Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Болотовой Л.Д., представителя административного истца адвоката Федорова С.В., представителя районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» адвоката Галицыной Р.Т.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-112 по административному иску ФИО1 о признании недействующим решения районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» от 18 декабря 2018 года № 334,

У С Т А Н О В И Л:

18 декабря 2018 года районным Советом депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» принято решение № 334 «Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баунтовский эвенкийский район». Решение опубликовано в районной газете «Витимские зори» 28 декабря 2018 года.

Житель Баунтовского района РБ ФИО1 обратился в Верховный Суд РБ с административным иском о признании недействующим указанного решения по мотиву, что оно противоречит федеральному законодательству и нарушает его права.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал исковые требования, уточнил, что просит признать оспариваемое решение недействующим, начиная с пункта 1.3.

Представитель районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» возражала против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято с соблюдением установленных требований закона.

Прокурор в заключении указала, что заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Рассмотрев дело, суд находит, что административный иск подлежит удовлетворению в части признания недействующими пунктов 1.3-1.10 и пункта 3 оспариваемого решения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 данной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Из части 1 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Согласно пункту 1 части 3 данной статьи на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Часть 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно части 2 данной статьи устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

Согласно части 4 данной статьи проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Согласно статье 11 Закона Республики Бурятия от 07 декабря 2004 года № 896-III «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» система муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, отмены и приостановления их действия определяется Федеральным законом.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

9 ноября 2018 года в районной газете «Витимские зори» № 90 опубликовано решение районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» № 318 от 6 ноября 2018 года «Об утверждении муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Баунтовский эвенкийский район» (проект).

13 ноября 2018 года в газете «Витимские зори» № 91 опубликовано распоряжение районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» № 10 от 9 ноября 2018 года «О назначении публичных слушаний по проекту решения «О внесении изменений и дополнений в устав МО «Баунтовский эвенкийский район». Публичные слушания назначены на 27 ноября 2018 года.

Пунктами 1.3-1.10 решения в Устав МО внесены изменения, связанные с избранием депутатов Совета депутатов района и главы муниципального района, прекращением полномочий главы муниципального района, в пункте 3 указан порядок применения пунктов 1.4, 1.6, 1.8-1.10 решения.

Административный истец указывает, что в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав МО «Баунтовский эвенкийский район» официально не опубликован. Также не были опубликованы порядок учета предложений по проекту решения и порядок участия граждан в его обсуждении, в результате чего жители района оказались лишены возможности принять участие в обсуждении проекта муниципального правового акта. Распоряжение председателя районного Совета депутатов о назначении публичных слушаний не свидетельствует о соблюдении процедуры, поскольку председатель представительного органа может издавать распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа.

Возражая против исковых требований, представитель районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» ссылается на то, что требования закона соблюдены. Проект решения районного Совета депутатов о внесении изменений в Устав МО, порядок учета предложений по проекту решения и порядок участия граждан в его обсуждении опубликованы в предусмотренном законом порядке с соблюдением установленного срока.

Суд приходит к выводу, что процедура принятия нормативного правового акта в отношении пунктов 1.3-1.10 и пункта 3 оспариваемого решения районного Совета депутатов не соблюдена.

Текст решения районного Совета депутатов № 318 от 6 ноября 2018 года неясно выражает его сущность и допускает двойственное толкование.

Слово «проект» указано в подзаголовке и пункте 3 решения, но при этом в пункте 2 решения указано «опубликовать настоящее решение в газете «Витимские зори», т.е. можно понять, что речь идет о принятом муниципальном правовом акте.

В преамбуле решения указано «тридцать седьмая сессия пятого созыва районного Совета депутатов решила», далее в пункте 1 решения указано «внести в Устав муниципального образования «Баунтовский эвенкийский район» следующие изменения и дополнения». Подобные формулировки применяются в принятых нормативных правовых актах, что также не вносит ясности в вопрос, какой документ опубликован – проект решения или решение.

Кроме того, даже если допустить, что из содержания решения районного Совета депутатов № 318 от 6 ноября 2018 года понятно, что идет речь о проекте муниципального правового акта, то это обстоятельство не свидетельствует о выполнении в полном объеме процедуры принятия муниципального правового акта.

