Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области об отмене Положения о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории Лужского городского поселения, утвержденного решением совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области № 156 от 21 марта 2017 года,

установил:

21.03.2017 советом депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области (далее – Совет депутатов) принято решение № 156 «Об утверждении Положения о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории Лужского городского поселения » (далее - Положение).

Положение состоит из 10 разделов со следующими наименованиями: 1.Общие положения; 2.Осуществление гарантий по достойному отношению к умершим; 3.Гарантии погребения умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего; 4.Социальное пособие на погребение; 5.Порядок захоронения; 6.Порядок оформления захоронения и оплата услуг; 7.Планировочное решение кладбища, устройство могил; 8.Обязанности администрации кладбища; 9.Содержание могил, надмогильных сооружений; 10.Режим посещения кладбища.

Согласно п.6.3 раздела 6 Положения минимальный гарантированный перечень ритуальных услуг включает: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; погребение. Стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 6.4 раздела 6 Положения предусмотрено, что каждое захоронение регистрируется работником администрации кладбища в книге учёта установленной формы. Кроме записи в книгу делается соответствующая отметка на разбивочном чертеже квартала кладбища. Родственнику, ответственному за могилу, выдаётся удостоверение о захоронении с указанием фамилии, имени и отчества захороненного, номера квартала, сектора, могилы и даты захоронения. В удостоверение вносят данные об установке надгробия, которые отмечаются также и в "Книге регистрации установки надгробий".

Согласно п.7.12 раздела 7 Положения все работы на кладбище, связанные с благоустройством захоронений и установкой надмогильных сооружений, производятся по согласованию и с разрешения администрации кладбищ при предъявлении документов на изготовление или приобретение надмогильных сооружений и после их регистрации в книге установленной формы.

Пунктом 7.13 раздела 7 Положения предусмотрено, что по поручению лиц, на которое зарегистрировано захоронение, мероприятия по содержанию, благоустройству, ремонту и установке надмогильных сооружений могут осуществляться специализированной организацией по вопросам похоронного дела на договорной основе.

В п.8 раздела 8 Положения указаны обязанности администрации кладбища. Администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами;

соблюдение установленной нормы каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил;

систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора;

предоставление гражданам напрокат инвентаря для ухода за могилами (лопаты, грабли, вёдра и т.д.)

содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства;

высокую культуру обслуживания;

соблюдение правил пожарной безопасности.

30.03.2017 Положение опубликовано в газете Лужская правда, № 24.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском об отмене Положения указав, что согласно Положению статусом «администрация кладбища» наделено МУП «Лилия». МУП «Лилия» определяет порядок оказания услуг на кладбище, рекомендует исполнителей услуг и фактически наделена полномочиями регулирования всех исполнителей на территории кладбища. Пункт 6.4 Положения противоречит законодательству РФ об архивном деле, поскольку деятельность в области архивного дела, в том числе по оформлению документов, связанных с погребением (удостоверений о захоронении, справок о месте захоронений), а также деятельность, связанная с определением свободных мест для захоронений, предоставлением земельных участков под захоронение должна осуществляться органами местного самоуправления, а не хозяйствующим субъектом. На МУП «Лилия» неправомерно возложены обязанности по содержанию кладбища, согласна пунктам 6.4 и главы 8 Положения.

13.08.2020 определением судьи Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области дело по иску УФАС по Ленинградской области об отмене решения совета депутатов Лужского городского поселения № 156 от 21.03.2017 передано в Ленинградский областной суд, для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

В дополнительных пояснениях от 29.01.2021 УФАС по Ленинградской области указало, что глава 8 Положения не соответствует Федеральному закону РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Пункты 6.4 и 6.6 Положения (о регистрации захоронения и выдаче удостоверения о захоронении) не соответствуют Федеральному закону РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону РФ от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федеральному закону РФ от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в РФ». Пункт 7.12 Положения (о производстве работ исключительно при согласовании с администрацией кладбища) не соответствует ч.1 ст.8 Конституции РФ и Федеральному закону РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Не относящиеся к исключительным полномочиям и компетенции специализированной организации услуги могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, в том числе на конкурентной основе. Возложение обязанности согласовывать действия с хозяйствующим субъектом приводит к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

