Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Бельцова А.Н., представителя административного истца ФИО1, представителей административного ответчика – Кабинета Министров Чувашской Республики ФИО2, ФИО3, представителя заинтересованного лица – Министерства внутренних дел по Чувашской Республике ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 о признании абзацев 7 и 15 пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы», являющейся приложением №16 к Государственной программе Чувашской Республики «Социальная поддержка граждан» на 2012-2020 годы, введенной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года №47, в редакции Постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №474, от 10 июня 2015 года №207, от 09 декабря 2015 года №449, от 21 ноября 2016 года №469 недействующими со дня их вступления в силу,

у с т а н о в и л :

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 сентября 2011 года №424 утверждена Государственная программа Чувашской Республики «Социальная поддержка граждан», целями которой является создание условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки, повышение доступности социального обслуживания граждан. Срок реализации Государственной программы – 2012-2020 годы.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года №47 Государственная программа дополнена приложениями, в том числе приложением №16 - Программой Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014 - 2018 годы».

Пунктом 6.2.8 данной Программы, в разделе «Оценка факторов риска реализации Программы и меры управления рисками» предусмотрены критерии несоответствия соотечественника, претендующего на участие в Программе, требованиям Программы.

Постановлением от 09 декабря 2015 года №449 в указанные критерии были включены, наряду с другими:

абзац 7 - отсутствие высшего образования, подтвержденного соответствующим документом, признанным в Российской Федерации в установленном законодательством порядке (данное требование не распространяется на лиц, получивших временное убежище, лиц, постоянно проживающих или ранее постоянно проживавших на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах государственной границы Российской Федерации, а также лиц, родственники которых по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах государственной границы Российской Федерации);

абзац 15 - повторная подача заявления до истечения 1 года со дня принятия решения об отказе в выдаче или аннулировании свидетельства.

Постановлением от 21 ноября 2016 года №469 абзац 7 изложен в следующей редакции: «отсутствие высшего образования, подтвержденного соответствующим документом, признанным в Российской Федерации в установленном законодательством порядке».

ФИО5, действующий через представителя, обратился в суд с административным исковым заявлением, после уточнения заявив требования о признании недействующими со дня вступления в силу указанных абзацев 7 и 15 пункта 6.2.8 названной программы в редакции Постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №474, от 10 июня 2015 года №207, от 09 декабря 2015 года №449, от 21 ноября 2016 года №469.

ФИО5 указывает, что является гражданином <адрес>, с 2007 года постоянно проживает на территории Российской Федерации, 16 марта 2016 года обратился в УФМС России по Чувашской Республике с заявлением об участии в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и был уведомлен о том, что Министерство труда и социальной защиты Чувашской Республике отказало ему в оформлении свидетельства участника Государственной программы по причине отсутствия у него высшего образования.

По мнению административного истца, названными критериями необоснованно расширяется перечень случаев, предусмотренных в пунктах 25 и 26 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года №637, при которых свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется, необоснованно расширяется понятие «соотечественник», изложенное в пункте 6 Государственной программы и статье 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Представление документа о высшем образовании не предусмотрено и Положением о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года №528, согласно которому копии документов об образовании должны представляться только если такие имеются.

Административный истец ссылается на то, что указанными критериями создается непреодолимое препятствие в получении им свидетельства участника Государственной программы, они противоречат положениям ст.13.1 и ст.22 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, обязаны содействовать соотечественникам в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, и противоречат пунктам 52, 53 Государственной программы, устанавливающим требования к региональным программам переселения.

Исходя из того обстоятельства, что в выдаче свидетельства ему отказано 19 апреля 2016 года, административный истец оспаривает абзац 7 пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики также и в редакции, действовавшей ранее.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 иск поддержал по изложенным основаниям, пояснив, что положения Государственной программы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации, и Программы Чувашской Республики предусматривают возможность получения соотечественниками образования, в том числе и высшего, информация об этом имеется и на официальных сайтах органов государственной власти, при этом не отмечается, что наличие высшего образования является ключевым критерием. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы участия соотечественников в Государственной программе и регламентирующие порядок разработки программ субъектов Российской Федерации, не устанавливают обязательности наличия высшего образования у соотечественников. В частности, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года №2570-р Типовая программа субъекта Российской Федерации тоже не предусматривает такого риска реализации программы. Из сведений о вакансиях на рынке труда усматривается, что в Чувашской Республике в основном востребованы профессии, не требующие высшего образования. Особенности социально-экономического развития Чувашской Республики, изложенные в разделах Государственной программы Чувашской Республики «Социальная поддержка граждан», не указывают на необходимость установления такого критерия, данное ограничение противоречит целям государственной миграционной политики. Отсутствуют сведения и о согласовании в установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года №818 изменений, внесенных в Программу Чувашской Республики в указанном пункте 6.2.8.