Не соблюдено требование части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ об одновременном опубликовании (обнародовании) вместе с проектом муниципального правового акта установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Выполнение этого требования являлось обязательным, поскольку в оспариваемых пунктах не идет речь об изменениях в форме точного воспроизведения положений Конституции России, федеральных законов, Конституции или законов Республики Бурятия в целях приведения Устава Баунтовского эвенкийского района в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Довод представителя районного Совета депутатов о том, что 9 ноября 2018 года председатель районного Совета депутатов издал распоряжение № 10 «О назначении публичных слушаний по проекту решения «О внесении изменений и дополнений в устав МО «Баунтовский эвенкийский район», нельзя принять во внимание.

В силу части 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования может издавать распоряжения только по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, а вопрос о проведении публичных слушаний регулируется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в форме решений (часть 4 статьи 28, часть 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Также в распоряжении председателя районного Совета депутатов № 10 от 9 ноября 2018 года говорится о проекте решения № 319 от 6 ноября 2018 года, хотя по проекту внесения изменений и дополнений в устав района принято решение № 318.

Представитель районного Совета депутатов ссылается на то, что вопрос о проведении публичных слушаний решен 6 ноября 2018 года на 37-й сессии районного Совета депутатов вместе с вопросом об опубликовании проекта решения о внесении изменений и дополнений в Устав района. Депутаты поручили председателю районного Совета депутатов издать распоряжение о назначении публичных слушаний.

Этот довод подлежит отклонению, поскольку подобного порядка назначения публичных слушаний федеральное законодательство не предусматривает.

Более того, из представленного суду протокола заседания 37-й сессии районного Совета депутатов, состоявшейся 6 ноября 2018 года, видно, что депутаты не определили дату проведения публичных слушаний.

Суду представлены документы о том, что 27 ноября 2018 года состоялись публичные слушания.

Однако при отсутствии официальной публикации порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта и порядка участия граждан в его обсуждении, а также из-за неясного содержания решения районного Совета депутатов № 318 от 6 ноября 2018 года проведение публичных слушаний не свидетельствует о соблюдении установленной процедуры принятия муниципального правового акта.

Суд отмечает, что на публичные слушания пришли 28 человек. В их числе семь депутатов, включая председателя районного Совета депутатов, десять сотрудников муниципальных органов, два руководителя муниципальных учреждений – директор школы и директор централизованной библиотечной системы, четыре работника муниципальных организаций – три учителя и один воспитатель, один продавец, два пенсионера, один директор ООО. Одна жительница не указала род занятий.

Из протокола проведения публичных слушаний следует, что вопросов и предложений не поступило.

Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 212-ФЗ) одной из форм общественного контроля являются общественные (публичные слушания).

Из частей 1 и 2 статьи 3 данного Федерального закона следует, что граждане Российской Федерации вправе лично участвовать в осуществлении общественного контроля. Никто не вправе препятствовать реализации права гражданина на участие в осуществлении общественного контроля.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона № 212-ФЗ к целям общественного контроля относится обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а одной из задач общественного контроля является обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Согласно статье 6 Федерального закона № 212-ФЗ к принципам общественного контроля относятся публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов (пункт 6); презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль (пункт 10).

Ситуация, когда на публичных слушаниях по значимому для жителей района вопросу подавляющее большинство присутствующих составили депутаты районного Совета депутатов и работники органов местного самоуправления, муниципальных организаций, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль, подтверждает тот факт, что до населения района не доведена необходимая информация. Цели и задачи общественного контроля в таком случае не достигаются, нарушаются принципы общественного контроля.

Согласно пункту «в» части 2 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Решение районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» от 18 декабря 2018 года № 334 в части пунктов 1.3-1.10 и пункта 3 принято с нарушением существенных требований части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поэтому эти пункты подлежат признанию недействующими как противоречащие федеральному законодательству и нарушающие право административного истца на участие в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Руководствуясь статьями 180 и 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия пункты 1.3-1.10 и пункт 3 решения районного Совета депутатов МО «Баунтовский эвенкийский район» от 18 декабря 2018 года № 334.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Витимские зори» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Бурятия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья С.В. Булгытова