Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Республики Калмыкия к Главе Республике Калмыкия о признании не соответствующим федеральному законодательству и не действующим Указа Президента Республики Калмыкия от 6 октября 2000 г. № *** (в ред. от 10 сентября 2012 г.) «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной Советской Социалистической Республики»,

у с т а н о в и л :

и.о. прокурора Республики Калмыкия обратился в суд с административным иском о признании Указа Президента Республики Калмыкия от 6 октября 2000 г. № *** (в ред. от 10 сентября 2012 г.) «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной Советской Социалистической Республики» не соответствующим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Требования мотивировал тем, что оспариваемый Указ принят Президентом Республики Калмыкия с превышением полномочий, установленных федеральным и региональным законодательством для высшего должностного лица Республики Калмыкия. При этом сослался на положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 18, ст. 26.3-1), Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия (п. 17 ст. 28), Законов Республики Калмыкия «О Главе Республике Калмыкия» (ст. 6) и «О бюджетном процессе Республики Калмыкия» (ст. 5), в соответствии с которыми Глава Республики Калмыкия, равно как и Президент Республики Калмыкия, вправе принимать нормативные правовые акты, предусматривающие расходы за счет средств республиканского бюджета, в том числе по вопросам установления дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, только в случае, если это прямо предусмотрено республиканским законодательством. Поскольку на региональном уровне отсутствует закон, регламентирующий указанные вопросы, Президент Республики Калмыкия, принимая оспариваемый Указ, вышел за пределы предоставленных ему действующим законодательством полномочий, что свидетельствует о незаконности данного нормативного правового акта.

Кроме того, названный Указ не соответствует требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.14), а также Бюджетного кодекса РФ (ст. 7,8, 31, 33, 65, 85), поскольку принят без учета баланса частных и публичных интересов, невысокого уровня бюджетной обеспеченности Республики Калмыкия, относящейся к дотационным регионам России, низких показателей уровня социальной защищенности населения, а также в нарушение принципов самостоятельности и сбалансированности бюджетов. Принятие Указа повлекло возникновение расходных бюджетных обязательств республики, исполнение которых не обеспечено собственными бюджетными средствами республики, осуществляется за счет федеральных средств, поступающих в доходную часть бюджета республики для целей исполнения принятых республикой первоочередных социально- значимых обязательств: по лекарственному обеспечению нуждающихся в этом граждан, оказанию надлежащей медицинской помощи по лечению больных туберкулезом и психическими заболеваниями, обеспечению жилыми помещениями детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др. В результате такого положения оспариваемым Указом нарушаются права неопределенного круга лиц и республики.

Просил суд признать Указ Президента Республики Калмыкия о доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной Советской Социалистической Республики, не соответствующим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель административного истца - прокурор Унгарлинова И.Н. заявленные требования поддержала, просила их удовлетворить.

Представитель административного ответчика - Главы Республики Калмыкия, извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, об уважительности причин неявки суду не сообщил.

В письменных возражениях административного ответчика на административное исковое заявление указано, что оспариваемый и.о. прокурора Республики Калмыкия Указ принят Президентом Республики Калмыкия в соответствии с действующим законодательством, права и свободы неопределенного круга лиц и республики не нарушает.

В порядке ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ суд признал возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя административного ответчика.

Выслушав объяснения представителя административного истца - прокурора Унгарлиновой И.Н., исследовав материалы дела, оценив представленные сторонами доказательства, проверив оспариваемый Указ Президента Республики Калмыкия на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные исковые требования прокурора не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Указом Президента Республики Калмыкия от 6 октября 2000 г. № *** «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной Советской Социалистической Республики» (далее по тексту - Указ) с 1 января 2002 г. установлены ежемесячные доплаты к государственной пенсии, назначенной на основании Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», лицам, замещавшим на постоянной основе должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой АССР, и проживающим на территории Республики Калмыкия, за исключением лиц, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации назначены пенсия за выслугу лет или ежемесячное пожизненное содержание или установлено дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение.

Указанный нормативный правовой акт определяет перечень должностей в органах государственной власти и управления Калмыцкой АССР для установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим указанные должности, условия установления доплаты и ее размеры, зависящие от срока замещения должности и получаемого денежного вознаграждения по соответствующей государственной должности Республики Калмыкия, порядок ее перерасчета.

Пунктом 6 Указа Правительству Республики Калмыкия предписано принять меры по реализации предусмотренных социальных гарантий и обеспечить в установленном порядке выделение средств на выплату ежемесячных доплат к пенсиям.

