Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 29 октября 2019 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению Б.С.В. к Совету Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области об оспаривании решения Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 5 августа 2019 года № 10 «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области»,

у с т а н о в и л:

решением Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 5 августа 2019 года № 10 «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области» (далее также – решение от 5 августа 2019 года № 10) установлено с 1 июля 2019 года Главе Д. сельского поселения денежное вознаграждение в кратном отношении к денежному содержанию по младшей муниципальной должности муниципальной службы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области «специалист» с коэффициентом кратности 3,0; предусмотрено начисление установленного законодательством районного коэффициента и индексация размера денежного содержания пропорционально изменению должностного оклада по младшей муниципальной должности муниципальной службы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области «специалист» с учетом роста потребительских цен на товары и услуги (части 1, 2, 4).

В соответствии с частями 3, 7 указанного решения с введением данных условий оплаты труда иные условия оплаты труда, предусмотренные правовыми актами Д. сельского поселения, не применяются; решение от 26 декабря 2007 года №329 «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области» признано утратившим силу (том 1 л.д.10-11).

Решение от 5 августа 2019 года №10 опубликовано в бюллетене «Омский муниципальный вестник» от 7 августа 2019 года №23 (том 1 л.д. 49).

В период судебного разбирательства Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области принято решение от 24 октября 2019 года №21, которым в части 1 решения от 5 августа 2019 года №10 дата «1 июля 2019 года» изменена на дату «7 августа 2019 года». На момент рассмотрения спора данное решение в бюллетене «Омский муниципальный вестник» не опубликовано (том 3 л.д.72,73).

Б.С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее также - Совету) об оспаривании решения от 5 августа 2019 года № 10, ссылаясь на нарушение процедуры принятия правовых актов, предусмотренной регламентом Совета, произвольное снижение размера денежного вознаграждения, что противоречит положениям абзаца 7 статьи 2, части 4 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации (том 1 л.д.4-8).

В судебном заседании Б.С.В. и его представительК.С.В. заявленный административный иск поддержали.

Представитель Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области Б.С.В. против удовлетворения иска возражал, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции Совета и с соблюдением установленной процедуры. Указал, что оспариваемым актом осуществлено снижение размера денежного вознаграждения Главы поселения не произвольно, а в связи с уменьшением объема полномочий Д. сельского поселения и по причине неудовлетворительной работы Б.С.В. как Главы поселения, Главы Администрации и председателя Совета (письменный отзыв – том 2 л.д. 57-63).

Представитель Администрации Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области С.Н.А. полагала требования административного истца обоснованными, поддержав приводимые им доводы (письменный отзыв – том 2 л.д.1-4).

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Бородич А.С., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); он обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4).

Статьей 40 указанного Федерального закона предусмотрено, что выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий; гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (части 1, 5.1).

Пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области является Совет сельского поселения (часть 1 статьи 19 Устава Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области).

Статьей 27 Устава Д. сельского поселения установлено, что Глава сельского поселения является высшим должностным лицом поселения, наделяется настоящим Уставом в соответствии с федеральными законами собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет их на постоянной основе; объем данных полномочий перечислен в статье 29 Устава. В соответствии с положениями части 2 статьи 22, части 3 статьи 32 Устава глава поселения исполняет полномочия председателя Совета сельского поселения, а также руководит деятельностью Представитель Администрации Д. сельского поселения.

В силу положений статьи 5 Положения о социальных гарантиях Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденного решением Совета от 11 ноября 2009 года №77, оплата труда Главы поселения осуществляется в виде денежного вознаграждения, порядок исчисления которого определяется правовым актом Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области (том 1 л.д.57).

Учитывая приведенные положения, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято административным ответчиком в пределах своей компетенции.

Анализируя содержание оспариваемого акта в соответствии с положениями пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд приходит к выводу о том, что данное решение отвечает признакам, характеризующим нормативный правовой акт (издание его управомоченным органом местного самоуправления, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений).

Б.С.В. является избранным Главой Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области, что подтверждается решением Совета от 24 декабря 2015 года №64 (том 1 л.д.15), соответственно оспариваемое решение затрагивает его права.