В заявлении об уточнении исковых требований от 11.02.2021 УФАС по Ленинградской области указано, что системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Постановлением администрации Лужского муниципального района Ленинградской области от 23.05.2016 № 1654 «О создании единой специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Лужского городского поселения» обязанности единой специализированной службы по вопросам похоронного дела возложены на МУП «Лилия». Пункт 6.3 Положения противоречит положениям Закона о погребении, поскольку перечень услуг является не минимальным, а гарантированным (фиксированным), и оказывается специализированной службой на безвозмездной основе. Пунктами 7.12 и 7.13 Положения специализированная организация по вопросам похоронного дела наделяется и полномочиями по согласованию и выдаче разрешений для установки надмогильных сооружений, что относится к вопросам благоустройства захоронений и порядку деятельности общественных кладбищ (делегированные функции органа местного самоуправления), и полномочиями по оказанию услуг по ремонту и установке надмогильных сооружений на договорной основе (коммерческая деятельность). Разделом 8 Положения на МУП «Лилия» возложены функции по содержанию территории общественного кладбища, которые не только находятся в исключительном ведении органа местного самоуправления, но и входят в перечень работ (услуг), на выполнение (оказание) которых в соответствии с Законом о контрактной системе необходимо проводить конкурентную процедуру в рамках закупки для муниципальных нужд. Положение (пункты 4, 6.1, 6.4 и 6.6) устанавливает четыре разных наименования организации – специализированная служба по вопросам похоронного дела, администрация кладбища, контора кладбища и ритуальная служба – фактически являющейся одним и тем же юридическим лицом – МУП «Лилия». В пунктах 4, 7.15 и 9.2 Положения указано о трех разных книгах, но кем и в каком порядке они ведутся, не уточняется. В силу пунктов 5.1 и 5.4 Устава МУП «Лилия», определяющих предприятие как коммерческую организацию в сфере оказания ритуальных услуг, предприятие не может быть наделено полномочиями органа местного самоуправления в силу ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции. С учетом изложенного, УФАС по Ленинградской области просил суд отменить пункты 6.3, 6.4, 6.6., 7.12, 7.13, пункты раздела 8 Положения и обязать Совет депутатов привести Положение в соответствие с требованиями действующего законодательства.

В соответствии со ст.46 Кодекса административного судопроизводства РФ административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Согласно ч.7 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Принимая во внимание, что административный истец воспользовался правом, предусмотренным ст.46 КАС РФ, и изменил предмет административного иска, то суд в рамках настоящего административного дела проверяет законность Положения в следующей части: пункты 6.3, 6.4, 7.12, 7.13, раздел 8 в части слов «администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами; систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора; содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства».

В письменном отзыве административным ответчиком Советом депутатов указано, что на территории общественных кладбищ Лужского городского поселения захоронения осуществляются свободно. Специализированная служба по вопросам похоронного дела предоставляет гарантированный перечень услуг по погребению в обязательном порядке, прочие услуги по желанию граждан. В ведение специализированной службы общественные кладбища не передавались. Финансирование специализированной службы из бюджета не производится.

Аналогичные доводы приведены в письменном отзыве заинтересованного лица администрации Лужского муниципального района.

В письменном отзыве заинтересованного лица ЛМУП «Лилия» указано, что на организацию возложены функции специализированной службы по вопросам похоронного дела. Оспариваемым нормативным правовым актом установлено, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на территории Лужского городского поселения осуществляет специализированная службы по вопросам похоронного дела, которая является администрацией кладбища. ЛМУП «Лилия» не имеет цели препятствовать законной предпринимательской деятельности граждан и юридических лиц на территории Лужского городского поселения при соблюдении ими установленным норм и правил захоронения на территории кладбища.

В судебное заседание представители ЛМУП «Лилия», ИП ФИО1, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца ФИО2 поддержала доводы, изложенные в административном исковом заявлении, и настаивала на удовлетворение заявленных требований в полном объеме.

Представитель административного ответчика и заинтересованного лица администрации Лужского муниципального района ФИО3 судебном заседании возражала против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., усматривающей наличие оснований для удовлетворения административного искового заявления в части признания недействующими пункты 6.3, 6.4, 7.12 и 8 Положения, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.3 ст.208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд могут обратиться также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно ч.1 ст.40 КАС РФ в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, государственные органы могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц, публичных интересов.

Исходя из положений п.5.1 ч.1 ст.23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган вправе обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов, органов местного самоуправления.

Принимая во внимание, что в обоснование заявленных требований УФАС России по Ленинградской области указано на противоречие оспариваемого Положения антимонопольному законодательству, что нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, то УФАС России по Ленинградской области вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части оспариваемого нормативного правового акта.

