Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью «Инвариант» Шмелькова В.А., действующего на основании Устава общества, представителя административного ответчика Саратовской городской Думы Чесноковой С.Ю., представителей заинтересованных лиц: комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» Животиковой Ю.О., действующей на основании доверенности от 24 октября 2017 года, администрации муниципального образования «Город Саратов» Полянского Г.Ю., действующего на основании доверенности от 16 ноября 2017 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Инвариант» к Саратовской городской Думе о признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 в части установления для земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 4835 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты> территориальной зоны Р-2 (зона зелёных насаждений общего пользования),

установил:

решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (далее – Правила землепользования и застройки), включающие карту градостроительного зонирования территории (пункт 37 части II Правил землепользования и застройки (приложение 1).

Согласно приложению № 1 «Карта градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов» к Правилам землепользования и застройки земельный участок общей площадью 4835 кв.м с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный по адресу: <данные изъяты>, относился к территориальной зоне среднеэтажной жилой застройки (Ж-2).

Решением Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (пункт 37 Правил землепользования и застройки (Карта градостроительного зонирования) территориальная зона спорного земельного участка изменена на зону зелёных насаждений общего пользования (Р-2).

Общество с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «Инвариант» обратилось в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 в приведённой выше части.

В обоснование заявленных требований общество указало, что ему на праве собственности принадлежит двухэтажное нежилое здание общей площадью 700,1 кв.м, расположенное по адресу: <данные изъяты>, на земельном участке общей площадью 4835 кв.м с кадастровым номером <данные изъяты>. По мнению административного истца, установление для спорного земельного участка территориальной зоны Р-2 осуществлено с нарушением порядка проведения публичных слушаний при принятии оспариваемого решения, поскольку общество как арендатор земельного участка к участию в слушаниях не привлекалось, в заключении о результатах публичных слушаний, опубликованных 14 июля 2014 года, информация об обсуждении вопроса об изменении территориальной зоны спорного земельного участка отсутствует, данный вопрос не выносился на обсуждение при проведении публичных слушаний. Кроме того, установленная в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> территориальная зона Р-2 противоречит Генеральному плану муниципального образования «Город Саратов», согласно которому указанный земельный участок находится в границах функциональной зоны Ж-2.

Отнесение земельного участка в границы зоны зелёных насаждений нарушает права и законные интересы ООО «Инвариант», создает препятствие к использованию принадлежащего обществу на праве собственности нежилого здания, расположенного на этом земельном участке, поскольку здание требует проведения реконструкции, а территориальная зона Р-2 исключает возможность осуществления строительства либо реконструкции расположенных в ней объектов капитального строительства. Данное обстоятельство лишает общество права на осуществление предпринимательской деятельности и извлечение прибыли от использования собственного имущества.

ООО «Инвариант» приобретало право аренды земельного участка у <данные изъяты> с целью реконструкции здания, приобретенного у этого же лица, и с целью осуществления жилищного строительства на земельном участке, поскольку на момент приобретения объекта недвижимости в собственность на земельный участок распространялся градостроительный регламент функциональной зоны Ж-2.

Установление зоны Р-2 в отношении спорного земельного участка более чем в пять раз уменьшило рыночную стоимость здания, принадлежащего ООО «Инвариант», нарушило права административного истца на заключение договора купли-продажи здания, поскольку одним из условий сделки являлась принадлежность земельного участка и находящегося на нем здания к функциональной зоне, позволяющей осуществлять реконструкцию здания, а также осуществлять жилищное строительство на спорном земельном участке.

Оспариваемым решением изменена территориальная зона с Ж-2 на Р-2 лишь в отношении одного спорного земельного участка, в то время как смежные участки расположены в зоне жилищного строительства.

К участию в деле привлечены в качестве заинтересованных лиц комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов», администрация муниципального образования «Город Саратов», Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Саратовской области.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал административное исковое заявление по приведённым выше основаниям.

