Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Хабаровского края к Правительству Хабаровского края о признании недействующими абзацев 3-5 пп. 1 п. 1.4, п. 1.4 (1) Порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов законов края, поправок, подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края иными субъектами права законодательной инициативы, проектов иных нормативных правовых актов края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 16.06.2014 года № 183-пр «О внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия»,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением Правительства Хабаровского края от 16.06.2014 года № 183-пр, опубликованном на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru 16.06.2014 года и вступившем в силу с 17.06.2014 года, утвержден Порядок проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов законов края, поправок, подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края Губернатором края, проектов законов края, поправок к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края иными субъектами права законодательной инициативы, проектов иных нормативных правовых актов края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее – Порядок). В настоящее время Постановление № 183-пр и утвержденный им Порядок действуют в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 07.04.2017 года № 125-пр, опубликованного на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru, 11.04.2017 года. При этом, абз. 5 пп.1 п. 1.4 Порядка действует в редакции постановления Правительства края от 13.10.2014 года № 375-пр, опубликованного на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru – 13.10.2014 года, а п. 1.4(1) Порядка действует в редакции Постановления Правительства края от 29.04.2016 года № 119-пр, опубликованного на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru – 29.04.2016 года.

Абзацами 3-5 пп.1 п.1.4 Порядка закреплено, что процедура оценки регулирующего воздействия (далее процедура ОРВ) не проводится в отношении: проектов НПА края, поправок к проектам законов края:

- разработанных в целях недопущения возникновения и (или) ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, кризисных ситуаций и предупреждения террористических актов, а также для ликвидации их последствий;

- разработанных во исполнение судебных актов судов, входящих в судебную систему Российской Федерации;

- по вопросам государственного регулирования цен (тарифов), торговых надбавок, наценок и размеров платы на продукцию, товары и услуги, подлежащие государственному регулированию, осуществляемого уполномоченным органом исполнительной власти Хабаровского края в области государственного регулирования.

Согласно п. 1.4(1) Порядка процедура оценки регулирующего воздействия не проводится, если проект НПА края подготовлен на основании поручений или указаний Губернатора края, в которых содержится прямое указание на необходимость его разработки в сжатые сроки (не более 15 рабочих дней). В этом случае такой НПА края подлежит обязательному включению в перечень нормативных правовых актов Хабаровского края, в отношении которых проводится оценка фактического воздействия НПА края на соответствующий год, по истечении одного года после вступления такого НПА края в силу.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, вышеуказанных положений Порядка.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что вышеуказанные положения Порядка противоречат действующему законодательству, положениям ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иным нормативным правовым актам, которые не содержат положений, обосновывающих допустимость не проведения оценки регулирующего воздействий в вышеуказанных случаях. Сужение абз.абз. 3-5 пп.1 п. 1.4, п. 1.4(1) Порядка круга проектов нормативных правовых актов края, подлежащих оценке регулирующего воздействия, препятствует полному, всестороннему и объективному выявлению положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ.

В возражениях на исковые требования представитель Правительства Хабаровского края Заливин С.В. исковые требования не признал, по тем основаниям, что оспариваемые исключения из порядка проведения оценки регулирующего воздействия приняты Правительством Хабаровского края в пределах своей компетенции во исполнение положений статьи 26.3-3 федерального закона 184-ФЗ. Порядок ОРВ принят в форме постановления Правительства края, которое размещено 16.06.2014г. на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края, опубликовано в Собрании законодательства Хабаровского края и вступило в силу 16.06.2014г. Установленные Правительством края в Порядке ОРВ оспариваемые исключения из проведения процедуры ОРВ имеют публично-правовой характер, предполагающий приоритет публичного над частным интересом. Выделенные сферы правоотношений не направлены на регулирование вопросов предпринимательской и инвестиционной деятельности. Устанавливая оспариваемые исключения Правительство края руководствовалось принципом баланса частного и публичного интереса, не нарушая при этом прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. Положение о том, что процедура ОРВ не проводится, если проект НПА края подготовлен на основании поручений или указаний Губернатора края в сжатые сроки, установлены по аналогии с нормой п.2 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Данным положением предусмотрен другой правовой механизм при применении которого достигается цель процедуры ОРВ – проведение оценки фактического воздействия нормативно правового акта.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно пояснила, что согласно части 1 статьи 26.3-3 федерального закона от 06.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Таким образом, данная сфера правоотношений отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, что вытекает из части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Частью 1 статьи 26.3-3 федерального закона № 184-ФЗ определено, что исключением для процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов являются: проекты законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам и проекты законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения. Указанная норма носит императивный характер. Иных исключений, либо положений, наделяющих субъекты Российской Федерации правом устанавливать дополнительные по отношению к федеральному законодательству основания для не проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, федеральный закон № 184-ФЗ и иные федеральные законы не содержат. Конструкция нормы федерального закона 184-ФЗ свидетельствует о том, что в данном случае регулирование установлено Российской Федерацией, и субъект своим нормативным правовым актом не может изменить те положения, которые существуют и приняты федеральным законом.

