Гражданский кодекс часть 1

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Уралпроминжиниринг» (ОГРН – <***>) о признании нормативного правового акта недействующим,

УСТАНОВИЛ:

Дума городского округа Верхняя Пышма приняла решение от 30 апреля 2015 года № 28/3 «О внесении изменений в Генеральный план городского округа Верхняя Пышма и в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма» (т. 1 л.д. 199).

Пунктом 1 этого нормативного правового акта от 30 апреля 2015 года № 28/3 Дума городского округа Верхняя Пышма решила:

«Внести изменения в Генеральный план городского округа Верхняя Пышма, утверждённый Решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 26 февраля 2010 года № 16/1 (в редакции от 25 декабря 2014 года), изменив функциональную зону особо охраняемой природной территории на зону сельскохозяйственного использования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 66:36:3101001:144, 66:36:3101001:146 и 66:36:3101001:147, расположенных по адресу: Свердловская область, МО «Верхняя Пышма», примерно в 1.6 км по направлению на юго-запад от ориентира слияния рек Шитовской Исток и Ваштымский Исток (район 36 км автодороги Екатеринбург – Нижний Тагил – ФИО4) (приложение 1)».

Абзацем вторым пункта 2 этого же нормативного правового акта от 30 апреля 2015 года № 28/3 Дума городского округа Верхняя Пышма решила:

«Внести изменения в статью 85 Правил землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма, утверждённых Решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2009 года № 5/14 (в редакции от 26 февраля 2015 года), изложив в новой редакции фрагмент карты градостроительного зонирования городского округа Верхняя Пышма (приложение 2), изменив вид территориальных зон И (зона линейных объектов магистральных инженерных сетей в границах их защитных зон), ЗООТ (зона особо охраняемых природных территорий), Т-2 (зона линейных объектов железнодорожного транспорта), Рн-1 (зона массовой рекреации (с возможностью строительства объектов обслуживания) на вид СХН-1 (зона ведения коллективного садоводства и дачного хозяйства) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 66:36:3101001:144, 66:36:3101001:146 и 66:36:3101001:147, расположенных по адресу: Свердловская область, МО «Верхняя Пышма», примерно в 1.6 км по направлению на юго-запад от ориентира слияния рек Шитовской Исток и Ваштымский Исток (район 36 км автодороги Екатеринбург – Нижний Тагил – ФИО4)».

29 июля 2016 года Дума городского округа Верхняя Пышма приняла решение № 47/7 «О внесении изменений в Решение Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2015 года № 28/3 «О внесении изменений в Генеральный план городского округа Верхняя Пышма и в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма» (далее – решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7; т. 1 л.д. 198).

Этим решением Думы от 29 июля 2016 года № 47/7 отменены вышеизложенные «с момента принятия пункт 1 и абзац второй пункта 2 постановляющей части вышеуказанного решения» (от 30 апреля 2015 года № 28/3).

Принимавшиеся решения Думы опубликованы в печатном средстве массовой информации – муниципальном вестнике – приложении к газете «Красное знамя» – сборнике нормативно-правовых актов городского округа Верхняя Пышма. Решение Думы от 30 апреля 2015 года № 28/3 опубликовано в выпуске от 15 мая 2015 года № 21 (т. 2 л.д. 107); решение от 29 июля 2016 года № 47/7 опубликовано в выпуске от 03 августа 2016 года № 30 (т. 2 л.д. 97).

По договору купли-продажи земельного участка от 14 октября 2008 года № 9Т ООО «Уралпроминжиниринг» приобрело в собственность земельный участок из земель особо охраняемых территорий и объектов с кадастровым номером 66:36:3101001:4. Земельный участок представляет собой единое землепользование и состоит из пяти составных частей с кадастровыми номерами 66:36:3101001:144, 66:36:3101001:145, 66:36:3101001:146, 66:36:3101001:147, 66:36:3101001:148. Общая площадь участка 12,8 га. Местоположение участка: примерно в 1.6 км по направлению на юго-запад от ориентира слияния рек Шитовской Исток и Ваштымский Исток (район 36 км автодороги Екатеринбург – Нижний Тагил – ФИО4). 18 мая 2009 года проведена государственная регистрация права собственности на земельный участок ООО «Уралпроминжиниринг» (т. 1 л.д. 176-185). Оформлено и выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок 66 АГ 696100 (т. 2 л.д. 18).

Постановлением администрации городского округа Верхняя Пышма от 15 августа 2014 года № 1374 (т. 1 л.д. 41) ООО «Уралпроминжиниринг» было разрешено разработать проекты внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования городского округа. В результате рассмотрения подготовленных проектов Дума городского округа Верхняя Пышма приняла вышеназванное решение от 30 апреля 2015 года № 28/3, отдельные (вышеобозначенные) положения которого и были впоследствии отменены решением Думы от 29 июля 2016 года № 47/7.

