Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «Висторг» об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

Постановлением Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О Порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области», опубликованным в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № №, утвержден Порядок организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области (далее Порядок).

Постановлением Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №», опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 04 февраля 2016 года, в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № №, в указанный Порядок внесены следующие изменения.

Согласно подпункту «г» пункта 9 Порядка правовой акт исполнительного органа государственной власти Тверской области или органа местного самоуправления муниципального образования Тверской области о проведении ярмарки, либо соответствующее решение юридического лица или индивидуального предпринимателя, как организатора ярмарки, должны определять, в том числе, порядок предоставления торговых мест, количество торговых мест, в том числе оборудованных и торговых мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) с автотранспортных средств, а также количество социальных торговых мест.

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 13 Порядка организатор ярмарки обеспечивает наличие на ярмарке социальных торговых мест (торговых мест, предназначенных для следующих категорий населения: члены семей и одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области; одинокие матери; безработные, состоящие на учете на бирже труда; члены семей, воспитывающих двух и более детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; неработающие пенсионеры), за которые не взимается плата (далее - социальное торговое место).

Подпунктом «ж» пункта 17 Порядка предусмотрено, что продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) на ярмарках должна осуществляться при наличии документов, подтверждающих отнесение участника ярмарки к категориям, имеющим право на социальное торговое место.

ООО «Висторг» (далее Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании подпункта «г» пункта 9 (в части слов «, а также количество социальных торговых мест»), подпункта «ж» пункта 13 и подпункта «ж» пункта 17 Порядка не соответствующими Федеральному закону от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и недействующими с 02 февраля 2016 года.

В обоснование заявленных требований Общество сослалось на то, что указанные положения Порядка противоречат положениям статьи 11 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, приняты Правительством Тверской области с превышением полномочий.

Устанавливая обязанность юридических лиц - организаторов ярмарок предоставлять социальные торговые места, за которые не взимается плата, Правительство Тверской области осуществляет полномочия, принадлежащие только юридическим лицам - организаторам ярмарок; не соблюдает положения Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ о возмездном порядке предоставления торговых мест на ярмарках; ставит лиц, торгующих на ярмарках на обычных и социальных местах, в неравные условия, нарушая конкуренцию. Кроме того, предоставление бесплатных торговых мест влечет убытки для юридических лиц – организаторов ярмарок, поскольку часть затрат на организацию ярмарки останется невозмещенной.

Оспариваемые положения данного нормативного правового акта не соответствуют Федеральному закону и по порядку введения их в действие, поскольку на основании пункта 2 постановления Правительства Тверской области от 02 февраля 2016 года № 32-пп эти нормы вступили в силу со дня подписания постановления, опубликованного лишь 04 февраля 2016 года. Между тем, согласно статье 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Обществом принято решение о проведении ярмарок на территории принадлежащих ему земельных участков, утверждены расценки на услуги по предоставлению торговых мест на ярмарке.

Оспариваемые положения Порядка нарушают права и законные интересы ООО «Висторг», поскольку лишают его возможности самостоятельно определять порядок предоставления торговых мест, размер платы за предоставление оборудованных торговых мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на организованной обществом ярмарке, повлекут убытки в виде невозмещенных затрат на организацию ярмарки, возлагают на Общество дополнительные обязанности по администрированию услуги предоставления торговых мест, заключающиеся в истребовании, проверке и хранении документов, подтверждающих статус лиц, которым должны предоставляться социальные торговые места.

В судебном заседании представитель ООО «Висторг» Зайцева Н.Н. заявленные требования поддержала на основании доводов, приведенных в административном исковом заявлении.

Представители административного ответчика – Правительства Тверской области Травкина О.Н., заинтересованного лица Министерства экономического развития Тверской области – Кузин А.М. возражали против удовлетворения требований ООО «Висторг», поддержали возражения, изложенные в письменных отзывах.

