Гражданский кодекс часть 1

28 октября 2016 года Советом народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа принято решение № 21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» (далее – Решение № 21). Текст Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» (далее - Правила землепользования и застройки) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью. Решение опубликовано в издании «Наш город» № 135, 18 ноября 2016 года.

В Решение № 21, в том числе, в его приложение Правила землепользования и застройки, внесены изменения решениями Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 26.05.2017 № 62, от 17.11.2017 № 90, от 28.06.2018 № 136, от 26.09.2019 № 216, от 02.03.2020 № 246, от 28.08.2020 № 279, от 27.05.2021 № 339, от 30.11.2021 № 24, от 30.12.2021 № 44, с изменениями, внесенными решениями Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 30.03.2018 № 115, от 29.11.2018 № 162, от 12.02.2019 № 179 (ред. 27.11.2020), от 28.02.2019 № 180, от 28.06.2019 № 199, от 30.08.2019 № 211, от 05.02.2020 № 243, от 27.03.2020 № 252, от 27.11.2020 № 296, от 26.08.2021 № 380 создавшее в результате действующую редакцию этого нормативного правового акта.

ФИО1 обратился в суд с административным иском о признании недействующим решения Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 октября 2016 года № 21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером №, находящийся по адресу: , отнесен к двум территориальным зонам.

Требования мотивирует тем, что является арендатором вышеуказанного земельного участка, который согласно Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» расположен в двух территориальных зонах: Ж1 - зона застройки индивидуальными домами и О1 - зона делового общественного и коммерческого назначения. Данное обстоятельство явилось основанием для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка, необходимого для завершения строительства объекта, находящегося на земельном участке. Полагает, что в оспариваемой части нормативный правовой акт принят с нарушением нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку нахождение земельного участка в двух территориальных зонах не соответствует статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, о рассмотрении дела извещен надлежащим образом.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующий на основании доверенности от 28 апреля 2021 года, представивший диплом о наличии высшего юридического образования, заявленные требования поддержал, пояснив, что нахождение земельного участка административного истца в двух территориальных зонах препятствует ему завершить строительство объекта, находящегося на земельном участке, вследствие невозможности установить параметры разрешенного строительства.

Представитель Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа, администрации Анжеро-Судженского городского округа Клименко К.В., действующая на основании доверенностей от 11 апреля 2022 года, представившая диплом о наличии высшего юридического образования, возражала против заявленных требований. Возражения в письменном виде приобщены к материалам дела (том 1 л.д. 77 – 79, 119-121).

Представитель главы Анжеро-Судженского городского округа в судебное заседание не явился, о рассмотрении дела извещен надлежащим образом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, свидетеля, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Фроловой Т.В., полагавшей требования административного истца подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Совет народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статьи 33, 34 Устава муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», в редакции действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта – том 1 л.д. 204 - 233).

К исключительным полномочиям Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа отнесено, в том числе, утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки Анжеро-Судженского городского округа и внесение в них изменений (пункты 12, 13 части 1 статьи 35 Устава).

Нормативные правовые акты Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в городской газете «Наш город» (часть 2 статьи 62 Устава).

Судом установлено, что решение Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 октября 2016 года №21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» принято уполномоченным органом в пределах компетенции в порядке, установленном действующим законодательством, с соблюдением формы принятия нормативного правового акта и порядка официального опубликования (том 2 л.д. 17 – 168) и по этим основаниям не оспаривается.

Из обстоятельств дела следует, что ФИО1 с апреля 2014 года является собственником объекта незавершенного строительством, расположенного по адресу: (том 1 л.д. 20).

В феврале 2017 года земельный участок, с кадастровым номером №, вид разрешенного использования – склады, расположенный под вышеуказанным объектом незавершенным строительством, предоставлен ФИО1 в аренду на срок по 01 февраля 2020 года (том 1 л.д. 12 - 13, 147 – 149 – копия договора аренды земельного участка № 8475 от 15 февраля 2017 года).

На основании решения Анжеро-Судженского городского суда Кемеровской области от 21 октября 2021 года внесены изменения в договор аренды земельного участка в части срока аренды, который установлен по 24 ноября 2024 года (том 1 л.д. 14-19, 152, 153).