Представитель административного ответчика Саратовской городской Думы Чеснокова С.Ю. возражала против удовлетворения административного иска, полагая, что Правила землепользования и застройки, утверждённые решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429, в оспариваемой части приняты в пределах компетенции Саратовской городской Думы с соблюдением процедуры, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, и не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. По мнению административного ответчика, Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» не имеет большей юридической силы по отношению к Правилам землепользования и застройки, поскольку назначение и состав документов территориального планирования, к которым относится генеральный план городского округа, и градостроительного зонирования - правил землепользования и застройки, согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации различны. Генеральный план городского округа призван не только отражать существующие территории города, но и планировать их устойчивое развитие, а Правила землепользования и застройки устанавливают границы территориальных зон с установлением для каждой из них единого градостроительного регламента по видам и предельным параметрам разрешенного использования земельных участков. Полагает, что оспариваемым нормативным правовым актом права и законные интересы административного истца не нарушены, так как в силу положений пункта 6.1 Правил землепользования и застройки объекты капитального строительства, существовавшие на законных основаниях до вступления в силу Правил землепользования и застройки или до вступления в силу изменений в Правила землепользования и застройки, могут существовать и использоваться без установления срока их приведения в соответствие с Правилами.

Представители заинтересованных лиц администрации муниципального образования «Город Саратов», комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании поддержали позицию административного ответчика.

Заинтересованное лицо Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Саратовской области о времени и месте рассмотрения административного дела извещено надлежащим образом, представителя в судебное заседание не направило, о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки суд не известило, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовало, в связи с чем, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие представителя указанного заинтересованного лица.

Заслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В соответствии с положениями статей 1, 7, 14, 35, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Пунктом 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что утверждение правил землепользования и застройки городских округов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

В соответствии со статьями 1, 23, 24, 44 и 44.1 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, город Саратов является городским поселением, наделённым Законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Городская Дума является представительным органом города. Заседание городской Думы считается правомочным, если на нём присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.

По вопросам, отнесенным к её компетенции федеральными законами, законами Саратовской области, настоящим Уставом, городская Дума принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города. Такие решения городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено действующим законодательством.

К полномочиям городской Думы относится, в том числе утверждение правил землепользования и застройки на территории города.

Решения городской Думы, постановления главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Официальным опубликованием решений городской Думы, постановлений главы муниципального образования и постановлений администрации города считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте городской Думы (администрации города) www.sarstovduma.ru (www.saratovmer.ru).

Решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки, опубликованные в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» от 17 мая 2008 года № 54 (303) (том № 2 листы дела № 55-96).

25 июля 2014 года на тридцать восьмом внеочередном заседании Саратовской городской Думы принято решение № 38-429 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов». Принятое решение вступило в законную силу после его официального опубликования на официальном сайте Саратовской городской Думы: http://saratovduma.ru/off_publish/ 29 июля 2014 года (том № 2 листы дела № 118-121, 153).

На заседании присутствовало 34 депутата, то есть более двух третей от установленного числа депутатов (41 человек), решение принято большинством голосов («за» голосовали 33 человека, «против» - 1 человек, «воздержавшихся» - нет) (том № 2 листы дела № 146-152).

С учетом изложенного Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты Саратовской городской Думой в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Решением Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 года № 25-240 был утверждён Генеральный план муниципального образования «Город Саратов», действующий на момент принятия оспариваемого решения в редакции решения Саратовской городской Думы от 11 октября 2012 года № 18-216, которым земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный по адресу: город <данные изъяты>, отнесён к функциональной зоне Ж-2 (зона среднеэтажной жилой застройки) (том № 2 лист дела № 194).

На момент внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки, утверждённые решением Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429, в части установления для земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, оспариваемый нормативный правовой акт не соответствовал требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку при принятии оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки представительный орган муниципального образования в нарушение положений части 9 статьи 31 и части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации не проверив проект Правил на соответствие генеральному плану муниципального образования – документу территориального планирования – обязательному для органов местного самоуправления при принятии ими решений, регулирующих правоотношения в области градостроительного зонирования (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации), установил для названного земельного участка территориальную зону Р-2, не соответствующую функциональной зоне Ж-2, чем нарушил требования пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 года № 29-223 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» отменено решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 года № 25-240 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», данное решение опубликовано на сайте Саратовской городской Думы: http://saratovduma.ru/ и вступило в законную силу со дня его официального опубликования 05 февраля 2018 года.

