Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью фирма «Радиал» к Курской областной Думе об оспаривании нормативного правового акта в части,

у с т а н о в и л :

24.12.2002 Курской областной Думой принят Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области».

Статьей 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» была установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов.

Законом Курской области от 28.06.2011 № 45-ЗКО «О внесении изменений и дополнений в Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» внесены изменения в абзац первый статьи 28 и установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил по обеспечению чистоты и порядка в городах и других населенных пунктах, установленных соответствующими органами местного самоуправления, за исключением правил благоустройства и содержания придомовых территорий.

Законом Курской области от 30.11.2017 № 66-ЗКО «О внесении изменения в статью 28 Закона Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» абзац второй изложен в новой редакции, согласно которой за совершение указанного правонарушения предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Общество с ограниченной ответственностью фирма «Радиал» обратилось в Курский областной суд с административным иском об оспаривании статьи 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» в действующей редакции, мотивируя свои требования тем, что данная норма не отвечает предъявляемым к правовой норме требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что влечет нарушение гарантированного Конституцией Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и является основанием для признания ее недействующей.

В судебном заседании представитель административного истца Иванов В.В. поддержал административные исковые требования по изложенным в заявлении основаниям, уточнив, что просит признать недействующими абзацы первый и второй статьи 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» в действующей редакции со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика Ештокина В.В. административные требования не признала, поддержала доводы письменных возражений на иск, пояснив, что нормы Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» в оспариваемой редакции не противоречат федеральному законодательству, изданы в рамках предоставленных Думе Курской области полномочий и не нарушают каких-либо прав и законных интересов административного истца.

Исследовав письменные материалы дела, выслушав доводы сторон, заключение Белых В.А., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 23 и подпункта «б» части 1 статьи 31 Устава Курской области Курская областная Дума является постоянно действующим, высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти области, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.

Вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Курской области и законами области к ведению и полномочиям области, регулируются законом Курской области (подпункт «р» части 2 статьи 31 Устава Курской области).

Согласно частям 1 - 3 статьи 23 Закона Курской области от 02.12.2002 № 57-ЗКО «О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой» (в действующей редакции) Закон Курской области, принятый Курской областной Думой, и постановление Курской областной Думы о его принятии в пятидневный срок направляются Губернатору Курской области на бумажных и электронных носителях для обнародования;

Губернатор Курской области обязан обнародовать закон Курской области, удостоверив обнародование путем его подписания, в течение четырнадцати календарных дней со дня поступления указанного закона Курской области;

официальным опубликованием законов Курской области считается первая публикация их полных текстов в газете «Курская правда» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте Администрации Курской области (http://adm.rkursk.ru или http://администрация.курскаяобласть.рф), или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Размещение (опубликование) на официальном сайте Администрации Курской области (http://adm.rkursk.ru или http://администрация.курскаяобласть.рф) законов Курской области осуществляется в порядке, устанавливаемом Администрацией Курской области.

До 17.02.2012 официальным опубликованием законов Курской области и иных нормативных правовых актов, принятых Курской областной Думой, считалась первая публикация их полного текста в газете «Курская правда» и (или) в газете «Курск».

Как установлено судом и следует из материалов дела, 24.12.2002 Курской областной Думой принят Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» (далее - Закон Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО), который подписан губернатором Курской области 04.01.2003 (№ 1-ЗКО), опубликован в газете «Курская правда» (№ 4-5) 11.01.2003, вступил в силу через десять дней после его официального опубликования и в настоящее время действует в редакции от 16.11.2020 № 95-ЗКО (т. 1 л.д. 32-53, 185-210, 212-219).

Статьей 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО была установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов.

В последующем в указанную норму вносились неоднократные изменения.

В указанных редакциях статья 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО действует в настоящее время.

Закон Курской области от 28.06.2011 № 45-ЗКО «О внесении изменений и дополнений в Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» был принят Курской областной Думой 23.06.2011, подписан Губернатором Курской области 28.06.2011, опубликован 30.06.2011 в газете «Курская правда» (№ 76-77) и вступил в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования (т. 1 л.д. 220-229).

Закон Курской области от 30.11.2017 № 66-ЗКО «О внесении изменения в статью 28 Закона Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» принят Курской областной Думой 26.10.2017, подписан Губернатором Курской области 30.10.2017, размещен 30.10.2017 на официальном сайте Администрации Курской области http://adm.rkursk.ru и 31.08.2018 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, вступил в силу 01.01.2021, но не ранее чем по истечении 10 дней после его официального опубликования (т. 1 л.д. 174-184).

С учетом приведенных выше норм федерального и регионального законодательства суд приходит к выводу, что оспариваемый в части правовой акт обладает нормативным характером, принят уполномоченным органом и в пределах предоставленной компетенции, что административным истцом не оспаривается, как и соблюдение порядка его опубликования.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части в суд может обратиться лицо, в отношении которого применен этот акт, а также лицо, которое является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из административного иска и приложенных к нему документов следует, что ООО фирма «Радиал» расположено на территории города Курска и постановлением административной комиссии Центрального округа Администрации города Курска от 05.10.2021 № 1916 привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО (т. 1 л.д. 17-18).

Указанное свидетельствует о том, что в оспариваемой части нормативный правовой акт применяется в отношении административного истца, затрагивает его права и законные интересы.

Поскольку судом установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из указанного определения следует, что административное правонарушение обладает такими признаками, как противоправность, виновность и обязательное наличие правового запрета на совершение деяния в соответствующем акте законодательного уровня. При этом правовой запрет должен сопровождаться установленной применительно к каждому деянию санкцией.

