Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика, заинтересованного лица Губернатора Пермского края – Кулаковой Н.В., действующей на основании доверенностей,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Старцева Алексея Викторовича, Шакирова Рината Мадарисовича, Бурдина Алексея Михайловича, Федоровой Аллы Борисовны, Шиловой Натальи Ивановны, Исаевой Екатерины Васильевны о признании недействующим со дня принятия предложения первого абзаца 6 пункта 2 статьи 10 Регламента Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, утверждённого решением Думы Большесосновского муниципального округа от 27 сентября 2021 года № 1,

установил:

Дума Большесосновского муниципального округа Пермского края приняла решение от 27 сентября 2021 года № 1 «О регламенте Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края.

Старцев Алексей Викторович, Шакиров Ринат Мадарисович, Бурдин Алексей Михайлович, Федорова Алла Борисовна, Шилова Наталья Ивановна, Исаева Екатерина Васильевна обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанного решения Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края № 1 от27 сентября 2021года в части предложения первого абзаца 6 пункта 2 статьи 10 Регламента Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края от 27 сентября 2021 года № 1.

В обоснование заявленных требований указано, что нарушен порядок принятия Регламента Думы Большесосновского муниципального округа, а именно, отсутствует правовая и антикоррупционная экспертиза проекта решения, которая должна быть проведена Земским Собранием, ранее стороной административного ответчика представлен лишь лист согласования без заключения. В нарушение требований части 2 статьи 43, пункта 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от6октября2003года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федерального закона № 131-ФЗ), статьи 24 Устава Большесосновского муниципального района оспариваемым Регламентом на должность председателя Думы избранным считается кандидат, получивший в результате открытого голосования большинство голосов от установленной численности депутатов Думы. Действующий на момент принятия Устав Большесосновского муниципального района от 22 июня 2005 года № 50 в пункте 1 статьи 24 предусматривает, что председатель Земского Собрания избирается из числа депутатов на первом организованном заседании Земского Собрания открытым голосованием на срок полномочий Земского Собрания. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов, избранных в Земское Собрание.

Обжалуемая норма Регламента о порядке избрания председателя Думы Большесосновского муниципального округа нарушает права и охраняемые законом интересы заявителей, право избирать председателя Думы в регламентированном законом и Уставом Большесосновского муниципального района порядке посредством квалифицированного, а не простого большинства голосов.

Административные истцы Старцев А.В., Шакиров Р.М., Бурдин А.М., Федорова А.Б., Шилова Н.И., Исаева Е.В. в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлялись судом надлежащим образом.

Представители административных истцов - Сятчихин А.В., Глевич М.А.. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении с учетом уточненного административного искового заявления, настаивали на письменных пояснениях, представленных в материалы дела.

Представитель административного ответчика думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, заинтересованного лица Губернатора Пермского края – Кулакова Н.В. в судебном заседании возражала об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях на административный иск и в письменных пояснениях.

Представитель заинтересованного лица Правительства Пермского края Шакуля В.Б. в судебное заседание не явился, просил о рассмотрении дела в свое отсутствие, ранее представил письменный отзыв, в котором считает заявленные требования необоснованными.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон и лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего заявленные требования необоснованными, суд приходит к следующему.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон №131-ФЗ).

В соответствии с частью 1, 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Законом Пермского края № 647-ПК «Об образовании нового муниципального образования Большесосновский муниципальный округ Пермского края» (далее также - Закон Пермского края № 647-ПК) образовано новое муниципальное образование Большесосновский муниципальный округ путем объединения Большесосновского сельского поселения, Кленовского сельского поселения, Левинского сельского поселения, Петропавловского сельского поселения, Полозовского сельского поселения, Тойкинского сельского поселения, Черновского сельского поселения, входящих в состав Большесосновского муниципального района.

В соответствии с положениями абзаца четвертого части 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, части 3 статьи 4 Закона Пермского края № 647-ПК Дума Большесосновского муниципального округа Пермского края является представительным органом муниципального образования «Большесосновский муниципальный округ Пермского края», что предусмотрено пунктом 1 решения Думы Большесосновского муниципального округа от 24 декабря 2021 года № 67 «О структуре органов местного самоуправления Большесосновского муниципального округа Пермского края».

Статьей 4 Закона Пермского края № 647-ПК установлено, что со дня вступления его в силу и до 1 января 2022 года установлен переходный период и предусмотрен порядок формирования органов местного самоуправления Большесосновского муниципального округа.