В соответствии с Картой функциональных зон городского округа действующего Генерального плана муниципального образования «Город Саратов» земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенный по адресу: <данные изъяты>, отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (сады, парки, скверы).

В настоящее время оспариваемые изменения в правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану и не нарушают положения пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, судом установлено, что принятие оспариваемого нормативного правового акта осуществлено без учёта публичных слушаний.

На основании статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) физические лица и юридические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и юридических лиц, в том числе при осуществлении ими мероприятий по зонированию территорий.

Согласно части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В силу положений статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16). Частью 15 статьи 31, частью 1 статьи 32 указанного Кодекса предусмотрено, что обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах публичных слушаний.

Частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с частями 13 и 14 названной статьи.

Статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (части 6 и 7).

Исходя из положений 28, 31 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, при подготовке проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся публичные слушания.

Публичные слушания проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

После завершения публичных слушаний комиссия с учётом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект решения и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту решения являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Решением Саратовской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 65-633 принято Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Саратов» (далее – Положение о публичных слушаниях). На момент спорных правоотношений названное Положение о публичных слушаниях действовало в редакции решения Саратовской городской Думы от 06 февраля 2014 года № 32-363 (том № 2 листы дела № 97-117).

В соответствии с пунктами 1.1 – 1.5 Положения публичные слушания – это одна из форм реализации населением муниципального образования «Город Саратов» своего конституционного права на местное самоуправление.

Публичные слушания являются прямой формой волеизъявления жителей муниципального образования «Город Саратов» и представляют собой обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей муниципального образования «Город Саратов».

Публичные слушания проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством Саратовской области.

Не допускается принятие муниципального правового акта, проект которого выносится на публичные слушания, до получения результатов публичных слушаний.

Решения публичных слушаний носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер.

В соответствии с пунктом 4.5 Положения о публичных слушаниях объявление о проведении публичных слушаний с указанием места, времени и даты их проведения, перечнем вопросов, подлежащих обсуждению, контактной информацией Оргкомитета (Комиссии) подлежит опубликованию в газете «Саратовская панорама» или размещается (публикуется) на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru не менее чем за 30 календарных дней до даты проведения публичных слушаний.

Правом на участие и выступление в публичных слушаниях обладают граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования «Город Саратов» и достигшие на момент проведения публичных слушаний 18-летнего возраста, которые внесли в Оргкомитет (Комиссию) в письменной форме свои предложения по теме публичных слушаний не позднее чем за 3 дня до даты проведения публичных слушаний. Кроме того, правом на участие и выступление в публичных слушаниях обладают правообладатели объектов недвижимости, расположенных в границах территории, в отношении которой проводятся публичные слушания, а также иные заинтересованные лица (пункт 5.1 Положения о публичных слушаниях).

Публичные слушания включают в себя следующие основные процедуры: объявление цели слушаний; выступление председателя публичных слушаний; вопросы присутствующих и ответы на них; выступления присутствующих; принятие итогового документа (заключения о результатах публичных слушаний).

Согласно пункту 6.4. Положения о публичных слушаниях председатель публичных слушаний открывает слушания, оглашает тему публичных слушаний, перечень вопросов, выносимых на публичные слушания, основания и причины их проведения, предложения Оргкомитета (Комиссии) по порядку проведения публичных слушаний, представляет секретаря публичных слушаний.

В силу пункта 6.6. Положения о публичных слушаниях на публичных слушаниях ведется протокол, в котором указываются дата и место их проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя и секретаря публичных слушаний, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения, а также иные необходимые сведения. Протокол составляется в двух экземплярах и подписывается председателем и секретарем публичных слушаний. К протоколу прикладывается список граждан, принявших участие в публичных слушаниях.

Для организации обсуждений председательствующий объявляет вопрос, по которому проводится обсуждение, и предоставляет слово участникам публичных слушаний с правом выступления для аргументации своих предложений по проекту муниципального правового акта в порядке поступления их предложений (пункт 6.7 Положения о публичных слушаниях).