С момента избрания Б.С.В. Главой поселения и вплоть до принятия оспариваемого решения порядок исчисления денежного вознаграждения Главы поселения регулировался решением Совета от 26 декабря 2007 года №329 «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области» (том 1 л.д.96). Данное решение предусматривало установление с 1 января 2008 года Главе поселения денежного вознаграждения в кратном отношении к денежному содержанию по младшей должности муниципальной службы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области «специалист» с коэффициентом кратности 3,5, выплату к денежному вознаграждению ежемесячного денежного поощрения в размере 50 процентов месячного денежного вознаграждения, начисление на указанные выплаты районного коэффициента, соответствующую индексацию денежного вознаграждения.

Таким образом, оспариваемым решением от 5 августа 2019 года № 10 уменьшен размер денежного вознаграждения Главы Д. сельского поселения путем изменения в меньшую сторону применяемого коэффициента кратности к должностному окладу по младшей муниципальной должности муниципальной службы «специалист» (с 3,5 до 3), а также путем исключения ежемесячного денежного поощрения.

Проверяя доводы административного истца о нарушении процедуры принятия решения, суд установил следующие обстоятельства.

Регламент Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее – Регламент) утвержден решением Совета от 12 октября 2005 года №2, представлен в материалы дела с последующими изменениями (том 1 л.д.178-202); глава 3 указанного Регламента определяет порядок рассмотрения и принятия правовых актов Советом.

В соответствии с положениями статьи 12, пункта 2 статьи 16 Регламента правом внесения правовых актов обладают ряд субъектов правотворческой инициативы, в том числе депутаты; нормативные правовые акты Совета, предусматривающие осуществление расходов из средств бюджета поселения, не могут быть приняты к рассмотрению без заключения Главы поселения. К проекту правового акта прилагаются (в частности) пояснительная записка, содержащая в себе обоснование необходимости регулирования тех или иных общественных отношений и изложение концепции предлагаемого проекта, а также финансово-экономическое обоснование внесенного проекта (пункты 1,2 статьи 14 Регламента).

Пункты 1, 2 статьи 15 Регламента предусматривают, что рассмотрение и принятие правового акта осуществляется в следующих стадиях: принятие проекта к рассмотрению, принятие проекта в первом чтении, принятие проекта во втором чтении (в окончательной редакции); изъятие из данной процедуры и принятие правового акта на одном заседании возможно при отсутствии возражений кого-либо из депутатов в отношении такого порядка.

Прохождение процедуры принятия правового акта включает направление проекта в соответствующую комиссию Совета для подготовки замечаний и предложений (статьи 17-19 Регламента).

Как следует из материалов дела, вопрос о принятии оспариваемого решения впервые рассматривался на заседании Совета 20 июня 2019 года по инициативе депутатов Совета. При этом в проекте предлагалось установить размер денежного вознаграждения Главы с применением к денежному содержанию по младшей должности муниципальной службы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области «специалист» коэффициента кратности 2,6. На заседании обсуждалось установление вознаграждения с указанными коэффициентами кратности соответственно 2,6, 3, 3,5. Советом принято оспариваемое решение с применение коэффициента 3 (том 1 л.д.155-156, 162, том 3 л.д.1-2, 4-16).

21 июня 2019 года Главой поселения Б.С.В. в Совет направлена копия постановления от 21 июня 2019 года «Об отклонении решения Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 20 июня 2019 года «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области» с мотивированным обоснованием отклонения (том 1 л.д.151-154).

Повторно вопрос о денежном вознаграждении Главы поселения был включен в повестку заседания Совета 1 июля 2019 года, рассмотрение вопроса отложено в связи с направлением проекта нормативного правового акта в прокуратуру в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Регламента Совета (том 1 л.д.167, 170-171).

1 августа 2019 года депутаты А.М.С., Х.Х.А., С.Е.Н. обратились к заместителю председателя Совета поселения К.С.В. с заявлением о проведении внеочередного заседания Совета 5 августа 2019 года и рассмотрении в данном заседании вопросов, не рассмотренных 1 июля 2019 года (том 1 л.д.138).