ООО «Уралпроминжиниринг» обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать недействующим с момента принятия решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7 по причине его противоречия положениям нормативных правовых актов, имеющих большую силу. Считает, что оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления принято с нарушением установленного порядка и противоречит положениям статьи 9, части 17 статьи 24, статьям 25, 31, 32, части 1 статьи 33, а также требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель административного истца, не соглашаясь с возражениями административного ответчика и заинтересованного лица, заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного искового заявления; просил признать недействующим с момента принятия решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7.

Административный ответчик – Дума городского округа Верхняя Пышма; заинтересованное лицо на стороне административного ответчика – администрация городского округа Верхняя Пышма, возражая против обоснованности суждений ООО «Уралпроминжиниринг» и считая их ошибочными, заявленные требования не признали. В судебном заседании представители органов местного самоуправления просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представлявшихся письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Аристовой Л.В., полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт органа местного самоуправления, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Оспариваемое решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7, отменяя частично ранее принятый нормативный правовой акт – решение от 30 апреля 2015 года № 28/3, принято органом местного самоуправления в отношении земельных участков, принадлежащих административному истцу. Таким образом, ООО «Уралпроминжиниринг» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и поэтому, полагая нарушенными свои права, свободы и законные интересы, ООО «Уралпроминжиниринг» вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В данной ситуации, исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца ООО «Уралпроминжиниринг»;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия Думы городского округа Верхняя Пышма на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых Дума городского округа Верхняя Пышма вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Решением от 21 июня 2005 года № 11/1 Дума муниципального образования «Верхняя Пышма» приняла Устав городского округа Верхняя Пышма (далее – Устав). Городской округ Верхняя Пышма является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 2 Устава). Структура и наименования органов местного самоуправления городского округа Верхняя Пышма предусмотрены статьёй 19 Устава; Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (часть 1 статьи 20 Устава). Утверждение генерального плана городского округа, в том числе внесение изменений в него, а также утверждение правил землепользования и застройки территории городского округа, в том числе внесение изменений в них, относится к полномочиям Думы городского округа (пункты 9 и 10 части 3 статьи 21 Устава). Как предусмотрено положениями части 6 статьи 42 Устава Дума городского округа по вопросам, отнесённым к её компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа; решения принимаются на заседаниях открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием. Кроме того, решением Думы от 27 декабря 2007 года № 51/6 было принято Положение о правовых актах Думы городского округа Верхняя Пышма, которое определяет понятие, виды, формы правовых актов, устанавливает правила подготовки, оформления, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов Думы городского округа Верхняя Пышма. В соответствии с частью 9 статьи 42 Устава администрация городского округа является субъектом правотворческой инициативы. Положениями Устава также предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления городского округа, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт (часть 10 статьи 42 Устава). Печатным средством массовой информации для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации городского округа Верхняя Пышма определена газета «Красное знамя» (решение Думы от 29 декабря 2005 года № 19/25; часть 2 статьи 43 Устава).

Проанализировав изложенные положения Устава, суд приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7, частично отменяя ранее принятое решение и устанавливая правила, обязательные для неоднократного исполнения на территории городского округа неопределённым кругом лиц, является нормативным правовым актом. Это решение принято Думой городского округа Верхняя Пышма в пределах её полномочий, и в той форме, в которой Дума вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты. Правила введения принятого решения в действие, в том числе порядок его опубликования и вступления в силу также соблюдены. Оснований и поводов для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает.

В результате принятия решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2015 года № 28/3 в Генеральном плане городского округа произошло изменение функциональной зоны земельных участков, которые входят в состав единого землепользования, принадлежат ООО «Уралпроминжиниринг» и которые относились к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Также этим решением Думы внесены изменения в Правила землепользования и застройки; изложен в новой редакции фрагмент карты градостроительного зонирования и изменены установленные виды территориальных зон. Таким образом, в Генеральном плане городского округа вместо зоны особо охраняемой природной территории установлена функциональная зона сельскохозяйственного использования, а на карте градостроительного зонирования установлена зона СХН-1 – зона ведения коллективного садоводства и дачного хозяйства.

Графические изображения функциональной зоны, территориальных зон, с отображением на них места расположения земельных участков административного истца, а также отражающие происходившие в результате принятия нормативных правовых актов изменения, представлены в материалы рассматриваемого дела органом местного самоуправления в виде соответствующих графических выкопировок (т. 2 л.д. 82-87).

Из положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2011 года № 30-П, признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определённости.

Арбитражным судом Свердловской области рассматривались дела по заявлениям ООО «Уралпроминжиниринг» в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (А60-910/2016 и А60-9048/2016). Судебные акты по этим делам вступили в законную силу, следовательно, обстоятельства, установленные в отношении ООО «Уралпроминжиниринг», которые к тому же непосредственно касаются земельного участка административного истца, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении данного административного дела (т. 1 л.д. 214-239).

Вступившими в законную силу судебными актами установлено, что земельный участок с кадастровым номером 66:36:3101001:4 приобретён ООО «Уралпроминжиниринг» в собственность как земельный участок категории особо охраняемых природных территорий, доказательства изменения этой категории в связи с принятием Правительством Свердловской области соответствующего решения отсутствуют. Постановлением администрации городского округа Верхняя Пышма № 1273 от 11 августа 2015 года этот земельный участок был переведён из категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов в категорию земель сельскохозяйственного назначения (т. 2 л.д. 21). Такой перевод земельного участка из одной категорию в другую, изменение разрешённого использования земельного участка является незаконным и не влекущими за собой указанные изменения как категории земель, так и разрешённого использования участка.