В течение переходного периода осуществляется формирование органов местного самоуправления Большесосновского муниципального округа Пермского края, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных настоящим Законом (часть 2 статьи 4 Закона № 647-ПК).

Статьей 5 Закона № 647-ПК предусмотрено, что формирование органов местного самоуправления Большесосновского муниципального округа Пермского края осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством, определены полномочия главы муниципального округа- главы администрации Большесосновского муниципального округа Пермского края до принятия Устава Большесосновского муниципального округа Пермского края.

В силу изложенных норм в установленный переходный период с 1 августа 2021 года по 1 января 2022 года органы местного самоуправления Большесосновского муниципального округа формировались и осуществляли свои полномочия, руководствуясь нормами Федерального закона № 131-ФЗ и законами Пермского края.

Так, частью 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает кроме прочего решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Дума Большесосновского муниципального округа Пермского края первого созыва избирается на срок полномочий, установленный Законом Пермского края от 26 ноября 2014 года № 401-ПК «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» (далее - Закон Пермского края № 401-ПК), и состоит из 15 депутатов, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по многомандатным избирательным округам, в соответствии с частью 5 статьи 5 Закона Пермского края № 647-ПК.

Решением Территориальной избирательной комиссии Большесосновского муниципального округа от 20 сентября 2021 года № 40/08-3 выборы депутатов Думы Большесосновского муниципального округа первого созыва признаны состоявшимися, избраны 15 депутатов.

Заседание представительного органа муниципального образования не считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от избранных депутатов (часть 1.1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Решения представительного органа муниципального образования принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное установлено Федеральным законом № 131-ФЗ (часть 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

В материалы дела представлен протокол Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края № 1 от 27 сентября 2021 года, присутствовало 14 депутатов из 15 избранных. В пункте 7 протокола результаты голосования по оспариваемому правовому акту - 8 депутатов поддержали принятие, 3 - проголосовали против, 3- воздержались (л.д. 66-75).

Решение Думы Большесосновского муниципального округа от 27 сентября 2021 года № 1 «О регламенте Думы Большесосновского муниципального округа» опубликовано в печатном издании «Бюллетень муниципальных правовых актов Большесосновского муниципального района» № 19 от 29 сентября 2021 года.

Таким образом, заседание Думы Большесосновского муниципального округа, на котором было утверждено оспариваемое решение, являлось правомочным, за принятие проголосовало 8 депутатов (большинство от установленной численности), заседание было созвано главой Большесосновского муниципального района. В соответствии со статьей 5 Закона Пермского края № 647-ПК организацию проведения первого заседания Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края осуществляет глава муниципального района - глава администрации Большесосновского муниципального района.

Доводы стороны административных истцов сводятся к несогласию с процедурой принятия решения оспариваемого решения в части подтверждения проведения правовой и антикоррупционной экспертизы, нарушения порядка подготовки заключения на проект нормативного правового акта. Также административными истцами приведены доводы о несогласии с тем, что председатель Думы считается избранным при получении большинства голосов от установленного числа депутатов, а не квалифицированного большинства - не менее 2/3 от установленного числа депутатов Земского Собрания района, как установлено Уставом Большесосновского муниципального района.

Оценивая доводы административных истцов о нарушении порядка подготовки нормативного правового акта аппаратом администрации Большесосновского муниципального района Пермского края, суд исходит из следующего.

В соответствии с положениями части 5 статьи 5 Закона № 647-ПК организацию проведения первого заседания Дымы Большесосновского муниципального округа Пермского края осуществляет глава муниципального района – глава администрации Большесосновского муниципального района.

В соответствии с приведенными положениями в рамках подготовки к первому заседанию Думы Большесосновского муниципального округа сформированы повестка для первого заседания Думы, подготовлены проекты нормативных правовых актов для обсуждения на первом заседании, опубликованы и направлены избранным депутатам Думы Большесосновского муниципального округа для изучения. Вопреки доводам административных истцов подготовка проекта нормативного правового акта главной муниципального района - главой администрации муниципального района, в том числе с участием работников администрации и проведение необходимых экспертиз в отношении проекта, не противоречит положениям Закона № 647-ПК.

Из представленных в материалы дела скриншота страницы сайта следует, что проекты нормативных правовых актов на заседании Думы Большесосновского муниципального округа 27 сентября 2021 года опубликованы 24 сентября 2021 года.