Согласно части 1 статьи 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ, предметом ОРВ, являются проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, такие нормативные акты подлежат процедуре оценки регулирующего воздействия.

Представитель административного ответчика - Правительства Хабаровского края Ислямова Е.Г. в судебном заседании заявленные требования не признала по основаниям, изложенным в возражениях на исковые требования. Кроме того, пояснила, что оспариваемые положения приняты в пределах компетенции Правительства Хабаровского края, не нарушают прав граждан и не противоречат федеральному законодательству. Правительство Хабаровского края, устанавливая оспариваемые исключения, руководствовался публично-правовым характером спорных правоотношений, которые установлены в данных абзацах. Соблюдая конституционный принцип баланса частного и публичного интереса на основании части 3 статьи 55 Конституции РФ, которая допускает регулировать на законодательном уровне правоотношения в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности, то есть предполагает право законодателя их ограничивать, установили данные исключения. Поскольку, оспариваемые абзацы, в частности абзац 3, который говорит о том, что процедура оценки регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов, если возникла чрезвычайная ситуация или террористический акт, то складывается особая сфера правоотношений, где государство принимает свои административно-властные полномочия по урегулированию возникшей ситуации и возникает неотложный характер деятельности, в связи с чем, орган государственной власти субъекта должен принимать соответствующие меры. И проведение процедуры оценки в данном случае не представляется возможным, необходимо принимать во внимание, что по длительности процедура занимает от 10 до 60 рабочих дней. Если она будет проводиться, то орган государственной власти субъекта не достигнет целей, которые установлены федеральными законами № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», то есть оказать помощь обществу, гражданам в целях не допущения причинения ущерба их имуществу и здоровью. Среди оспариваемых исключений подп. 1.4 содержится абзац 1, который говорит о том, что процедура оценки регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативно-правовых актов, которые содержат сведения, которые составляют государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Административный истец не оспаривает данный пункт, таким образом признает правомерность системного толкования положений статьи 26.3-3 федерального закона ФЗ-184, и возможность установления органами государственной власти субъектов РФ исключений из процедуры оценки регулирующего воздействия в целях соблюдения конституционного баланса частного и публичного интереса. Что касается абзаца 4 подп. 1 пункта 1.4, который устанавливает, что не проводится оценка регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, которые приняты во исполнение судебных актов, входящих в судебную систему РФ, что если бы проводилась оценка регулирующего воздействия, то она бы противоречила ФКЗ «О судебной системе РФ», поскольку, данной нормой установлено, что вступившие в законную силу судебные акты, подлежат неукоснительному соблюдению на всей территории РФ, а при проведении процедуры оценки регулирующего воздействия применяется несколько моделей ее проведения, в том числе обсуждение с применением публичных консультаций, без публичных консультаций и в ходе ее проведения участниками процедуры оценки регулирующего воздействия могут вноситься изменения и предложения по изменению предмета проекта нормативно-правового акта. Исключение, установленное абзацем 5 подп. 1, который устанавливает не проведение процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении нормативных правовых актов, которые регулируют вопросы государственного регулирования цен и тарифов, принятие тарифных решений и порядок принятия решений регламентирован на федеральном уровне. Федеральными нормативными правовыми актами установлена процедура принятия таких решений на уровне субъектов РФ, и орган исполнительности власти субъекта РФ не принимает какие-либо правовые акты, так как он руководствуется законодательством, принятым на федеральном уровне. Имеется конкуренция общих и специальных норм. Поскольку федеральное законодательство по регулированию тарифных решений является специальным законодательством, а норма статьи 26.3-3 федерального закона 184-ФЗ является общей, исходя из разъяснений Конституционного суда РФ, в случае если есть такая конкуренция общих и специальных норм, то применяются специальные нормы. Также п. 1.4 (1) устанавливает, что процедура оценки регулирующего воздействия не проводится в случае, если проект нормативного правового акта подготовлен на основании поручения или указания Губернатора, в котором содержится прямое указание на необходимость его разработки в срок не более 15 дней. Данный пункт установлен на основании п. 2 правил утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 года № 1318, которым установлена аналогичная норма, только в отношении принятия федеральных нормативных правовых актов Правительства края на основании поручений или указаний Президента РФ или Правительства РФ. Процедура оценки регулирующего воздействия достигается путем применения оценки фактического воздействия.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", в соответствии со статьей 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", руководствуясь статьей 16 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 г. N 349 "О Правительстве Хабаровского края", статьями 23-1, 23-2 Закона Хабаровского края от 28 марта 1996г. N 33 "О Законодательной Думе Хабаровского края", утвержден Порядок проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов законов края, поправок, подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края Губернатором края, проектов законов края, поправок к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края иными субъектами права законодательной инициативы, проектов иных нормативных правовых актов края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - Порядок)