Перевод земельного участка в категорию земель сельскохозяйственного назначения был осуществлён администрацией городского округа Верхняя Пышма в нарушение положений, установленных статьёй 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Уполномоченным органом соответствующего решения об изменении категории земельного участка не принималось (т. 1 л.д. 227-228).

В данном случае установленные арбитражным судом при рассмотрении дела № А60-910/2016 факты незаконности перевода земельного участка в категорию земель сельскохозяйственного назначения, изменения разрешённого использования земельного участка, не повлекшие изменения категории земель и разрешённого использования участка, имеют значение и при рассмотрении данного административного дела. Осуществляя изменение категории земельного участка, орган местного самоуправления руководствовался, в том числе, и решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2015 года № 28/3, изменившим ранее установленные виды функциональной и территориальной зоны земельного участка административного истца.

В связи с изложенными обстоятельствами, 28 июня 2016 года администрация городского округа Верхняя Пышма, являясь субъектом правотворческой инициативы, инициировала и направила в Думу городского округа Верхняя Пышма проект решения об отмене ранее принятого Думой решения от 30 апреля 2015 года № 28/3. В сопроводительном письме, ссылаясь на вышеназванные и прилагавшиеся решения арбитражного суда, а также на принятие постановления от 12 февраля 2016 года № 154 об отмене незаконного постановления от 11 августа 2015 года № 1273, предлагалось рассмотреть и принять направленный проект решения (т. 1 л.д. 207-209).

Как видно из протокола заседания (т. 1 л.д. 203), 29 июля 2016 года на очередном заседании Думы городского округа Верхняя Пышма, учитывая положительную рекомендацию соответствующей постоянной комиссии Думы, за принятие проекта решения в целом с одобренной поправкой проголосовали единогласно 13 присутствовавших на заседании депутатов из 20 избранных. Таким образом, уполномоченным представительным органом местного самоуправления с соблюдением установленной процедуры было принято решение № 47/7, которое и оспаривает административный истец.

Между тем, земельный участок административного истца изначально относился, и относиться в настоящее время, к категории особо охраняемых природных территорий. Никаких доказательств изменения этой категории в связи с принятием Правительством Свердловской области соответствующего решения не имеется. Поэтому, суд приходит к выводу, что Дума городского округа Верхняя Пышма принимала решение от 30 апреля 2015 года № 28/3 за пределами своих полномочий и в нарушение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

То есть, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций. Установив противоречие закону ранее принятого решения от 30 апреля 2015 года № 28/3, Дума городского округа Верхняя Пышма правомерно приняла решение от 29 июля 2016 года № 47/7 об его частичной отмене, таким образом, восстановив положение функциональной и территориальной зоны, имевшееся до его принятия.

При этом, решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7 не свидетельствует о нарушении законных прав ООО «Уралпроминжиниринг», которое продолжает оставаться собственником земельного участка, изначально приобретавшегося административным истцом именно как земельный участок категории особо охраняемых природных территорий, и изменение категории которого возможно и допустимо только в строго установленном порядке. Отмена нормативного акта, принятого с нарушением законодательства и, соответственно, не подлежащего применению при реализации прав собственника, не влечёт нарушения его прав и законных интересов.

Суд рассматривает и оценивает оспариваемое решение Думы от 29 июля 2016 года № 47/7, прежде всего, как нормативный правовой акт принятый в порядке самоконтроля, отменяющий ранее принятый нормативный правовой акт по причине выявления его противоречия закону и восстанавливающий положение имевшееся до его неправомерного принятия.

Следовательно, суждения административного истца о несоответствии решения Думы от 29 июля 2016 года № 47/7 положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующим и устанавливающим нормы о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования городского округа нельзя признать состоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права. Такая нормотворческая деятельность административного ответчика по реализации права органа местного самоуправления, предусмотренного статьёй 48 Федерального закона, допустима и направлена, прежде всего, на устранение допущенного нарушения законодательства путём отмены нормативного акта и не направлена сама по себе на какое-либо внесение изменений в Градостроительный план и Правила землепользования.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Исходя из обстоятельств рассматриваемого административного дела, суд не усматривает поводов для вывода о несоответствии оспариваемого решении Думы от 29 июля 2016 года № 47/7 какому-либо иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и поэтому приходит к выводу, что в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Уралпроминжиниринг» о признании недействующим решения Думы городского округа Верхняя Пышма от 29 июля 2016 года № 47/7 «О внесении изменений в Решение Думы городского округа Верхняя Пышма от 30 апреля 2015 года № 28/3 «О внесении изменений в Генеральный план городского округа Верхняя Пышма и в Правила землепользования и застройки на территории городского округа Верхняя Пышма» оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 20 апреля 2017 года.

Судья

М.В. Старков