. № 180-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в случаях, предусмотренных приложением 18 к настоящему Закону, предоставляются из областного бюджета в порядке, установленном Администрацией Томской области или актами уполномоченных ей органов государственной власти Томской области, на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов), выполнением работ, оказанием услуг в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств; одним из таких случаев в пункте 6.1 приложения № 18 названо возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету.

Плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования в соответствии с пунктом 2 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку, в том числе и пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Исходя из взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.

Таким образом, установление права на получение субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач.

При этом субсидии могут иметь стимулирующий характер, когда финансовая поддержка, предоставляемая в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.

Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера в случаях, когда обязательность компенсации затрат (недополученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.

Таким образом, системный анализ приведенных правовых предписаний указывает на то, что действующим законодательством не предусматривается частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан льготной категории, и не допускается возможности несения организацией этих расходов полностью или частично за свой счет.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в том числе в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Общие требования).

Названными Общими требованиями закреплены положения, которые должны содержать правовые акты, регулирующие предоставление субсидий из соответствующего бюджета юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, определять цели, условия и порядок предоставления субсидий.

В силу подпункта «д» пункта 5 указанных Общих требований при определении условий и порядка предоставления субсидий в правовом акте указывается размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из результатов предоставления субсидии), и источника ее получения, за исключением случаев, когда размер субсидии определен законом (решением) о бюджете (решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования или местной администрации).

Утвердив Постановлением № 71а Порядок предоставления субсидии и Методику, административный ответчик тем самым установил механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с оплатой проезда отдельных категорий граждан по ЕСПБ, для определения объема бюджетных средств, направляемых на исполнение данного вида бюджетных обязательств.

Согласно пункту 1 Методики она применяется для определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области.

Расчет размера субсидии, ежемесячно предоставляемой получателям субсидии каждого муниципального образования Томской области, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области, производится пропорционально выполненной транспортной работе (в пассажиро-километрах (далее - пас-км)) по каждому получателю субсидии (пункт 2).

В силу пункта 3 исходными данными для расчета размера субсидии являются:

Р - фактическое (учитываемое) количество оборотных рейсов, выполненных получателем субсидии по маршруту за месяц, ед.;

П - протяженность маршрута (оборотного рейса), определенная в соответствии с реестром маршрутов регулярных перевозок, км;

В - пассажировместимость используемых на маршруте транспортных средств, установленная согласно одобрению типа транспортного средства, пас;

k - коэффициент зонирования согласно приложению к настоящей Методике.

При отсутствии данных по какому-либо получателю субсидии, маршруту или транспортному средству транспортная работа по указанному получателю субсидии, маршруту или транспортному средству в расчете не учитывается.

Транспортная работа по перевозке пассажиров (ТРМ) на маршруте за месяц определяется по следующей формуле (пас-км): ТРМ = Р x П x В x k (пункт 5 Методики).

В соответствии с пунктом 6 Методики транспортная работа по перевозке пассажиров за месяц по каждому получателю субсидии (ТРПj) определяется суммированием транспортной работы по всем маршрутам, обслуживаемым данным получателем субсидии (пас-км).

В силу пункта 7 Методики общая сумма транспортной работы (ТРО) за месяц определяется суммированием транспортной работы по всем получателям субсидии (пас-км).

Из анализа абзаца 2 пункта 12 Порядка и приведенного содержания Методики следует, что данными нормами предусмотрено распределение финансовых средств между получателями субсидии пропорционально выполненной транспортной работе по каждому получателю субсидии, исходя из удельного веса (доли) транспортной работы конкретного получателя субсидии в общей сумме транспортной работы всех получателей, то есть в размерах, рассчитываемых в процентном соотношении. При этом используемые в формулах исходные данные для распределения финансовых средств между получателями субсидии не зависят от непосредственных расходов перевозчика при осуществлении льготных перевозок.

Приведенный механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение перевозчикам затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не предполагает полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которая, являясь лицом, установившим право на льготный проезд по таким билетам, должно компенсировать административным истцам недополученный им доход.

Более того, апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 года было отменено решение Томского областного суда от 22 сентября 20021 года, принятое по административному иску ООО «Росич» и ООО «РужАвто», признаны недействующими абзац 2 пункта 12, приложение № 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 27 февраля 2015 года № 71а «О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» (в редакции постановления Администрации Томской области от 6 декабря 2021 г. № 494а), т.е. в ранее действующей редакции.

