Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Железнякова Ф.И.О.1 к Тындинской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Железняков И.А. обратился в Амурский областной суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав, что решением Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI было утверждено Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы». Решение Тындинской городской Думы №602 было опубликовано в газете «Авангард» №36(8537) от 26 мая 2017 года. Административный истец Железняков И.А. с года работает в Тындинской городской Думе . 27 мая 2022 года административному истцу под роспись было вручено письмо от 27 мая 2022 года №501, которым Железнякову И.А. предлагалось в соответствии с оспариваемым решением Тындинской городской Думы №602 в срок до 03 июня 2022 года разработать и представить на утверждение председателю Тындинской городской Думы должностную инструкцию руководителя аппарата Тындинской городской Думы. Таким образом, административный истец Железняков Ф.И.О.1 является субъектом правовых отношений, регулируемых оспариваемым Положением №602, утвержденным Решением Думы №602, поскольку указанный нормативный правовой акт затрагивает его права и обязанности как работника Тындинской городской Думы. Административный истец считает Положение №602, утвержденное Решением Думы №602, незаконным, поскольку не подписание и не обнародование оспариваемого решения Тындинской городской Думы №602 мэром города Тынды противоречит положениям Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Тынды. С целью приведения муниципальной правовой базы города Тынды в соответствие с действующим законодательством и исключения факторов коррупциогенности в нормативных правовых актах, административный истец вынужден обращаться в суд, как работник аппарата Тындинской городской Думы, права и интересы которого затрагиваются тем или иным нормативным правовым актом.

На основании вышеизложенного, просит признать недействующим со дня принятия решение Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI «Об утверждении Положения «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы» и утвержденное им Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы» (вместе с приложением к нему - Типовой должностной инструкцией муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы).

В судебном заседании административный истец Железняков И.А. и его представитель Железнякова В.В. настаивали на заявленных требованиях, поддержали доводы, изложенные в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Тындинской городской Думы – Ширшова О.А. полагала, что исковые требования не подлежат удовлетворению, поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве на административный иск, указав, что решение Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI опубликованы в газете «Авангард». Считает, что оспариваемый правовой акт не обладает свойствами нормативного правового акта. Оспариваемое Положение направлено на организацию трудовой деятельности муниципальных служащих структурного подразделения представительного органа города Тынды – аппарат Тындинской городской Думы и является локальным правовым актом. Просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Представитель заинтересованного лица администрации города Тынды, мэра города Тынды, председатель Тындинской городской Думы в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. При данных обстоятельствах на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено судом в отсутствие неявившегося административного истца.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, требования подлежащими удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно материалам дела, Тындинской городской Думой издано решение №602-Р-ТГД-VI от 18 мая 2017 года «Об утверждении Положения «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы», согласно которому утверждено Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы» (вместе с приложением к нему - Типовой должностной инструкцией муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы). Данное решение опубликовано в газете «Авангард» №36 (8537) от 26 мая 2017 года.

Поскольку Железняков И.А. является работником Тындинской городской думы, , оспариваемое решение Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI затрагивает его права и интересы, как сотрудника Тындинской городской Думы.

Таким образом, Железняков И.А. вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующему.

Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы», утвержденное решением Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI, определяет основные требования к порядку разработки, согласования, утверждения, введения в действие, а также структуру и содержание должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно правовой позиции, изложенной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

Анализ Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы, утвержденного решением Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI, позволяет сделать вывод, что его нормы обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод неопределенного круга лиц.

Тындинская городская Дума является представительным органом города Тынды (пункт 2 части 1 статья 29 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА, принятым решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года №221-Р-ТГД-VI).

К компетенции представительного органа муниципального образования относятся полномочия, содержащиеся в части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 94. Устава города Тынды муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением города Тынды непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий настоящим Уставом.

В соответствии со ст. 98 Устава города Тынды Тындинская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, настоящим Уставом, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения об удалении мэра города Тынды в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, Уставом города Тынды (ч. 1). Председатель Тындинской городской Думы издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы, подписывает решения Тындинской городской Думы (ч. 2). Решения принимаются в коллегиальном порядке (ч. 3). Решения Тындинской городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Тынды, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4). Решения о досрочном прекращении полномочий Тындинской городской Думы в случае ее самороспуска, об удалении мэра города Тынды в отставку принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленной численности депутатов (ч. 5). Иные решения Тындинской городской Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Тындинской городской Думы, принятым в соответствии с частью 9 статьи 32 настоящего Устава (ч. 5.1). Нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется мэру города Тынды для подписания и опубликования в течение 10 дней. Мэр города Тынды имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом города Тынды. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Тындинскую городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если мэр города Тынды отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается Тындинской городской Думой. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Тындинской городской Думы, он подлежит подписанию мэром города Тынды в течение семи дней и обнародованию (ч. 6). Нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после дня их официального опубликования, если самим актом не предусмотрено иное. Решение Тындинской городской Думы, не имеющее нормативного характера, вступает в силу со дня его подписания председателем Тындинской городской Думы, если самим решением не предусмотрено иное (ч. 7).

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административный истец указывает, что оспариваемое решение Тындинской городской Думы было вынесено с нарушением требования Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Тынды.

Как установлено судом первой инстанции, решение Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI, которым утверждено Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы», хотя было принято в пределах полномочий, однако после принятия не было направлено мэру города Тынды для подписания и обнародования, а было подписано председателем Тындинской городской Думы и опубликовано в официальном издании.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Законе №131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 13 статьи 35 Закона №131 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Закона №131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Доводы административного ответчика об отсутствии нарушений при принятии, подписании и обнародовании оспариваемого акта не могут быть приняты во внимание, так как противоречат Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставу муниципального образования.

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2 части 3 статьи 213 КАС РФ).

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод, о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что при принятии решения Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI, подписанным председателем Тындинской городской Думы, нарушены положения пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 6 статьи 98 Устава города Тынды.

Таким образом, решение Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI, утвердившее Положение «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы» (вместе с приложением к нему - Типовой должностной инструкцией муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы) подлежит признанию недействующим независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня его принятия.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в газете «Авангард» и разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Удовлетворить требования административного искового заявления Железнякова Ф.И.О.1.

Признать недействующим с момента принятия решения Тындинской городской Думы от 18 мая 2017 года №602-Р-ТГД-VI «Об утверждении Положения «О порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы» в полном объеме с приложением к нему (Положение о порядке разработки и утверждения должностной инструкции муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы (вместе с приложением к Положению – Типовой должностной инструкцией муниципального служащего аппарата Тындинской городской Думы).

Сообщение о данном решении опубликовать в газете «Авангард» и разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, г. Новосибирск, ул. Ломоносова, д. 57а) через суд первой инстанции, то есть через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 26 июля 2022 года.

Председательствующий А.П. Бушманов

УИД 28OS0000-01-2022-000082-50

Дело № 3а-111/2022