В материалах дела представлен протокол № 1 Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края от 27 сентября 2021 года, где в повестке дня под пунктом 1 указан проект решения Думы «О регламенте Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края». Под пунктом 7 отражены результаты голосования.

В решении Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края от 27 сентября 2021 года № 1 под пунктом 2 указано признать утратившим силу решение Земского Собрания Большесосновского муниципального района от 9 ноября 2015 года № 27 «О регламенте Земского Собрания Большесосновского муниципального района» с момента вступления в силу настоящего решения.

Доводы представителей административных истцов о недостаточности времени для подготовки депутатов к заседанию Думы, суд признает несостоятельными, поскольку из содержания протокола следует, что вопросы повестки заседания, включая вопрос № 1 об утверждении Регламента Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, обсуждались депутатами, по предложенным поправкам депутаты голосовали, что свидетельствует о достаточной готовности к заседанию.

В условиях организации первого заседания Думы округа главой администрации района в силу прямых указаний части 5 статьи 5 Закона № 647-ПК, не имеется оснований полагать, что глава администрации района должен был руководствоваться регламентом Земского Собрания Большесосновского муниципального района при подготовке проектов нормативных правовых актов для обсуждения на первом собрании Думы, в указанной части противоречия какому-либо нормативному акту большей юридической силы суд не усматривает.

Довод административных истцов о нарушении процедуры принятия, регламентированной Земским Собранием в связи с отсутствием правовой, антикоррупционной экспертизы проекта подлежит отклонению, так как не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что правовая экспертиза проводилась одновременно с антикоррупционной экспертизой, что подтверждается материалами дела.

Дополнительно представлено заключение отдела по правовым вопросам по результатам антикоррупционной экспертизы от 23 сентября 2021 года № 97, где указано, что антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта администрации Большесосновского муниципального района проводится на основании Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённых постановлением правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановления администрации Большесосновского муниципального района от 17 марта 2011 года № 65 «Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных актов в администрации Большесосновского муниципального района». Заведующим отделом по правовым вопросам Н. проведена антикоррупционная экспертиза проекта решения Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края». В проекте не выявлены коррупциогенные факторы, рекомендуется к дальнейшему принятию.

В соответствии с частью 2 статьи 7, часть 2 статьи 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» проект оспариваемого решения направлялся в прокуратуру Большесосновского района, на заседании Думы прокурор Большесосновского района также присутствовал, однако каких-либо замечаний на проект оспариваемого решения либо актов прокурорского реагирования на принятое решение в адрес Думы не поступало.

В судебном заседании представители административных истцов заявили ходатайство о назначении по делу судебной технической экспертизы, заявив о фальсификации доказательств, которые представлены административным ответчиком. В материалы дела представлено заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта решения Думы Большесосновского муниципального округа. Подлинность данного документа вызывает сомнения у стороны административных истцов, поскольку ранее представлен лист согласования проекта решения Думы Большесосновского муниципального округа об утверждении спорного Регламента и ответчик ссылался, что лист согласования подтверждает проведение правовой и антикоррупционной экспертизы данного проекта, то есть является единственным доказательством соблюдения процедуры проведения правовой и антикоррупционной экспертизы.

Данное ходатайство разрешено судом, вынесено определение об отказе в удовлетворении ходатайства о назначении по делу судебной технической экспертизы.

Ссылка на то, что процедура проведения антикоррупционной и правовой экспертизы и орган, издавший заключение, не соответствует Регламенту Земского Собрания Большесосновского района, не состоятельна в связи с тем, что 27 сентября 2021 года состоялось первое заседание Большесосновского муниципального округа, в котором приняли участие депутаты. Заседание Думы было созвано главой Большесосновского муниципального района в соответствии со статьей 5 Закона Пермского края 647-ПК и являлось правомочным. В соответствии с пунктом 2 решения Думы Большесосновского округа от 27 сентября 2021 года № 1 регламент Земского Собрания Большесосновского муниципального района утратил свою силу. Решением Думы Большесосновского округа №18 от 27 сентября 2021 года Дума Большесосновского округа в соответствии со своей компетенцией определена правопреемником Земского Собрания Болышесосновского района.