Согласно п.22 ч.1 ст.14 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В ч.1 ст.7 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ указано, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Судом установлено, что 21.03.2017 на заседание Совета депутатов присутствовало 16 депутатов из 20. Вторым вопросом повестки заседания был вопрос об утверждении Положения о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории Лужского городского поселения. За утверждение проголосовало 14 депутатов.

30.03.2017 Положение опубликовано в газете Лужская правда, № 24.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Согласно ч.1 ст.9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Частью 2 ст.25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» указано, что запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.

В п.3 Положения указано, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на территории муниципального образования Лужского городского поселения осуществляет специализированная служба по вопросам похоронного дела.

Исходя из п.6.2 Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела оказывает услуги по прейскурантам, утвержденным в соответствии с действующим законодательством.

Принимая во внимание, что в п.6.3 Положения указано, что стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством, и, учитывая содержание пунктов 3 и 6.2 Положения, не следует, что гарантированный перечень ритуальных услуг оказывается безвозмездно, что свидетельствует о несоответствии п.6.3 Положения требованиям ч.1 ст.9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ.

Согласно п.17 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относится формирование архивных фондов поселения.

В ч.3 ст.4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относится хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов: органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек; муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.

В п.4 раздела 1 Положения указано, что администрация кладбища – это орган управления кладбищем, назначаемый в установленном порядке. Книга регистрации захоронений – книга, в которой работники конторы кладбища регистрируют каждое захоронение. Регистрация захоронения – запись о захоронение умершего, в регистрационной книге на основании свидетельства о смерти, осуществляемая в конторе кладбища.

Согласно п.6.1 Положения оформление документов, необходимых для погребения, производится специализированной службой по вопросам похоронного дела (администрацией кладбища) на основании свидетельства о смерти.

Таким образом, администрацией кладбища фактически является ЛМУП «Лилия», на которую возложены полномочия по формированию архивных фондов поселения.

Как указано в п.2.1.3 ГОСТ 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Вместе с тем, возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения действующим законодательством не предусмотрена.

Следовательно, п.6.3 Положения не соответствует п.17 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и ч.3 ст.4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ.

В силу положений п.1 ст.2, п.1 ст.3 Гражданского кодекса РФ основания возникновения и порядок осуществления права собственности, к которым относятся частные случаи приобретения лицом товаров (работ, услуг), определяются гражданским законодательством. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, полномочий для установления обязанности для граждан по представлению документов, связанных с приобретением ими услуг (товаров) по изготовлению (приобретению) надмогильных сооружений, у органов местного самоуправления не имеется.

Вместе с тем в п.7.12 Положения указано на обязанность предъявления документов на изготовление или приобретение надмогильных сооружений.

Кроме того, пунктом 7.12 Положения администрации кладбища, а фактически ЛМУП «Лилия», предоставляются полномочия по контролю за производством работ на территории кладбища.

Принимая во внимание, что ЛМУП «Лилия» является хозяйствующим субъектов, оказывающим услуги по захоронению за плату, то предоставление ЛМУП «Лилия» также полномочий по контролю за деятельностью других хозяйствующих субъектов, оказывающих аналогичные услуги, свидетельствует о совмещении функции органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.

Следовательно, п.7.12 Положения также не соответствует положениям вышеуказанных Федеральных законов.

Вместе с тем, п.7.13 Положения, допускающий возможность оказания специализированной организацией по вопросам похоронного дела определенных услуг на договорной основе, при условии, что специализированная организации одновременно не наделена полномочиями, отнесенными к ведению органов местного самоуправления, действующему законодательству не противоречит.

Поскольку исходя из вышеприведенных норм Положения следует, что ЛМУП «Лилия» фактически является администрацией кладбища, то возложение на ЛМУП «Лилия» обязанности по содержанию кладбища в надлежащем порядке, в обход процедур, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», противоречит требованиям вышеуказанных Федеральных законов.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», приходит к выводу о признании недействующими пунктов 6.3 (в части) 6.4, 7.12 и 8 (в части) Положения со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 6.3 в части слов «стоимость минимального гарантированного перечня ритуальных услуг определяется в соответствии с действующим законодательством», 6.4, 7.12 и раздел 8 в части слов «администрация должна содержать кладбище в надлежащем порядке и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами; систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора; содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства» Положения о предоставлении ритуальных услуг, порядке захоронения, содержания и посещения кладбищ на территории Лужского городского поселения, утвержденного решением совета депутатов Лужского городского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области № 156 от 21 марта 2017 года.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 19 марта 2021 г.