Указ официально опубликован в газете «Известия Калмыкии» 19 октября 2000 г. № 212.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ч.1 ст. 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения (ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений, региональный законодатель, обладающий широкой дискрецией при осуществлении правового регулирования в субъекте Российской Федерации, обязан исходить из того, что принимаемые им законы (иные нормативные правовые акты) не должны противоречить федеральным законам.

Пунктом 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

В силу п. 3.1 этой же статьи по вопросам, изложенным в п. 2, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Указанным положениям корреспондируют положения ст. 26.3-1 названного закона, согласно которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» регулирование отношений, связанных с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации ( ст. 1).

Анализ приведенных норм позволяет прийти к выводу, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам установления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе в виде доплат к пенсиям, за счет средств бюджета субъекта. Определение категории граждан, которым необходимо предоставление мер социальной поддержки, также находится в компетенции субъектов Российской Федерации и не ограничено положениями федерального законодательства.

В силу ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Статьей 25 Степного Уложения (основного закона) Республики Калмыкия (в редакции, действовавшей в период возникновения правоотношений) было установлено, что Президент Республики Калмыкия является высшим должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть республики, наделенным правом в пределах своих полномочий издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Калмыкия - Хальмг Тангч.

Действующими положениями Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, ст. 1 Закона Калмыцкой АССР - Хальмг Тангч от 12 сентября 1991 г. №238-IX «О Главе Республике Калмыкия» (с изменениями и дополнениями) аналогично определен статус Главы Республики Калмыкия. К полномочиям Главы Республики Калмыкия в числе прочих отнесено осуществление иных полномочий, предусмотренных федеральными и республиканскими законами (ст. 6).

В соответствии с п. 17 ст. 28 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия Глава Республики Калмыкия вносит в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, наряду с другими законопроектами, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Республики Калмыкия.

Согласно ст. 5 Закона Республики Калмыкия от 21 декабря 2007 г. № 394- III-З «О бюджетном процессе Республики Калмыкия» к компетенции Главы Республики Калмыкия относятся иные полномочия, определенные законодательством Российской Федерации и Республики Калмыкия.

Исходя из правового анализа указанных положений законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый истцом нормативный правовой акт издан Президентом Республики Калмыкия, входящим в структуру органов государственной власти республики, правомочно, в пределах его компетенции.

В связи с изложенным, довод заявителя о превышении высшим должностным лицом Республики Калмыкия полномочий при издании оспариваемого акта является несостоятельным.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылается на несоответствие принятого Президентом Республики Калмыкия Указа требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.14), а также бюджетного законодательства, в частности, ст. 7, 8, 31, 33, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ, полагая, что установление оспариваемым Указом дополнительных материальных гарантий отдельной категории граждан не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, поскольку Республика Калмыкия имеет невысокий уровень обеспеченности собственными средствами, является дотационным регионом России.

Согласно положениям абз. 1 и 6 ч. 1 ст. 26.14 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в строгом соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органом местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Из совокупности анализа ст. 7, 8, предусматривающих бюджетные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вышеприведенной нормы и ст. 85 (о расходных обязательствах субъекта Российской Федерации) следует, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской федерации должна формироваться в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти и исходя из принципа самостоятельности бюджета.

Содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в ст. 31 названного кодекса и означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджетов устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов (ст. 33).

Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности является объективным показателем социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, а также основным критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (ст. 131).

По смыслу приведенных норм, введение субъектом Российской Федерации при недостаточности собственных средств бюджета новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета, если регион является дотационным, что не соответствует положениям бюджетного законодательства, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Между тем, оснований считать, что оспариваемый Указ не соответствует приведенным положениям федерального законодательства, противоречит указанным принципам, не имеется.

Так, содержание Законов Республики Калмыкия об исполнении бюджета за 2007, 2009, 2010, 2011, 2013, 2014, 2015 гг., иные имеющиеся в деле доказательства подтверждают то обстоятельство, что бюджет региона в указанные периоды являлся дефицитным, республика относится к числу дотационных регионов России. Не оспаривает это обстоятельство в своих возражениях и административный ответчик. Так, общий годовой объем доходов бюджета республики без учета объема безвозмездных поступлений из федерального бюджета в 2007-2009 гг. не превышал * млрд. руб., в 2010-2011 - чуть больше * млрд. руб., а с 2012 по 2015 гг. около * млрд. руб. Объем межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) составлял: в 2007 г.- ******* тыс. руб., в 2015 г. - ******* тыс. руб. В доходной части бюджета доля межбюджетных трансфертов в период с 2007 по 2013 г.г. составляла свыше 50 %.

