Гражданский кодекс часть 1

председательствующего судьи Карасовой Н.Х., при секретаре Урусове Р.А., с участием прокурора Боташева Р.К., представителя Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Карачаево-Черкесской Республики об оспаривании Закона Карачаево-Черкесской Республики от 14 мая 2015 года N 31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений»

У С Т А Н О В И Л:

Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики 28 апреля 2015 года принят и 14 мая 2015 года подписан Главой Карачаево-Черкесской Республики Закон Карачаево-Черкесской Республики №31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений».

Текст закона опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Карачаево-Черкесской Республики (http://pravo.gov.ru) 19 мая 2015 года, в газете «День Республики. Официальная среда» от 23 мая 2015 года №12(114).

Законом Карачаево-Черкесской Республики №83-РЗ в данный закон внесены 30 ноября 2016 года изменения, опубликованные на официальном интернет-портале правовой информации Карачаево-Черкесской Республики (http://pravo.gov.ru\), вступившие в силу с 1 января 2017 года.

Заместитель прокурора Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Закона Карачаево-Черкесской Республики от 14 мая 2015 года № 31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений» противоречащим федеральному законодательству, в частности статье 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ссылаясь на то, что в нарушение требований указанной нормы, органы местного самоуправления городских поселений Ново-Карачаевское и Правокубанское (Карачаевский муниципальный район), Ударененское (Прикубанский муниципальный район), Медногорское (Урупский муниципальный район) и Усть-Джегутинское (Усть-Джегутинский муниципальный район) с 01.01.2017 по 31.12.2019 лишены права на исполнение полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении земельных участков, расположенных на их территории, поскольку такие полномочия согласно положениям ст.ст. 1-3 Закона субъекта, осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов.

По мнению административного истца, Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики перераспределило по своему усмотрению рассматриваемые полномочия между различными видами муниципальных образований, изъяв их у органов местного самоуправления городских поселений и предоставив для осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов.

В своих возражениях Народное Собрание (Парламент) КЧР просит отказать в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на их необоснованность.

В судебном заседании представитель административного истца прокурор Боташев Р.К. поддержал изложенную в административном иске позицию, и представил письменные уточнения, в которых указал о нарушении оспариваемым законом прав неопределенного круга лиц, которые лишены возможности обратиться в уполномоченные федеральным законом органы в целях предоставления земельных участков, также сослался на несоответствие оспариваемого закона положениям пункта 4 статьи 2, пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьям 14,15,16 и части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Просил признать оспариваемый нормативный правовой акт в редакции закона субъекта от 30.11.2016 №83-РЗ недействующим, поскольку принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР с превышением полномочий, при этом также нарушены права вышеназванных городских поселений и неопределенного круга лиц.

Представитель Народного Собрания (Парламента) КЧР ФИО1 просила отказать в удовлетворении иска ввиду несостоятельности требований, сославшись на доводы, изложенные в возражениях на иск. Полагает, что закон субъекта, которым органы местного самоуправления муниципальных районов наделены государственными полномочиями по предоставлению земель, государственная собственность на которые не разграничена, не противоречит законодательству Российской Федерации.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив доказательства по делу и оценив их в совокупности, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

Обязанность доказать соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочие органа на принятие нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (пункты 2 и 3 части 8 и часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, до принятия оспариваемого закона №31-РЗ, Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики был принят республиканский Закон от 14 мая 2015 года №30-РЗ «О перераспределении полномочий в сфере земельных отношений между органами местного самоуправления поселений и органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики. Согласно его положениям, в частности статьи 2 Закона, полномочия органов местного самоуправления поселений Карачаево-Черкесской Республики по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы государственной власти Карачаево-Черкесской Республики с даты утверждения правил землепользования и застройки поселений, но не ранее 1 марта 2015 года. С учетом внесенных 30.11.2016 Законом N 82-РЗ в этот закон изменений, в указанной норме установлено осуществление органами государственной власти Карачаево-Черкесской Республики полномочий органов местного самоуправления городских поселений Карачаево-Черкесской Республики не по «распоряжению», а по «предоставлению» земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Принятый впоследствии Закон Карачаево-Черкесской Республики №31-РЗ вступил в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования и распространялся на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 года (статья 14 Закона).

