Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края к Думе Дальнегорского городского округа о признании Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 не действующим в части

у с т а н о в и л:

заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с вышеназванным административным исковым заявлением, указав в обоснование заявленных требований, что решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 утверждено Положение «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». Данное решение опубликовано в газете «Трудовое слово», источнике официального опубликования муниципальных правовых актов городского округа. Согласно пункту 14 указанного Положения, в случае непредставления или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданин не может быть назначен на должность муниципальной службы, а муниципальный служащий освобождается от должности муниципальной службы или подвергается иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. То есть, данным пунктом Положения установлено, что даже при установлении заведомого нарушения гражданином законодательства о предоставлении сведений о доходах и расходах, предусматривается дифференцированная ответственность: муниципальный служащий может быть освобожден от должности муниципальной службы или может быть подвергнут иным видам дисциплинарной ответственности. Однако, из смысла части 5 статьи 15, части 2 статьи 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 2 статьи 18 Закона Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» следует, что к муниципальному служащему, непредставившему или представившему заведомо ложные сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера может быть применено дисциплинарное взыскание только в виде увольнения с муниципальной службы в связи с утратой доверия с соблюдением соответствующей процедуры. Однако, такой дифференцированный подход не позволяет исключить вариативность работодателя к применению вида дисциплинарного взыскания, что в свою очередь, не способствует соблюдению основных принципов противодействия коррупции, предупреждения и борьбы с ней. Поскольку нормативный правовой акт не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушаются права неопределенного круга лиц на своевременное выявление, пресечение и предотвращение коррупционных правонарушений, путем привлечения лиц к установленной законом ответственности. Просит суд признать пункт 14 решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 об утверждении Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, как противоречащий части 5 статьи 15, части 2 статьи 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 2 статьи 18 Закона Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае»; обязать Думу Дальнегорского городского округа опубликовать сообщение о принятии судом решения в газете «Трудовое слово» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании прокурор ФИО5 поддержала заявленные требования в полном объеме, по основания и доводы, изложенным в административном иске, пояснив, что прокурором оспаривается пункт 14 решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 об утверждении Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» с учетом внесенных в него изменений, утвержденных решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 мая 2016 года N 480. По существу указала, что пункт 14 решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 (в редакции решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 мая 2016 года N 480) не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку к муниципальному служащему, непредставившему или представившему заведомо ложные сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера может быть применено дисциплинарное взыскание только в виде увольнения с муниципальной службы. Применение иных видов дисциплинарной ответственности не предусмотрено Федеральным законом от 25декабря2008года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». 9 февраля 2016 года прокурором города принесен протест на пункт 14 Положения, который 1 марта 2016 года Думой Дальнегорского городского округа рассмотрен и отклонен. Заместитель прокурора Приморского края, в соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ, обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а именно жителей Дальнегорского городского округа. Поскольку деятельность муниципальных служащих в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа направлена на решение вопросов местного значения, то пребывание на муниципальной службе граждан допускающих существенные правонарушения подрывает авторитет органов местного самоуправления и не отвечает интересам жителей Дальнегорского городского округа.

Представитель Думы Дальнегорского городского округа в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, ранее представил письменные возражения на административный иск. По существу показал, что редакция пункта 14 оспариваемого нормативного правового акта разработана в соответствии с пунктом 15 Положения о предоставлении гражданам, претендующим на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года N 559 (с изменениями), которым рекомендовано органам местного самоуправления руководствоваться при разработке и утверждения положений о предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Применение к муниципальному служащему исключительно только такого дисциплинарного взыскания как увольнение в случае допущения им коррупционного правонарушения, предусмотренного статьями 14.1 и 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» противоречит положениям статей 27 и 27.1 данного Федерального закона. Соблюдение требований частей 4 и 5 статьи 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ позволяет применить дифференцированный подход к применению видов дисциплинарного взыскания, установленных названных Федеральным законом. Данный подход регламентирован также и Методическими рекомендациями по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, разработанными Министерством труда и социальной защиты РФ 13 ноября 2015 года. Не представлено доказательств того, что оспариваемым пунктом 14 Положения нарушаются права и законные интересы неограниченного круга лиц.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, давая оценку всем собранным по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года от N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.

В соответствии с положениями статьи 208 КАС РФ, c административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно частям 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Дума Дальнегорского городского округа является представительным органом местного самоуправления (статья 21 Устава Дальнегорского городского округа).

Согласно пункту 45 части 1 статьи 5 указанного Устава, к вопросам местного значения городского округа относится, в частности, осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

Решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 утверждено Положение «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», которое опубликовано в газете «Трудовое слово» 26 декабря 2009 года №№ 338-339.

Согласно пункту 14 указанного Положения, в случае непредставления или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданин не может быть назначен на должность муниципальной службы, а муниципальный служащий освобождается от должности муниципальной службы или подвергается иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Настоящее Положение действуют в редакции изменений, внесенных решением Думы Дальнегорского городского округа «О внесении изменений в некоторые муниципальные нормативные правовые акты, принятые по вопросам противодействия коррупции» от 26 мая 2016 года N 480 (опубликовано в газете «Трудовое слово» 15 июня 2016 года № 24 (12351)).

