Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Калмыкия в интересах неопределенного круга лиц о признании некоторых пунктов Правил землепользования и застройки города Элисты (далее – Правила), утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. № 1 (в ред. от 14 сентября 2017 г.), карты градостроительного зонирования Правил противоречащими федеральному законодательству и недействующими,

у с т а н о в и л :

Заместитель прокурора Республики Калмыкия в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, мотивируя следующим.

Решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. № 1
(в ред. от 14 сентября 2017 г.) утверждены Правила землепользования и застройки города Элисты. Главой 6 Правил установлены градостроительные регламенты. В частности, в пунктах 2 статей 22-25 и 36-37 Правил регламентированы предельное количество этажей и предельная высота зданий, строений, сооружений.

В силу статьи 38 Градостроительного кодекса РФ предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя в том числе предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений. По смыслу приведенной нормы закона такие параметры должны содержать одно из ограничений, а именно - предельное количество этажей либо предельную высоту зданий.

Указывает, что пункт 2 статьи 22, пункт 2 статьи 23, пункт 2 статьи 24, пункт 2 статьи 25, пункт 2 статьи 36 и пункт 2 статьи 37 Правил в части одновременного установления предельного количества этажей и предельной высоты зданий, строений, сооружений противоречат статье 38 Градостроительного кодекса РФ, а также устанавливают для правоприменителей необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления, поскольку допускают неоднозначное толкование содержания этих положений, множественность в их толковании и носит неопределенный характер.

Кроме того, земельные участки с кадастровыми номерами 08:14:030531:978 и 08:14:030510:127 согласно карте градостроительного зонирования Правил расположены соответственно в территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06). Тогда как в соответствии с картой планируемого размещения объектов (схема проектируемого состояния) Генерального плана города Элисты, утвержденного решением Элистинского городского Собрания от 01.07.2010 №1, данные земельные участки расположены соответственно в функциональной зоне зеленых насаждений и в зоне многоэтажной жилой застройки.

Карта градостроительного зонирования Правил в приведенной части не соответствует статьям 31, 33, 34 Градостроительного кодекса РФ и Генеральному плану города Элисты.

Просил суд признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 22, пункт 2 статьи 23, пункт 2 статьи 24, пункт 2 статьи 25, пункт 2 статьи 36 и пункт 2 статьи 37 Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. № 1 (в ред. от 14 сентября 2017 г.), в части установления одновременных ограничений предельного количества этажей и предельной высоты зданий, строений, сооружений; а также карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Элиста, утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. № 1 (в ред. от 14 сентября 2017 г.), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030531:978, расположенного по адресу: <...>, к территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и земельного участка с кадастровым номером 08:14:030510:127, расположенного пор адресу: <...> - к зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06).

В возражениях представитель ответчика просит отказать в удовлетворении исковых требований в полном объеме. Ссылаясь на положения частей 1, 2 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ, указывает, что законодателем предусмотрена возможность установления в градостроительном регламенте различных сочетаний предельных размеров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки не должны соответствовать генеральному плану муниципального образования в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного истца прокурор Лиджиева В.П. поддержала исковые требования.

Представитель административного ответчика ФИО1 просила отказать в удовлетворении иска ссылаясь на доводы, изложенные в возражениях.

Выслушав стороны, проверив материалы дела, оценив оспариваемые нормы Правил на предмет их соответствия федеральному законодательству, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению.

В соответствии со статьями 12, 130 и 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует самостоятельно в пределах своих полномочий. При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ, пунктом 3 части 3 статьи 8 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно Уставу города Элисты Республики Калмыкия, принятым решением Элистинского городского Собрания от 16 июня 2004 г. № 1, Элистинское городское собрание является представительным органом муниципального образования города Элисты, к полномочиям которого относится также утверждение Правил землепользования и застройки (статьи 18, 20Устава).

Как установлено судом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, опубликованы в официальном издании - газете "Элистинская панорама» Администрации города Элисты, на официальном сайте администрации города Элисты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений.

По смыслу приведенной нормы закона такие параметры должны содержать одно из ограничений, либо предельное количество этажей, либо предельную высоту зданий.