Из анализа вышеуказанных норм следует, что на момент обсуждения и приятия оспариваемого Регламента комиссии и комитеты Думой еще не могли быть созданы, а ранее образованные в период работы Земского Собрания муниципального района уже прекратили свою деятельность. Вся работа по подготовке проекта нормативных правовых актов для обсуждения на первом заседании Думы была организована главой Большесосновского муниципального района, при этом как указывалось выше у депутатов Дымы Большесосновского муниципального округа было достаточно времени для подготовки и обсуждения проектов, депутаты голосовали по вопросам повестки дня, обсуждали поправки, что отражено в протоколе № 1 заседания Думы Большесосновского муниципального округа.

Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона №131-ФЗ порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Вопреки доводам административных истцов, в силу приведенной нормы Регламент Земского Собрания Большесосновского муниципального района, определяющий порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, рассматриваемых Земским Собранием, в отношении проектов муниципальных правовых актов, которые вносятся на рассмотрение Думы Большесосоновского муниципального округа, а также порядок рассмотрения и принятия решений, применяться не может.

Регламент Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, определяющий порядок принятия решений Думы (далее - Регламент Думы), был утвержден на этом же заседании представительного органа решением № 1, которое согласно пункту 3 вступает в силу с момента принятия и распространяется на правоотношения, возникшие с первого заседания Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края.

Таким образом, суд приходит к выводу, что решение принято уполномоченным органом местного самоуправления в рамках компетенции с соблюдением установленного порядка и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Что касается абзаца 6 пункта 2 статьи 10 Регламента Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, где предусмотрено, что на должность председателя Думы избранным считается кандидат, получивший в результате открытого голосования большинство голосов от установленной численности депутатов Думы, административные истцы ссылаются на его несоответствие пункту 1 статьи 24 Устава Большесосновского муниципального района, а также пункту 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, который предусматривает, что устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данная позиция административных истцов основана не неверном толковании закона.

Так согласно абзацу 9 части 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Аналогичная норма содержится в статье 8 Закона Пермского края № 647-ПК муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания Большесосновского муниципального округа Пермского края осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, до вступления в силу настоящего Закона, а также в период со дня вступления в силу настоящего Закона до дня формирования органов местного самоуправления Большесосновского муниципального округа Пермского края, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Пермского края, законам и иным нормативным правовым актам Пермского края, а также Уставу Большесосновского муниципального округа Пермского края, муниципальным правовым актам Большесосновского муниципального округа Пермского края, до дня признания их утратившими силу в установленном порядке.

В случае противоречия муниципальных правовых актов Большесосновского сельского поселения, Кленовского сельского поселения, Левинского сельского поселения, Петропавловского сельского поселения, Полозовского сельского поселения, Тойкинского сельского поселения, Черновского сельского поселения и Большесосновского муниципального района Уставу Большесосновского муниципального округа Пермского края, муниципальным правовым актам Большесосновского муниципального округа Пермского края применяются Устав Большесосновского муниципального округа Пермского края и соответствующий муниципальный правовой акт Большесосновского муниципального округа Пермского края (часть 2 статьи 8 Закона Пермского края № 647-ПК).

Устав Большесосновского муниципального округа на момент рассмотрения судом дела не принят.

Из приведенных выше норм следует, что Устав Большесосновского муниципального района Пермского края не является муниципальным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому решению.

Приведенная административными истцами практика не относится к рассматриваемому делу, так как в ней рассматривались иные обстоятельства.

Кроме того, частью 14 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ председатель Думы осуществляет лишь организационную работу деятельности представительного органа муниципального образования и не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также согласно части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Регламент относится к решениям по вопросам организации деятельности представительного органа, поэтому закрепление в Регламенте нормы об избрании председателя Думы не противоречит ни Федеральному закону № 131-ФЗ, ни иным нормативным правовым актам.

В силу указанных обстоятельств и приведенных выше норм, Устав Большесосновского муниципального района, вопреки доводам административных истцов, не является нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к оспариваемому Регламенту Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, порядок принятиями опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюдены, в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административных исковых требований Старцева Алексея Викторовича, Шакирова Рината Мадарисовича, Бурдина Алексея Михайловича, Федоровой Аллы Борисовны, Шиловой Натальи Ивановны, Исаевой Екатерины Васильевны о признании недействующим со дня принятия предложения первого абзаца 6 пункта 2 статьи 10 Регламента Думы Большесосновского муниципального округа Пермского края, утверждённого решением Думы Большесосновского муниципального округа от 27 сентября 2021 года № 1, отказать.

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления решения в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 27 мая 2022 года.

Судья: подпись