Согласно пункту 1 указанного решения, в пункт 14 Положения внесены следующие изменения: слова «законодательством Российской Федерации» заменить словами «Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого решения Думой Дальнегорского городского округа соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия представительного органа на принятие муниципального нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу. Решение Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 в данной части не оспаривалось.

В силу положений пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25декабря2008года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее Федеральный закон от 25декабря2008года N 273-ФЗ) под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Одной из основных мер профилактики коррупции в рамках контроля государства за имущественным положением государственных и муниципальных служащих в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения с занимаемой должности лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо для применения в отношении него иных мер юридической ответственности, указывается непредставление таким лицом сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений, предоставление заведомо ложных сведения) о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункт 4 статьи 6).

Такое правовое регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой государственной и муниципальной службы, поступая на которую гражданин реализует свое право на свободное распоряжение своими способностями к труду (часть 1 статьи 37 Конституции РФ) и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и обязанностей, связанных с реализацией особых, публично-правовых полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ) граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Аналогичные нормы содержатся в части 1 статьи 8, части 2 статьи 18 Закона Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» (далее Закон Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗоснования для расторжения трудового договора с муниципальным служащим, может быть, в частности, несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 настоящего Федерального закона.

Порядок привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности регламентирован статьями 27, 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, пунктами 3-5 статьи 18 Закона Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ.

Таким образом,непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением. Законодатель установил санкцию за совершение данного правонарушения: увольнение муниципального служащего с муниципальной службы, в связи с утратой доверия с соблюдением соответствующей процедуры, либо применение иных мер юридической, а не дисциплинарной ответственности, как это указано в пункте 14 оспариваемого Положения.

Из содержания пункта 14 оспариваемого Положения следует, что даже при установлении заведомого нарушения гражданином законодательства о предоставлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предусматривается дифференцированная ответственность: муниципальный служащий может быть освобожден от должности муниципальной службы или может быть подвергнут иным видам дисциплинарной ответственности.

Довод представителя административного ответчика о то, что редакция пункта 14 оспариваемого Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» разработана в соответствии с пунктом 15 Положения «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года N 559 заслуживает внимания, но Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействии коррупции» в вышеуказанные акты были внесены изменения.

Так, в частности статья 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N25-ФЗ дополнена частью 5, в силу которой непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений определено как правонарушение, за которое законодатель установил санкцию в виде увольнения муниципального служащего с муниципальной службы. Соответствующие изменения внесены и в пункт 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ - непредставление муниципальным служащим указанных сведений является основанием для расторжения трудового договора по инициативе нанимателя (работодателя). В рамках борьбы с коррупцией эта мера принуждения представляется вполне обоснованной.

При этом суд учитывает, что статьей 37 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ закреплено, что впредь до приведения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону.

Таким образом, суд полагает установленным, что оспариваемый заместителем прокурора Приморского края нормативный правовой акт принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка, однако его содержание в оспариваемой части противоречит Закону Приморского края от 4 июня 2007 года N 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае», Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Довод представителя административного ответчика о том, что административным истцом не приведены достаточные доказательства нарушения оспариваемым пунктом 14 Положения прав и законных интересов неопределенного круга лиц суд признает несостоятельным.

Под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, в данном случае жителей Дальнегорского городского округа, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь к участию в деле и разрешить вопрос о правах и обязанностях каждого конкретного лица.

В силу части 4 статьи 27, части 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Согласно пункту 16 «Концепции общественной безопасности в Российской Федерации», утвержденной Президентом РФ 14 ноября 2013 года N Пр-2685, являясь одной из системных угроз общественной безопасности, коррупция существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене.

Поскольку деятельность муниципальных служащих в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа направлена на решение вопросов местного значения, то пребывание на муниципальной службе граждан допускающих существенные правонарушения подрывает авторитет органов местного самоуправления и не отвечает интересам жителей Дальнегорского городского округа.

Таким образом, в связи с несоответствием нормативного правового акта требованиям действующего законодательства, нарушаются права неопределенного круга лиц на своевременное выявление, пресечение предотвращение коррупционных правонарушений, путем привлечения лиц к установленной законом ответственности.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что требования заместителя прокурора Приморского края о признании не действующим пункта 14 Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 (в редакции решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 мая 2016 года N 480) подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, Приморский краевой суд

р е ш и л:

административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края к Думе Дальнегорского городского округа о признании Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 не действующим в части – удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 14 Положения «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими в органах местного самоуправления Дальнегорского городского округа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», утвержденного решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 ноября 2009 года N 1132 (в редакции решения Думы Дальнегорского городского округа от 26 мая 2016 года N 480).

Обязать Думу Дальнегорского городского округа опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании «Трудовое слово».

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Приморского краевого суда О.А.Зайцева