В отзыве Правительства Тверской области указано, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством в рамках исполнения обязанности, предусмотренной частью 1 статьи 11 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и не регулирует правоотношения, которые находятся в компетенции организаторов ярмарки. Предоставление социальных торговых мест не отвечает признакам ограничения конкуренции. Прядок введения в действие постановления не нарушен. Оспариваемый Порядок регулирует исключительно правоотношения организаторов ярмарок, которые являются либо юридическими лицами, либо индивидуальными предпринимателями, права, свободы и обязанности человека и гражданина не затрагивает, поэтому порядок вступления его в силу может быть определен самим нормативным актом. Кроме того, согласно подпункту «г» пункта 9 Порядка организатор ярмарки самостоятельно определяет количество социальных торговых мест и вправе предоставлять социальные торговые места без соответствующего оборудования, что не повлечет для него соответствующих расходов и убытков. Обязанность обеспечить наличие на ярмарке социальных торговых мест возникает у организатора ярмарки исключительно в случае принятия им такого решения. ООО «Висторг» не предусмотрело социальные торговые места в плане мероприятий по организации ярмарки и продолжает осуществлять деятельность в обычном режиме. Доказательств привлечения к ответственности или наступления иных негативных последствий, вызванных принятием оспариваемых положений Порядка, не представлено, тем более, что ответственность за нарушение указанных положений не установлена.

Министерством экономического развития Тверской области в письменном отзыве приведены аналогичные доводы, а также ссылка на то, что предоставление организатором ярмарки бесплатных торговых мест для социально незащищенных категорий населения с учетом имеющейся у него возможности компенсации затрат при определении размера платы за предоставление оборудованного торгового места юридическим лицам и предпринимателям министерство считает экономически обоснованным.

Выслушав участников судебного разбирательства, заключение прокурора Филипповой В.М. об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Оспариваемое постановление Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О Порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области» является нормативным правовым актом, поскольку устанавливает требования к организации деятельности ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области, проводимых исполнительными органами государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, то есть его действие распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение в течение определенного периода времени, направлено на урегулирование общественных отношений в области торговой деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что приказом директора ООО «Висторг» от 09 ноября 2015 года № 13-пр определено с 02 января 2016 года проводить на территории принадлежащих обществу на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами № и №, расположенных относительно ориентиров по адресу: <адрес> и <адрес>, универсальную ярмарку еженедельно в среду, четверг, пятницу, субботу, воскресенье с 09 часов до 17 часов, утвержден план мероприятий по организации ярмарки и схема размещения продавцов, определено количество торговых мест и размер платы за предоставление торговых мест, а также за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли.

О принятом решении Общество как организатор ярмарки уведомило Министерство экономического развития Тверской области, опубликовало информационное сообщение в средствах массовой информации и в сети Интернет на сайте Тверского областного союза потребительских обществ.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права и свободы административного истца как организатора ярмарки, в связи с чем Общество вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» определены основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации (часть 1 статьи 1 данного Федерального закона).

Пункт 3 части 2 этой же статьи предусматривает в качестве одной из целей названного Федерального закона обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (организаторами ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются (часть 1).

Согласно частям 2 и 5 статьи 11 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ порядок предоставления мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке, а также размер платы за предоставление оборудованных мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) и за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли (уборка территории, проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и другие услуги) определяет организатор ярмарки. Размер такой платы определяется с учетом необходимости компенсации затрат на организацию ярмарки и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ней.

Таким образом, из содержания приведенных норм следует, что орган государственной власти субъекта РФ, устанавливая требования к организации торговой деятельности ярмарок и продаже товаров (оказанию услуг) на них, не вправе определять порядок предоставления торговых мест на ярмарке, а также размер платы за их предоставление и за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли, за исключением тех случаев, когда данные органы являются организаторами ярмарки.

В нарушение приведенных норм Федерального закона оспариваемые положения Порядка, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, в том числе:

- подпункта «г» пункта 9, предусматривающего обязательность определения организатором ярмарки количества социальных торговых мест, предназначенных для следующих категорий населения: члены семей и одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области; одинокие матери; безработные, состоящие на учете на бирже труда; члены семей, воспитывающих двух и более детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; неработающие пенсионеры), за которые не взимается плата,

- подпункта «ж» пункта 13, обязывающего организатора ярмарки обеспечить наличие на ярмарке социальных торговых мест - фактически предоставляют дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством, меры социальной поддержки определенным категориям граждан путем возложения на организаторов ярмарки обязанности бесплатно предоставлять торговые места на ярмарке и безвозмездно, то есть за свой счет либо за счет иных лиц, осуществляющих торговлю на ярмарках и не относящихся к категориям, имеющим право на предоставление социальных торговых мест, оказывать услуги, связанные с обеспечением торговли, определенным категориям граждан.

Между тем, согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания различных категорий граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, подлежащим осуществлению за счет средств бюджета субъекта РФ.

Статьей 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов).

Возлагая на организаторов ярмарок – органы местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанность обеспечивать за свой счет либо за счет участников ярмарки предоставление мер социальной поддержки в виде бесплатных торговых мест на ярмарке, орган государственной власти также нарушил требование статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которая запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, запрещает понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары).