Представители Кабинета Министров Чувашской Республики, представляющие также интересы Министерства труда и социальной защиты Чувашской Республики ФИО2 и ФИО3 административный иск не признали, указав, что в соответствии с названными нормативными актами Кабинет Министров Чувашской Республики самостоятельно, с учетом целей стратегии социально-экономического развития региона, определяет критерии несоответствия соотечественника требованиям Программы. Критерий несоответствия - отсутствие высшего образования обусловлен отмеченными в Программе недостаточным обеспечением квалифицированными кадрами проектов развития Чувашской Республики и данными о занятости населения, согласно которым, в частности, наибольшее количество безработных составляют лица, не имеющие высшего образования. Запрет на повторную подачу заявления до истечения 1 года со дня принятия решения об отказе в выдаче или аннулировании свидетельства введен с целью исключения злоупотреблений со стороны лиц, желающих стать участниками Программы Чувашской Республики.

По аналогичным основаниям в удовлетворении иска просила отказать представитель заинтересованного лица по делу – Министерства внутренних дел по Чувашской Республике ФИО4

Выслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц по делу, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора Бельцова А.Н., полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению ввиду того, что оспариваемые критерии, вопреки принципам государственной политики в отношении соотечественников, сужают круг лиц, имеющих право на участие в Государственной программе, суд приходит к следующим выводам.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно ст. 13.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию.

Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников определяет Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (пункт 1 ст.14 указанного Федерального закона).

В соответствии со ст.73, части 4 ст.76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъект Российской Федерации осуществляет собственное правовое регулирование.

Согласно пункту 7.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не переданные в соответствии с пунктом 7 настоящей статьи и отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответственно нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в установленном настоящим Федеральным законом порядке в случае, если возможность передачи осуществления таких полномочий предусмотрена федеральными законами, регулирующими правоотношения в соответствующей сфере деятельности.

Из положений ст.19.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками относится разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками при соблюдении федеральных законов Российской Федерации

Субъектам Российской Федерации также дано право самостоятельно разрабатывать, принимать и реализовывать программы в области отношений с соотечественниками.

В силу обязательных для судов разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Согласно статье 28 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года №13 «О Кабинете Министров Чувашской Республики» рассмотрение проектов программ социально-экономического развития Чувашской Республики относится к вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Кабинета Министров Чувашской Республики.

Пунктом 7 ст.27 указанного Закона Чувашской Республики установлено, что Кабинет Министров Чувашской Республики информирует граждан через средства массовой информации и Портал органов власти Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях.

Проект Программы Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014 - 2018 годы» согласован Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05 февраля 2014 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18сентября 2013 года №818 «О порядке согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Из материалов дела следует, что решение о внесении изменений в Государственную программу Чувашской Республики «Социальная поддержка граждан» - дополнением ее в том числе приложением №16 принято на заседании Кабинета Министров Чувашской Республики от 12 февраля 2014 года, впоследствии Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года было размещено на официальном сайте органов власти Чувашской Республики и в печатных органах.

Решения о внесении изменений - включении в пункт 6.2.8 оспариваемых критериев приняты на заседании Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 ноября 2015 года и от 09 ноября 2016 года, впоследствии Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 09 декабря 2015 года и от 21 ноября 2016 года опубликованы на Портале органов власти Чувашской Республики в сети «Интернет» и в печатных органах.

Следовательно, Программа Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014 - 2018 годы» и последующие изменения приняты уполномоченным на то органом государственной власти в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, правил его обнародования.

Проверяя доводы административного истца, заключающиеся в том, что критерии (основания) несоответствия соотечественника требованиям Программы, установленные в абзацах 7 и 15 пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014 - 2018 годы» противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, так как право соотечественников на участие в Государственной программе может быть ограничено исключительно нормами федерального законодательства, суд находит их необоснованными.

Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года №637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, целями которой являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, содействие социально-экономическому развитию регионов, решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения (пункт 7 Государственной программы).

Пунктами 25 и 26 Государственной программы предусмотрены случаи, при которых свидетельство участника Государственной программы не выдается, в числе которых не названы отсутствие у соотечественника высшего образования и повторная подача заявления до истечения 1 года со дня принятия решения об отказе в выдаче или аннулировании свидетельства.

Вместе с тем пунктом 5 Государственной программы установлено, что одним из основных принципов оказания содействия добровольному переселению является обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей.

Как отмечалось ранее, статьей 19.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлены полномочия по разработке, принятию и реализации программ субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками.

Согласно пунктам 59, 61 Государственной программы, ее координатором является Министерство внутренних дел Российской Федерации (ранее являлась Федеральная миграционная служба) исполнителями Государственной программы по вопросам, отнесенным к их компетенции, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 17 Государственной программы решения о выдаче, отказе в выдаче или аннулировании свидетельства участника Государственной программы принимаются территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации (ранее - Федеральной миграционной службы) по субъектам Российской Федерации, в которых реализуется соответствующая региональная программа переселения, с учетом решения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализацию соответствующей региональной программы переселения.