С 1 января 2017 года оспариваемый закон действует в редакции изменений, согласно которым по тексту статьи 1 и статьи 10 закона слова «по распоряжению земельными участками» заменены словами по «предоставлению земельных участков», из статьи 2 закона исключен перечень муниципальных районов, органы местного самоуправления которых наделены отдельными государственными полномочиями, в статье 3 закона приведен срок наделения полномочиями – с 01.01.2017 по 31.12.2019, из части 2 статьи 10 исключена ссылка на дату утверждения правил землепользования и застройки поселений.

Как видно из наименования закона и приведенных в нем положений, он регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики по предоставлению (ранее – распоряжению) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. ст. 1, 10).

В статье 2 данного Закона приведены виды и перечень муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики, которые наделяются государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений. При этом в перечне муниципальных районов, которые наделяются отдельными государственными полномочиями, с 1 января 2017 года оставлены только муниципальные районы (четыре района -Карачаевский муниципальный район, Прикубанский муниципальный район), Урупский муниципальный район и Усть-Джегутинский муниципальный район), в которые входят городские поселения (пять поселений).

Остальными положениями Закона Карачаево-Черкесской Республики устанавливаются срок, на который органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями, права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики при осуществлении данных полномочий, порядок передачи необходимых финансово-материальных ресурсов, порядок и условия контроля за исполнением этих полномочий и прекращения их осуществления, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных отдельных государственных полномочий.

По мнению административного истца, оспариваемый Закон Карачаево-Черкесской Республики противоречит федеральному законодательству, в том числе правовой норме, установленной в абзаце третьем пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Закон №137-ФЗ).

При этом прокурор ссылается на то, что право наделения органов местного самоуправления муниципальных районов именно государственными полномочиями по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, у органов государственной власти субъекта отсутствует, то есть, принимая оспариваемый закон, административный ответчик допустил превышение полномочий.

Административный ответчик, ссылаясь на те же нормы, полагает, что субъекту Российской Федерации предоставлена возможность перераспределять полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, обозначив их государственными полномочиями.

Между тем, утверждения административного ответчика основаны на ошибочном истолковании и применении норм права.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73).

В силу части 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

В пункте 2 указанной статьи приведен исчерпывающий перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться согласно пункту 6 статьи 26.3 Закона №184-ФЗ отдельными государственными полномочиями.

Как видно из этой нормы, решение вопросов по распоряжению либо предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, данным перечнем не предусмотрено.

На основании положений частей 1, 2 и 3 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с названным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом как определено этой нормой в редакции Федерального закона от 28.12.2016 № 494-ФЗ (действует с 09.01.2017), такое перераспределение может осуществляться в случаях, установленных федеральными законами.

Нормы аналогичного содержания установлены частью 6.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Как следует из вышеназванного закона № 131-ФЗ, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не отнесено к числу вопросов местного значения городского, сельского поселения и муниципального района.

С 1 января 2017 г. вступили в силу положения Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 334-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые касаются органов власти, уполномоченных на распоряжение (предоставление) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Исходя из пункта 2 статьи 3.3 Закона № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в редакции, действовавшей до внесения изменений 03.07.2016) полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по общему правилу осуществлялись расположенными на территории городских и сельских поселений - органами местного самоуправления указанных поселений при условии наличия на соответствующих территориях утвержденных правил землепользования и застройки, в случае отсутствия - распоряжение осуществлялось органами местного самоуправления муниципального района.

С 1 января 2017 г. на основании внесенных Федеральным законом №334 от 03.07.2016 изменений в указанный Федеральный закон № 137-ФЗ, исключена зависимость от наличия правил землепользования и застройки и предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского поселения, осуществляется органами местного самоуправления данного городского поселения.

Анализ вышеназванных положений позволяет сделать вывод о том, что полномочия по предоставлению земельных участков (ранее - полномочия по распоряжению земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время закреплены за разными органами государственной власти и местного самоуправления именно федеральным законом, и они не являются отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке части 6 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ.

Передача названных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке перераспределения (часть 1.2 статьи 17 Закона №131-ФЗ, часть 6.1 статьи 26.3 Закона №184-ФЗ), в том числе и в области земельных отношений (пункт 4 статьи 2 Закона №137-ФЗ), вопреки доводам административного ответчика, не позволяет их отнести к отдельным государственным полномочиям субъекта Российской Федерации.