Довод административного ответчика о том, что организатор ярмарки во избежание расходов, связанных с предоставлением социальных торговых мест, вправе предоставлять необорудованные торговые места, не соответствует подпункту «д» пункта 2 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 01 октября 2013 года № 464-пп, согласно которому торговое место должно представлять собой специально оборудованное и отведенное организатором (администратором) ярмарки участнику ярмарки место на ярмарке.

К тому же, из содержания статьи 5 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» следует, что плата взимается организатором ярмарки не только за предоставление оборудованных мест для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке, но и за оказание услуг, связанных с обеспечением торговли (уборка территории, проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и другие услуги).

Ссылка административного ответчика на необязательность исполнения предписаний, содержащихся в оспариваемых положениях, безосновательна, так как существенным признаком, характеризующим нормативный правовой акт, является обязательность содержащихся в нем правовых норм (правил поведения) для неопределенного круга лиц.

Кроме того, возлагая на организаторов ярмарки обязанность по обеспечению социальных торговых мест, утвержденный оспариваемым постановлением Порядок не указывает количество таких мест, требования к ним, перечень документов, удостоверяющих право на предоставление таких мест и порядок их получения, что свидетельствует о наличии неопределенности, дающей возможность неограниченного усмотрения при решении вопроса о реализации права на предоставление социального торгового места на ярмарке.

Неопределенность содержания правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом, которое может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения.

В силу руководящих разъяснений, содержащихся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным и достаточным основанием для признания нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

При таких обстоятельствах требования административного истца о признании недействующими подпункта «г» пункта 9 (в части слов «, а также количество социальных торговых мест»), подпункта «ж» пункта 13 оспариваемого Порядка подлежат удовлетворению.

Поскольку оспариваемая правовая норма применялась до вынесения решения суда, суд считает необходимым признать ее не действующей со дня вступления решения в законную силу.

Вместе с тем, оснований для признания недействующим подпункта «ж» пункта 17 данного Порядка не имеется, поскольку установленное им требование о наличии документа, подтверждающего отнесение участника ярмарки к категории имеющих право на социальное торговое место, носит организационный характер. В случае, когда организатор ярмарки по собственной инициативе принял решение о предоставлении социальных торговых мест, установление такого требования закону не противоречит.

Доводы административного истца о нарушении порядка введения постановления Правительства Тверской области от 02 февраля 2016 года № 32-пп в действие о необходимости признания недействующим данного нормативного правового акта в целом не свидетельствуют.

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов Тверской области установлен Законом Тверской области от 16 марта 2004 года № 13-ЗО «О нормативных правовых актах Тверской области».

В соответствии с пунктом 7 статьи 14 данного закона нормативные правовые акты Тверской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования, а по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина - не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Нормативные правовые акты Правительства Тверской области вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено федеральным законодательством, Уставом Тверской области, законом Тверской области, самим нормативным правовым актом.

Постановление Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № «О внесении изменений в постановление Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №», которым введены в действие оспариваемые административным истцом нормы, содержит положения, определяющие требования к организации деятельности ярмарок, а также предоставляющие определенным категориям населения право на предоставление социальных торговых мест на ярмарке, то есть затрагивает права и обязанности граждан. Следовательно, в силу прямого указания, содержащегося в статье 15 Конституции Российской Федерации, данный нормативный правовой акт подлежит применению только после его опубликования, состоявшегося 04 февраля 2016 года.

Указание в пункте 2 данного постановления на иной момент вступления его в силу - со дня подписания означает, что при определении правовых последствий действия данного нормативного акта необходимо руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что в части, касающейся вступления в силу, оспариваемое постановление Правительства Тверской области уже исполнено, а также учитывая отсутствие сведений о том, что в период с 02 по 04 февраля 2016 года оно применялось в отношении административного истца, и такое применение повлекло нарушение его прав и законных интересов, данный нормативный правой акт устранению из системы законодательства не подлежит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск ООО «Висторг» удовлетворить частично.

Признать подпункт «г» пункта 9 (в части слов «, а также количество социальных торговых мест»), подпункт «ж» пункта 13 <данные изъяты><данные изъяты>, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О Порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области», не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В удовлетворении требования о признании недействующим подпункта «ж» пункта 17 данного Порядка отказать.

Взыскать с Правительства Тверской области в пользу ООО «Висторг» судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере <данные изъяты> рублей.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете «Тверская жизнь» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Т.В.Парфенова