Согласно п. 1.2 Порядка, процедура ОРВ заключается в анализе проблем и целей государственного регулирования, выявлении альтернативных вариантов достижения целей правового регулирования, а также определении связанных с ними выгод и издержек, подвергающихся воздействию правового регулирования субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, для выбора наиболее эффективного варианта правового регулирования и осуществления последующего мониторинга его реализации.

В соответствии с п. 1.3. Порядка, процедуре ОРВ подлежат проекты НПА края, поправки к проектам законов края, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами края обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Абзацами 3-5 пп.1 п.1.4 Порядка закреплено, что процедура ОРВ не проводится в отношении: проектов НПА края, поправок к проектам законов края:

- разработанных во исполнение судебных актов судов, входящих в судебную систему Российской Федерации;

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1 настоящей статьи, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 2 приведенной нормы).

Методическое обеспечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработка методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 3 этой же статьи).

По смыслу указанной нормы оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности.

Исходя из требований федерального законодательства, абз.абз. 3-5 пп.1 п. 1.4, п. 1.4(1) Порядка, ограничивающие круг нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия, противоречат положениям статьи 26.3-3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Доводы представителя Правительства Хабаровского края о необходимости установленных в п.1.4 Порядка исключений, не могут признаны обоснованными, поскольку не проведение процедуры ОРВ в отношении проектов НПА края, поправок к проектам законов края, указанных в абз.абз. 3-5 пп.1 п. 1.4 Порядка, противоречит требованиям действующего законодательства.

Ссылка о применении аналогии относительно п. 1.4(1) Порядка с действующим законодательством, несостоятельна, так как Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрен исчерпывающий перечень проектов законов субъектов Российской Федерации, в отношении которых оценка регулирующего воздействия не проводится, оснований для применения аналогии закона, не имеется.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" закреплено, что утвержденные им Правила не применяются в отношении проектов актов, проектов решений или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, проектов актов, проектов поправок или проектов решений, устанавливающих требования и нормы в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности, проектов актов, подготовленных на основании поручений или указаний Президента Российской Федерации или поручений Председателя Правительства Российской Федерации, в которых содержится прямое указание на необходимость их разработки в сжатые сроки (не более 10 дней), проектов актов, подготавливаемых в рамках реализации приоритетных проектов (программ), а также проектов актов, предусматривающих изменение кодов единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (п.2 Правил).

При этом, данная норма не содержит указаний о том, что процедура ОРВ не проводится в отношении проектов НПА подготовленных на основании поручений или указаний Губернатора края, в которых содержится прямое указание на необходимость его разработки в сжатые сроки (не более 15 рабочих дней), оснований для применения к этим правоотношениям аналогию закона, не имеется.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Порядка, препятствуют полному, всестороннему и объективному выявлению положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ.

В ходе судебного разбирательства установлено противоречие оспариваемых положений федеральному законодательству, в связи с чем, требование прокурора о признании их недействующими, подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления решения в законную силу:

абзацы 3-5 пп. 1 п. 1.4, п. 1.4 (1) Порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов законов края, поправок, подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата Губернатора и Правительства края к проектам законов края, внесенных на рассмотрение в Законодательную Думу Хабаровского края иными субъектами права законодательной инициативы, проектов иных нормативных правовых актов края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 16.06.2014 года № 183-пр «О внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия».

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 24 июля 2017 года

Судья Хабаровского краевого суда О.В. Герасимова