Таким образом, установленные ограничения в виде предельного количества этажей, предельной высоты зданий должны быть указаны через союз «или».

Между тем Правилами землепользования и застройки города Элисты установлены ограничения предельного количества этажей и предельной высоты зданий, строений, сооружений без союза «или», что свидетельствует об установлении одновременно двух ограничений.

В данной части указанные Правила прямо противоречат статье 38 Градостроительного кодекса РФ, не согласуются с требованиями правовой определенности и ясности, допускают возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления, тем самым нарушают права неопределенного круга лиц.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, к которым относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ). Данные нормы корреспондируют общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Также из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования.

Карта градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030531:978, расположенного по адресу: <...>, к территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и земельного участка с кадастровым номером 08:14:030510:127, расположенного пор адресу: <...> - к зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06) также противоречит требованиям градостроительного законодательства.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно пункту 2 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Генеральный план города Элиста утвержден решением Элистинского городского собрания от 1 июля 2010 г. № 1, размещен на сайте Администрации города Элисты.

Согласно карте планируемого размещения объектов Генерального плана города Элисты земельные участки с кадастровыми номерами 08:14:030531:978 и 08:14:030510:127 расположены соответственно в функциональной зоне зеленых насаждений и в зоне многоэтажной жилой застройки.

Между тем прокурорской проверкой установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 08:14:030531:978 и 08:14:030510:127 согласно карте градостроительного зонирования Правил расположены соответственно в территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06).

Таким образом, карта градостроительного зонирования Правил в приведенной части не соответствует ст.ст. 31, 33, 34 Градостроительного кодекса РФ и Генеральному плану города.

Несоответствие карты градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030531:978, расположенного по адресу: <...>, к территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) Генеральному плану города нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятные условия жизнедеятельности и не обеспечивает сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Несоответствие карты градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030510:127, расположенного пор адресу: <...> - к зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06) Генеральному плану города также нарушает законные интересы неопределенного круга лиц на комплексное и устойчивое развитие территории муниципального образования.

Довод административного ответчика со ссылкой на часть 2 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ о том, что законодателем предусмотрена возможность установления в градостроительном регламенте различных сочетаний предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капительного строительства, а также что Правила землепользования и застройки и карта градостроительного зонирования Правил не должны соответствовать генеральному плану муниципального образования в полном объеме, не опровергают доводов административного искового заявления и основаны на неправильном толковании норм материального закона, поскольку законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки.

При таких обстоятельствах оспариваемые прокурором некоторые пункты Правил землепользования и застройки города Элисты, карта градостроительного зонирования Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030531:978, расположенного по адресу: <...>, к территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и земельного участка с кадастровым номером 08:14:030510:127, расположенного пор адресу: <...> - к зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06) противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.

Поскольку оспариваемые пункты Правил землепользования и застройки города Элиста и карта градостроительного зонирования Правил в указанной части до настоящего времени применялись и на их основании реализовывались права и обязанности неопределенного круга лиц, оспариваемые пункты и карта градостроительного зонирования Правил в оспариваемой части подлежат признанию недействующими со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-176, 178-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд Республики Калмыкия

р е ш и л :

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

пункт 2 статьи 22, пункт 2 статьи 23, пункт 2 статьи 24, пункт 2 статьи 25, пункт 2 статьи 36, пункт 2 статьи 37 Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. №1 (в ред. от 14 сентября 2017 г.) в части установления одновременных ограничений предельного количества этажей и предельной высоты зданий, строений, сооружений;

карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Элисты, утвержденных решением Элистинского городского Собрания от 27 декабря 2010 г. №1 (в ред. от 14 сентября 2017 г.), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 08:14:030531:978, расположенного по адресу: <...>, к территориальной зоне общественно-деловой застройки (ОД/09) и земельного участка с кадастровым номером 08:14:030510:127, расположенного пор адресу: <...> - к зоне коммерческой (торговой) застройки (КТ/06).

В соответствии со статьей 35 Федерального закона «О средствах массовой информации» обязать печатное издание газету «Элистинская панорама» опубликовать сообщение о принятом решении суда.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Верховного суда

Республики Калмыкия Лиджеева Л.Л.