Земельный участок с кадастровым номером № поставлен на государственный кадастровый учет 15 июня 2006 года (том 1 л.д. 113).

В целях завершения строительства объекта ФИО1 18 марта 2019 года и 14 декабря 2021 года обращался в администрацию Анжеро-Судженского городского округа с заявлениями о подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка (том 1 л.д. 23, 25).

31 января 2022 года ФИО1 отказано о выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 42:20:0102009:447 в связи с расположением его в двух территориальных зонах Ж1- зона застройки индивидуальными жилыми домами и О1- зона делового общественного коммерческого назначения в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», утвержденными решением Совета народных депутатов № 21 от 28 октября 2016 года (том 1 л.д. 26).

Ранее, 20 декабря 2018 года, ФИО1 обращался в Комиссию по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Анжеро-Судженского городского округа по вопросу изменения границ зоны транспортной инфраструктуры на земельном участке с кадастровым номером № (том 1 л.д. 21).

По результатам публичных слушаний по вопросу внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», состоявшихся 29 января 2019 года, комиссия пришла к выводу о направлении на утверждение в Совет народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа проекта решения «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Анжеро-Судженского городского округа», в том числе в части изменения границы зоны транспортной инфраструктуры (Т) и зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), с целью строительства объекта придорожного сервиса на земельном участке с кадастровым номером № в районе (том 1 л.д. 181)

В феврале 2019 года Управлением архитектуры и градостроительства администрации Анжеро-Судженского городского округа ФИО1 сообщено об отложении прокуратурой города решения о согласовании проекта изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования в части изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № в связи с отсутствием обоснования необходимости размещения объекта на данном земельном участке (том 1 л.д. 22).

05 ноября 2019 года врио главы городского округа в адрес Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа направлено предложение о внесении на рассмотрение проекта решения «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ». Одновременно с предложением представлены: проект решения, справка о согласовании, пояснительная записка с предложением по установлению регламента зоны транспортной инфраструктуры «Т» для размещения объектов придорожного сервиса в отношении земельного участка с кадастровым номером № (том 1 л.д. 80 - 83, 127).

26 ноября 2019 года прокуратурой г. Анжеро-Судженска дано заключение на проект решения Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», который по результатам правовой экспертизы признан соответствующим требованиям федерального законодательства (том 2 л.д. 13).

В протоколе очередной сессии Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 ноября 2019 года, где пунктом № 1 повестки подлежал разрешению вопрос о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», утвержденные решением Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28.10.2016 №21, отмечено заявление помощника прокурора г. Анжеро-Судженска об отсутствии заключения на данный проект решения (том 1 л.д. 89).

23 марта 2020 года Управлением архитектуры и градостроительства администрации Анжеро-Судженского городского округа ФИО1 сообщено об отказе прокурором в выдаче заключения по вопросу правовой экспертизы проекта решения Совета народных депутатов «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ», утвержденные решением Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28.10.2016 № 21 (том 1 л.д. 24).

Изменения в Правила землепользования и застройки относительно территориального зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером № внесены не были.

Административный истец, оспаривая нормативный правовой акт, полагает, что нахождение переданного ему земельного участка в двух территориальных зонах противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства, создает неопределенность правового режима участка, с чем суд полагает возможным согласиться.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, отражающая границы территориальных зон (пункт 2 части 2 статьи 30, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны (статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьями 16, 37, 42 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования городского округа отображаются в том числе, следующие виды территориальных зон и их кодовые обозначения: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), зона делового, общественного и коммерческого назначения (О1). Каждая из указанных территориальных зон имеет самостоятельный градостроительный регламент.

Согласно статье 36 Правил землепользования и застройки, определяющей землепользование и застройку на территории жилых зон, данные зоны предназначены для застройки жилыми домами малой этажности, индивидуальными жилыми домами, домами средней этажности, многоэтажными жилыми домами. В жилых зонах осуществляется размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и муниципально - бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Относительно землепользования и застройки территории общественно – деловых зон в статье 41 Правил землепользования и застройки установлено, что они предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут встречаться жилые дома, гостиницы, подземные и многоэтажные гаражи (статья 41 Правил землепользования и застройки).