Основанием для удовлетворения заявленных требований по указанному делу, как следует из названного апелляционного определения, послужило несоответствие оспариваемых положений пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1, подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, закрепленный в оспариваемых предписаниях, не предполагал полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов.

В силу части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Вместе с тем, принимая постановление от 21 февраля 2022 г. № 41а «О внесении изменений в постановление Администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а» и излагая оспариваемые положения в новой редакции, Администрация Томской области фактически не изменила механизма расчета соответствующей субсидии, повторив в новой редакции те же самые формулы и участвующие в расчетах переменные.

При этом изменение наименования Методики с «Методики распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области» на «Методику определения размера субсидии, предоставляемой получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету», а также иные изменения в тексте самой Методики, касающиеся наименования средств, предоставляемых перевозчику, наименования переменной «С» в формуле расчета субсидии, предоставляемой перевозчику, со «стоимости ЕСПБ, признаваемой равной (m x 280) рублям» на «бюджетную составляющую, признаваемую равной (m x 370) рублям», а также установление дополнительного коэффициента сложности в размере 1,6 для маршрутов, проходящих по территории одного городского округа или муниципального района, предусматривающих проезд через контрольно-пропускной пункт, никак не отразились на механизме расчета субсидии и не устранили противоречий, отмеченных в судебном акте, предусматривая по-прежнему лишь частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа по ЕСПБ.

Кроме того, содержание абзаца 3 пункта 12 Порядка предоставления субсидий в действующей в настоящее время редакции также свидетельствует о частичном возмещении понесенных затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ в пригородном и городском сообщении, поскольку в соответствии с названным положением предоставление субсидии получателям, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ в междугородном сообщении, осуществляется в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области, то есть в полном размере по сравнению с пригородным и городским сообщением.

Различный подход к возмещению перевозчикам понесенных затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не отвечает принципу равенства прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом,

Учитывая, что пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации направлен на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов, а общим принципом регулирования правоотношений в сфере перевозок пассажиров является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами компаний-перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг, оспариваемые положения абзаца второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и приложения № 1к названному Порядку противоречат правовому регулированию, установленному приведенными выше положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи, поскольку коммерческим перевозчикам, выполнившим обязанности публичного характера за собственный счет, не обеспечивается возмещение в полном объеме недополученных доходов.

Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правого акта признаются недействующими, суд исходит из того, что данные правовые нормы применялись, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru), где был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

При этом суд не усматривает оснований для удовлетворения требования ООО «РужАвто» о возложении обязанности на Администрацию Томской области принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими положения Порядка предоставления субсидий.

Согласно пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом при рассмотрении дел в порядке абстрактного нормоконтроля полномочия судов ограничены проверкой нормативных правовых актов на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, и данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность по принятию заменяющего акта.

В данном случае, заявляя о необходимости принятия заменяющего акта, ООО «РужАвто» предлагает закрепить в нем определенное правовое предписание, т.е. фактически просит суд осуществить нормативное правовое регулирование по предложенному административным истцом варианту.

Однако органы различных ветвей власти осуществляют свои полномочия самостоятельно, в связи с чем вопросы принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений, дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов в рамках их полномочий, суд не вправе возлагать на них обязанность по нормативному регулированию того или иного вида общественных отношений.

Удовлетворение данного требования административного истца повлечет ограничение права Администрации Томской области на самостоятельную нормотворческую деятельность в пределах предоставленных законодательством полномочий, что не предусмотрено процессуальным законодательством и нарушит установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Также, с учетом установленных по делу обстоятельств, суд не усматривает достаточных оснований для вынесения в адрес Администрации Томской области частного определения с его направлением в органы дознания или предварительного следствия, поскольку в силу положений статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принятие соответствующих мер реагирования является правом суда, вытекающим из закона, необходимость применения которого определяется судом.

При этом административный истец не лишен возможности самостоятельно обратиться в правоохранительные органы с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые заявления общества с ограниченной ответственностью «РужАвто» и заместителя прокурора Томской области удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда абзац второй пункта 12, приложение № 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 г. № 71а «О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 г. № 199-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования» (в редакции постановления Администрации Томской области от 21 февраля 2022 г. № 41а).

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию Администрацией Томской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru).

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Мотивированное решение принято 3 июня 2022 года.