Как следует из протокола заседания Совета от 5 августа 2019 года, вопрос о принятии решения «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области» рассмотрен на указанном заседании, из присутствующих 8 депутатов за принятие решения проголосовали 7 депутатов, против -1; в протоколе содержатся сведения о принятии решения (том 1 л.д.139, 141 -143).

Из совокупности представленных материалов установлено, что оспариваемое решение принято к рассмотрению без заключения Главы поселения, к проекту не приложено финансово-экономическое обоснование внесенного проекта, имеющаяся пояснительная записка (исходя из ее содержания) по сути не содержит обоснования необходимости изменения регулирования спорных правоотношений. Оспариваемое решение принято в одном заседании, однако депутаты не ставили на обсуждение и не обсуждали вопрос о возможности принятия решения в таком порядке.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленной приведенными выше положениями Регламента Совета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют, в частности, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанная от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года. Согласно Европейской хартии местного самоуправления стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии (статья 1).

Согласно пункту 1 статьи 7 Европейской хартии местного самоуправления статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

Пункт 2 этой же статьи содержит условие, согласно которому статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение.

В силу положений статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования относится к лицам, замещающим муниципальную должность, поэтому оплата его публичной деятельности должна регулироваться муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.

Произвольное изменение размера денежного вознаграждения главы сельского поселения противоречит приведенным выше нормам международного права, как и не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, предполагающей правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав (Определения Конституционного суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 14 мая 2013 № 694-О).

В материалы дела представлена пояснительная записка о бюджетной обеспеченности Дружинского сельского поселения (том 2 л.д.66-72), из содержания которой не усматривается причинно-следственной связи между принятием оспариваемого решения и изменением финансового состояния поселения. Изменение объема полномочий, осуществляемых поселением, по мнению суда, не является самостоятельным основанием для снижения размера денежного вознаграждения главы поселения.

Кроме того, разрешая данный спор, суд полагает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемое решение, устанавливая величину денежного вознаграждения Главы поселения с применением коэффициента кратности к денежному содержанию по младшей должности муниципальной службы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области «специалист», не содержит положений, в соответствии с которыми определяется базовая величина для исчисления рассматриваемого вознаграждения (т.е. непосредственно денежное содержание по младшей должности муниципальной службы «специалист»).

Отсутствие соответствующих положений в оспариваемом решении вызывает неоднозначное толкование в применении данного решения, что следует из письменной информации начальника Контрольного Управления Администрации Омского муниципального района Омской области от 4 октября 2019 года (том 2 л.д.89). Аналогичные пояснения даны указанным лицом, а также главным специалистом Контрольного Управления Администрации Омского муниципального района Омской области Т.Е.А. в судебном заседании. Ранее выводы о необходимости внесения в нормативные правовые акты, регулирующие оплату труда Главы поселения, с утверждением детального расчета денежного вознаграждения были включены в Акт плановой тематической проверки использования межбюджетных трансфертов и бюджетных средств Администрацией поселения от 28 июня 2018 года (том 2 л.д.126-154).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку при рассмотрении административного иска установлено нарушение процедуры принятия оспариваемого акта, противоречие его приведенным положениям законодательства, а также неопределенность его содержания, оспариваемое решение подлежит признанию не действующим.

В рассматриваемом случае нормативный правовой акт следует признать не действующим со дня его принятия, поскольку на основании оспариваемого решения какие-либо права граждан и организаций не реализовывались, напротив, его принятием обусловлено произвольное изменение размера денежного вознаграждения Главе поселения.

С учетом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в бюллетене «Омский муниципальный вестник» в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Заявленное представителем административного ответчика Б.С.В. требование о вынесении частных определений в адрес Главы Администрации поселения, в адрес Адвокатской палаты Омской области (том 2 л.д.101-108) по существу процессуальным ходатайством не является; в соответствии с положениями статьи 200 КАС РФ вынесение частных определений при установленных нарушениях законности является правом судом. При рассмотрении настоящего спора предпосылок для реализации такого права суд не усматривает.

Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента его принятия решение Совета Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области от 5 августа 2019 года № 10 «О денежном вознаграждении Главы Д. сельского поселения Омского муниципального района Омской области».

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Ершова Л.А.