Таким образом, поскольку вопрос в отношении предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, разрешается федеральным законодателем, то принятие закона субъекта о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по этим земельным участкам нельзя признать правильным.

Принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд считает, что оспариваемый акт принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня и закон субъекта принят с превышением установленных полномочий.

Кроме того, поскольку согласно положениям Федерального закона № 137-ФЗ, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского поселения, осуществляется органами местного самоуправления данного городского поселения, тогда как согласно закону субъекта такими полномочиями наделены только муниципальные районы, то усматривается и нарушение законом субъекта прав и городских поселений.

При таком положении, суд приходит к выводу о том, что Закон №31-РЗ принят Народным Собранием (Парламентом) Карачаево-Черкесской Республики с превышением установленных полномочий, в нарушение требований актов большей юридической силы, что является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

В связи с чем, суд находит обоснованными доводы административного истца о нарушении прав неопределенного круга лиц, которые вследствие применения оспариваемого нормативного правового акта лишены возможности обратиться в целях предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в уполномоченные федеральным законом органы местного самоуправления, на территории которых находятся такие земельные участки.

С учетом изложенного, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет административный иск и признает оспариваемый нормативно- правовой акт не действующим в полном объеме со дня вступления решения суда в законную силу.

Приходя к такому выводу, суд учитывает правовую позицию Верховного Суда РФ, выраженную в абз. 3, 4 п. 28 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48, согласно которой если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были, реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Утверждения административного ответчика о том, что ранее прокуратура республики, управление министерства юстиции Карачаево-Черкесской Республики, иные государственные органы давали положительное заключение в отношении проекта оспариваемого закона, как и ссылка на решение Верховного Суда РФ от 3 февраля 2010 года, не могут быть судом приняты во внимание, поскольку в судебном заседании нашло подтверждение несоответствие оспариваемого закона федеральному закону, имеющему большую юридическую силу.

Доводы о том, что федеральное законодательство не содержит конкретной нормы, которая бы предусматривала к чьим полномочиям относится полномочие по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, относится к вопросам совместного ведения, а не к исключительному ведению Российской Федерации; статьей 19 и пунктом 5 статьи 26.3 Федерального закона №184 могут устанавливаться не указанные в пункте 2 названной статьи полномочия органов государственной власти субъекта по предметам совместного ведения, не урегулированными федеральным законом, осуществляемые за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ – применительно к данным обстоятельствам основаны на неверном толковании норм права.

Доводы Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики о необходимости учета особенностей субъекта, в том числе ограниченность финансовых, материальных и кадровых возможностей, неубедительны, эти обстоятельства не должны служить причиной принятия нормативного правового акта по данному вопросу на уровне субъекта.

Доводы о том, что признание закона недействующим повлечет дополнительные финансовые расходы на дотационные бюджеты городских поселений, увеличит кадровую и материальную нагрузку органов местного самоуправления городских поселений, создаст сложности в своевременном и качественном выполнении полномочий по предоставлению земельных участков, повлечет жалобы и обращения со стороны как городских поселений, так и неопределенного круга лиц, - несостоятельны, поскольку федеральным законом определены полномочия органов местного самоуправления и порядок предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление заместителя прокурора Карачаево-Черкесской Республики об оспаривании Закона Карачаево-Черкесской Республики от 14 мая 2015 года № 31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений» (в редакции Закона Карачаево-Черкесской Республики от 30.11.2016 года №83-РЗ) - удовлетворить.

Признать недействующим Закон Карачаево-Черкесской Республики от 14 мая 2015 года № 31-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики в сфере земельных отношений» (в редакции Закона Карачаево-Черкесской Республики от 30.11.2016 года №83-РЗ) со дня вступления в законную силу решения суда

Возложить обязанность на Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда на официальном интернет-портале правовой информации Карачаево-Черкесской Республики (http://pravo.gov.ru) в течение десяти дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы или представления через Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в течение месяца со дня изготовления мотивированной части решения.

Судья подпись Н.Х.Карасова

Мотивированное решение изготовлено 1 августа 2017 года