Из содержания положений статей 2.1 и 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в системном единстве следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение закона и иных нормативных правовых актов, должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Таким образом полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение конкретных требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иное может повлечь противоречивую правоприменительную практику в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Статья 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО в действующей редакции предусматривает административную ответственность за нарушение правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил по обеспечению чистоты и порядка в городах и других населенных пунктах, установленных соответствующими органами местного самоуправления, за исключением правил благоустройства и содержания придомовых территорий.

Диспозиция указанной нормы не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к правилам благоустройства территорий городских округов и поселений Курской области.

Согласно статье 2, пункту 19 части 1 и части 3 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 16, пункту 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. Утверждение таких правил относится к вопросам местного значения городского и сельского поселения, муниципального, городского округа, внутригородского района.

На территории муниципального образования «Город Курск» действуют Правила благоустройства территории городского округа «Город Курск», утвержденные решением Курского городского Собрания от 20.12.2019 № 102-6-РС, которые устанавливают обязательные для исполнения всеми физическими лицами, юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальными предпринимателями, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Курской области, органами местного самоуправления, правила по соблюдению единых требований к благоустройству территории городского округа, в том числе требования к регулированию вопросов создания, содержания, развития объектов и элементов благоустройства, содержания зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определению перечня работ по благоустройству и периодичность их выполнения, участию граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, определению границ прилегающих территорий, порядку участия собственников зданий (помещений в них), строений и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, а также к обеспечению чистоты и порядка на территории городского округа «Город Курск» (т. 1 л.д. 113-167).

Правила благоустройства территории также приняты в иных муниципальных образованиях Курской области: «Город Курчатов», «Город Железногорск», «Город Суджа», «Город Щигры», «Город Льгов», «Город Обоянь», «Лебяженский сельсовет Курского района» и другие.

При этом указанные правила благоустройства территорий городов и поселений могут содержать различные требования, обязательные для исполнения любым лицом, находящимся на территории конкретного муниципального образования.

Однако объективная сторона правонарушения в оспариваемой статье 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО, ввиду отсутствия описания конкретного действия (бездействия), фактически признает таковым любое неисполнение предписаний, установленных соответствующими правилами благоустройства в разных муниципальных образований городов и поселений Курской области.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны ее единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечеткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод, поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (Постановления от 25.04.2005 № 3-П, от 02.06.2015 № 12-П).

Учитывая положения статей 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, правовое содержание составов административных правонарушений должно быть сформулировано четко, ясно, определенно и недвусмысленно, с тем чтобы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения; закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные.

Однако оспариваемая норма Закона Курской области данным требованиям не соответствует, что влечет правовую неопределенность при решении вопроса о том, какие конкретно действия (бездействие) в каждом муниципальном образовании образуют состав административного правонарушения, что позволяет толковать основания административной ответственности расширительно и не исключает произвольное применение соответствующих законоположений на практике.

Приходя к выводу о неопределенности статьи 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО, в которой отсутствует четко сформулированная региональным законодателем объективная сторона состава правонарушения, суд также отмечает, что правила благоустройства территорий могут содержать не только прямые и недвусмысленные запреты, но также понятия, дефиниции, иные юридические конструкции, не содержащие прямых предписаний, указаний либо запретов.

Соответственно, оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют закрепленному в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципу равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации в зависимости от того, в каком муниципальном образовании совершены противоправные действия.

При этом суд отклоняет как необоснованные доводы представителя административного ответчика о наличии бланкетных норм в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащему сходные по юридической конструкции нормы об ответственности за нарушение федеральных правил и норм, и о непротиворечии оспариваемой нормы закона законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм законодательства об административных правонарушениях, поскольку федеральный законодатель устанавливает административную ответственность за несоблюдение тех или иных правил, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, то есть являются едиными для всех физических и юридических лиц, а также должностных лиц.

Согласно абзацу первому пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50), если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При изложенных обстоятельствах положения статьи 28 Закона Курской области от 04.01.2003 № 1-ЗКО подлежат признанию судом недействующими, как не отвечающие требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, допускающие их неоднозначное толкование и применение, противоречащие нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, суд находит обоснованными доводы административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт в части не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и подлежит признанию не действующим.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при определении момента, с которого следует признать в части не действующим оспариваемый нормативный правовой акт, суд учитывает разъяснения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, содержащиеся в абзаце третьем пункта 38, о том, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его, не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Принимая во внимание то, что положения оспариваемого нормативного правового акта применялись, суд полагает необходимым признать их не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

В силу части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

В соответствии частью 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Судом установлено, что в связи с рассмотрением данного дела, административный истец понес судебные расходы в виде оплаты государственной пошлины при подаче административного иска в размере 4 500 рублей (т. 1 л.д. 65).

Исходя из того, что судом удовлетворены административные исковые требования ООО фирма «Радиал», указанные расходы подлежат возмещению за счет административного ответчика в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд

р е ш и л :

Административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью фирма «Радиал» удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 28 Закона Курской области от 4 января 2003 года № 1-ЗКО «Об административных правонарушениях в Курской области» в редакции: абзац первый - Закона Курской области от 28 июня 2011 года № 45-ЗКО «О внесении изменений и дополнений в Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области», абзац второй – Закона Курской области от 30 ноября 2017 года № 66-ЗКО «О внесении изменения в статью 28 Закона Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Взыскать с Курской областной Думы в пользу ООО фирма «Радиал» судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Курский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 4 марта 2022 г.

Председательствующий: судья Е.Б. Павлова