Из представленного фрагмента карты градостроительного зонирования, разработанной в составе Правил землепользования и застройки усматривается, что земельный участок с кадастровым номером № расположен в двух территориальных зонах - зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж1 и зоне делового общественного и коммерческого назначения О1, имеющих различные градостроительные регламенты (том 1 л.д. 131, 132, 145).

Данное обстоятельство в ходе рассмотрения дела стороной административного ответчика по существу не оспаривалось, равно как и то, что градостроительные регламенты, установленные в Правилах землепользования и застройки для территориальных зон Ж1 и О1, в отношении земельного участка с кадастровым номером № не являются сопоставимыми и создают неопределенность правового режима для использования участка, препятствуя административному истцу в завершении строительства принадлежащего ему объекта недвижимости, находящегося на земельном участке.

В соответствии частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округ.

Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В рассматриваемом случае документом территориального планирования на территории муниципального образования Анжеро-Судженский городской округ является Генеральный план Анжеро-Судженского городского округа, утвержденный решением Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа № 319 от 9 марта 2021 года (том 2 л.д. 187).

Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе Генерального плана Анжеро-Судженского городского округа земельный участок с кадастровым номером № относится к одной функциональной зоне - зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (том 1 л.д. 145).

Положениями Генерального плана зона многофункциональной общественно-деловой застройки, представленная существующими объектами обслуживания – объектами торговли, общественного питания, административными зданиями, объектами спорта, деловыми, коммерческими зданиями управления, объектами культуры, а также встроенными помещениями перечисленного назначения в жилые здания, включена в состав общественной функциональной зоны формирующейся за счет территорий с расположенными на них компактно объектами обслуживания населения и за счет территорий, предложенных проектом для комплексного размещения перспективных объектов общественного назначения (том 2 л.д. 187 - 203).

Таким образом одна из территориальных зон, установленных Правилами землепользования и застройки в отношении спорного земельного участка, а именно зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1), не соответствует функциональной зоне, установленной в отношении спорного земельного участка Генеральным планом, поскольку у данной территориальной зоны иное назначение.

Допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля начальник отдела Управления архитектуры и градостроительства администрации Анжеро-Судженского городского округа ФИО7 данные обстоятельства подтвердила.

Учитывая, что территориальное зонирование спорного земельного участка с кадастровым номером № не отвечает требованиям принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне, при этом одна из территориальных зон - зона Ж1, в пределах которой расположен земельный участок, не соответствует предусмотренной Генеральным планом функциональной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки, суд приходит к выводу о том, что решение Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 октября 2016 года № 21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» в оспариваемой части противоречит действующему градостроительному и земельному законодательству, имеющему большую юридическую силу, ограничивает права административного истца ввиду неопределенности правового режима земельного участка.

При этом суд принимает во внимание, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. В указанной части следует отметить, что после утверждения Генерального плана 9 марта 2021 года редакция Правил землепользования и застройки менялась, однако обстоятельства несоответствия их Генеральному плану в части спорного земельного участка не учитывались.

С учетом установленных обстоятельств решение Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 октября 2016 года № 21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» должно быть признано не действующим, как противоречащее актам большей юридической силы в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером №, находящийся по адресу: , , отнесен к двум территориальным зонам.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим в указанной части с момента вступления в силу настоящего решения.

В настоящее время официальным опубликованием муниципальных правовых актов города Анжеро-Судженска считается публикация в массовой газете Анжеро-Судженского городского округа «Наш город» (статья 62 Устава муниципального образования). Сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано в указанном печатном издании.

Руководствуясь ст. 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу решение Совета народных депутатов Анжеро-Судженского городского округа от 28 октября 2016 года № 21 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Анжеро-Судженский городской округ» в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером №, находящийся по адресу: , отнесен к двум территориальным зонам.

Сообщение о данном решении опубликовать в массовой газете Анжеро-Судженского городского округа «Наш город» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.

Председательствующий: С.В. Киклевич

Решение в окончательной форме принято 15 июня 2022 года.