Пунктом 27 Государственной программы установлено, что свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется в отношении соотечественников, не соответствующих требованиям региональной программы переселения субъекта Российской Федерации, избранного соотечественником для переселения.

В Типовой программе субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 года №2570-р и рекомендованной органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке программ субъектов Российской Федерации, содержится положение о необходимости анализа проблем в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе и социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации программы, к которым относятся и риски в соответствии с особенностями субъекта Российской Федерации (раздел 2).

В целях снижения таких рисков необходимо указывать критерии (основания) несоответствия соотечественников требованиям программы (раздел 6).

Исходя из системы приведенных норм Федерального закона, Указа Президента Российской Федерации, типовой программы суд не усматривает незаконности и противоречия целям государственной миграционной политики абзацев 7 и 15 пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014 - 2018 годы», в том числе и в редакции, действовавшей ранее.

Суд полагает, что с учетом обязательных оснований для отказа в выдаче свидетельства участника Государственной программы, установленных пунктами 25 и 26 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Кабинет Министров Чувашской Республики обладает полномочием на установление и других оснований несоответствия соотечественников требованиям Программы Чувашской Республики, изложенных в абзацах 7 и 15 пункта 6.2.8 - отсутствие высшего образования и повторная подача заявления до истечения 1 года со дня принятия решения об отказе в выдаче или аннулировании свидетельства.

При анализе проблем в социально-экономической сфере составителями Программы отмечается недостаточное обеспечение квалифицированными кадрами проектов развития Чувашской Республики, агропромышленного комплекса. Анализируя социальные, финансово-экономические и иные риски реализации Программы, составитель указывает на безработицу среди участников Программы, предполагая, в частности, ситуацию, когда участник Программы, трудоустройство которого на соответствующую вакансию в Чувашской Республике согласовано в установленном порядке, прибывает, нарушив срок бронирования рабочего места, при этом работодатель может отказать ему в приеме на работу по причине заполнения вакансии за счет местных трудовых ресурсов

Суд при оценке доводов участников производства по делу относительно задач и способов осуществления программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников руководствуется пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» согласно которому суд не правомочен давать оценку либо изменять нормативный правовой акт по мотивам целесообразности, поскольку, данное полномочие не отнесено к компетенции суда, а относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Вместе с тем суд полагает необходимым отметить, что вышеуказанное основание несоответствия соотечественников требованиям Программы не противоречит декларируемой в Программе гарантии получения высшего образования (в частности, в пункте 1.1.8), так как гарантии могут относиться к членам семей участников Программы.

Из представленных административным ответчиком материалов следует, что оспариваемые в настоящем деле критерии несоответствия были введены в Программу на основе информации о ходе ее реализации, с учетом сведений о социально-экономическом положении в Чувашской Республике, оценки факторов риска реализации Программы.

Оценивая довод представителя административного истца об отсутствии сведений о согласовании в установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года №818 порядке изменений, внесенных в Программу Чувашской Республики в пункте 6.2.8, суд учитывает, что утвержденные указанным Постановлением правила предусматривают согласование только проекта программы субъекта Российской Федерации, не устанавливая необходимости согласования изменений.

Административный истец, заявляя требования, приводит в составе оспариваемых редакций указанных им критериев также и редакции Программы Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №474 и от 10 июня 2015 года №207, однако Постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №474 и от 10 июня 2015 года №207 не вносились какие-либо изменения в указанные административным истцом критерии.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемые полностью или в части нормативные правовые акты признаются соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах требования ФИО5 удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 2 части 4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ст.35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» сообщение о данном решении должно быть опубликовано на официальном сайте и в официальном печатном издании органа государственной власти, в которых был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Руководствуясь ст. ст. 178 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО5 о признании абзацев 7 и 15 пункта 6.2.8 Программы Чувашской Республики «Оказание содействия добровольному переселению в Чувашскую Республику соотечественников, проживающих за рубежом, на 2014-2018 годы», являющейся приложением №16 к Государственной программе Чувашской Республики «Социальная поддержка граждан» на 2012-2020 годы, введенной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 февраля 2014 года №47, в редакции Постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №474, от 10 июня 2015 года №207, от 09 декабря 2015 года №449, от 21 ноября 2016 года №469 недействующими со дня их вступления в силу - отказать.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном Портале органов власти Чувашской Республики в сети Интернет - www.cap.ru, и в печатном издании «Вести Чувашии».

На решение могут быть подана апелляционная жалоба, апелляционное представление в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Чувашской Республики Д.В.Алексеев

Мотивированное решение составлено 30 марта 2017 года.