Подтверждается исследованными судом доказательствами наличие у республики кредитных обязательств перед Российской Федерацией. Акты прокурорского реагирования, имеющиеся в деле, сообщения лиц, в отношении которых они направлены, подтверждают доводы прокурора о невыполнении республикой социально-значимых обязательств, в частности, по лекарственному обеспечению льготной категории граждан, по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, по капитальному ремонту, ремонту региональных дорог, по оказанию надлежащей медицинской помощи лицам, больным туберкулезом, а также страдающих психическими расстройствами и др.

В то же время, по имеющимся в материалах дела данным в период с 2008 г. по 2015 г. общая сумма расходов за вышеуказанный период на выплату доплат к пенсии в соответствии с оспариваемым Указом составила ****** тыс. руб., в разрезе по годам: 2008 г. - ****** тыс. руб. (** получатель), 2009 г. - ****** тыс. руб. (** получателей), 2010 г. - ***** тыс. руб. (** получателей), 2011 г. - ****** тыс. руб. (** получателей), 2012 г. - ****** тыс. руб. (** получателей), 2013 г. - ****** тыс. руб. (** получателей), 2014 г. - ****** тыс. руб. (** получателей), 2015 г. - ****** тыс. руб. (** получателей). По предварительным прогнозам расходы на указанные цели в 2016 г. составят примерно ****** тыс. руб.

При этом доказательств того, что исполнение расходных обязательств по выплате доплаты к пенсии почти на протяжении 14 лет осуществлялось за счет средств федерального бюджета, а не бюджета республики, материалы дела не содержат.

Сравнительный анализ приведенных сведений показывает, что относительно объема расходов бюджета республики в целом доля расходов, обеспечивающих реализацию оспариваемого Указа, является незначительной. То есть, само по себе наличие расходных обязательств по выплате указанной доплаты не является тем обстоятельством, которое влечет невозможность выполнения республикой первоочередных социально-значимых обязательств перед неопределенным кругом лиц, проживающих на ее территории, и республикой, на что ссылается прокурор.

Более того, приведенные данные объективно свидетельствуют о том, что количественные показатели получателей указанной доплаты к пенсии ежегодно уменьшаются, поскольку средний возраст лиц, входящих в число получателей, составляет 80 и более лет. То есть, круг лиц, на которых распространяются нормы оспариваемого Указа, ограничен и пополняться не будет, и в этой связи, в конечном итоге, действие Указа в будущем прекратится само по себе.

Согласно Закону Республики Калмыкия от 22 декабря 2015 г. № 368-V «О республиканском бюджете на 2016 год» в бюджете республики на реализацию Указа запланированы расходы в сумме ****** тыс. руб., по состоянию на 11 апреля 2016 г. выплата доплат не производилась, что подтверждается сообщением Администрации Главы Республики Калмыкия от 13 апреля 2016 г.

Суд учитывает, что оспариваемый Указ был принят 6 октября 2000 г., доплаты к трудовым пенсиям установлены им с 1 января 2002 г., следовательно, с этого времени возникли расходные обязательства субъекта. То есть, данные расходные обязательства не могут считаться новыми вводимыми расходными обязательствами по смыслу вышеприведенных положений Бюджетного кодекса РФ.

То, что оспариваемый Указ регулирует вопросы установления ежемесячных доплат к трудовой пенсии, являющихся дополнительной гарантией, которую субъект Российской Федерации вправе реализовать при условии надлежащего финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации, свидетельствует лишь о наличии у субъекта возможности полного приостановления или изменения размера ежемесячных доплат с учетом финансовых возможностей, которые должны быть отражены субъектом Российской Федерации при принятии закона о бюджете. То есть, возникновение обстоятельств, связанных с исполнением вышеуказанных расходных обязательств по оспариваемому Указу должны рассматриваться путем формирования и исполнения бюджета субъекта либо приостановлением действия Указа, и не указывает на противоречие Указа Бюджетному Кодексу РФ.

Таким образом, суд не усматривает оснований считать, что Указ Президента Республики Калмыкия от 6 октября 2000 г. № *** не соответствует положениям федерального законодательства, а также нарушает установленные Бюджетным кодексом РФ принципы.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что административный иск прокурора не подлежит удовлетворению.

В силу ст. 186, ч. 5 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим, вступает в законную силу по истечении срока, установленного для апелляционного обжалования.

Руководствуясь ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, Верховный Суд Республики Калмыкия

ре ш и л :

в удовлетворении административного искового заявления и.о. прокурора Республики Калмыкия о признании не соответствующим федеральному законодательству и не действующим Указа Президента Республики Калмыкия от 6 октября 2000 г. № *** (в ред. 10 сентября 2012 г.) «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Калмыцкой Автономной Советской Социалистической Республики» отказать.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Республики Калмыкия - газете «Хальмг Унн» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья Г.В. Панасенко