По окончании выступления участника публичных слушаний (или при истечении предоставленного времени), председательствующий дает возможность участникам публичных слушаний с правом обсуждения задать уточняющие вопросы по позиции и (или) аргументам выступающего участника публичных слушаний, внести свои предложения и предоставляет дополнительное время для ответов на вопросы (пункт 6.8 Положения о публичных слушаниях).

Постановлением главы администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 мая 2014 года № 1218 комитету по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» поручено в срок до 01 июня 2014 года подготовить проект решения Саратовской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (том № 2 листы дела № 154-155).

Постановлением главы муниципального образования «Город Саратов» от 12 мая 2014 года № 08-02-01-07 проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки назначено на 10 июля 2014 года. В соответствие с данным постановлением функции оргкомитета публичных слушаний возложены на комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов». Материалы предлагаемых к обсуждению изменений и указанное выше постановление опубликованы в газете «Саратовская панорама» от 13 мая 2014 года № 29 (том № 2 лист дела № 128-129, 163, 165).

Как видно из материалов дела, инициатором изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, выступили жители домов <данные изъяты> по улице <данные изъяты> и домов <данные изъяты> по улице <данные изъяты>, направившие в комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» соответствующее заявление 21 июня 2014 года (том № 2 лист дела № 36).

Таким образом, обращение граждан об изменении правил землепользования и застройки поступило после принятия главой администрации муниципального образования «Город Саратов» постановления о проведении публичных слушаний, при опубликовании которого была размещена карта градостроительного зонирования, в которой спорный земельный участок был отнесен к территориальной зоне Ж-2.

Публичные слушания состоялись 10 июля 2014 года, по результатам которых составлен был протокол и заключение о результатах публичных слушаний, опубликованное 14 июля 2014 года в специальном выпуске газеты «Саратовская панорама» № 43 (том № 2 листы дела № 133-145).

В нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка проведения публичных слушаний, в частности пунктов 6.4, 6.7, 6.8 Положения о публичных слушаниях, председателем публичных слушаний вопрос об изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, на публичных слушаниях не объявлялся, в повестку дня не вносился и участниками публичных слушаний фактически не обсуждался, что следует из протокола публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, проводимых на основании постановления главы муниципального образования от 12 мая 2014 года № 08-02-01-07 «О проведении публичных слушаний».

Поскольку в опубликованном проекте карты градостроительного зонирования оспариваемые изменения территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> для всеобщего обозрения опубликованы не были, на публичных слушаниях вопрос об изменении территориальной зоны спорного земельного участка ни председателем, ни иными лицами при оглашении темы публичных слушаний и перечня вопросов, выносимых на публичные слушания (пункт 6.4 Положения о публичных слушаниях), и в дальнейшем названный вопрос не объявлялся, в нарушение пункта 6.4 Положения о публичных слушаниях возможность высказаться по данному вопросу участникам публичных слушаний не предоставлялась. В заключении о результатах публичных слушаниях данный вопрос также не нашел своего отражения.

Доводы административного ответчика о том, что с результатами публичных слушаний все желающие могли ознакомиться в оргкомитете публичных слушаний, являются необоснованными, поскольку такой способ извещения и уведомления неопределенного круга лиц о проведении публичных слушаний законом не предусмотрен.

Изменение территориальной зоны спорного земельного участка на зону Р-2 отображено только при публикации 29 июля 2014 года нормативного правового акта - решения № 38-429 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» и приложения № 1 Правил землепользования и застройки в «Карте градостроительного зонирования территории муниципального образования «Город Саратов».

Оценив приведённые выше доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято без проведения процедуры публичных слушаний, при отсутствии мнения участников публичных слушаний об изменении территориальной зоны, без приведения оснований и мотивов, по которым орган местного самоуправления принял решение об изменении территориальной зоны.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учёт мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц. Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, процедура проведения публичных слушаний при принятии оспариваемого решения не была соблюдена, фактически публичные слушания не проведены в отношении спорного земельного участка, проект правил землепользования и застройки, в том числе картографический материал с оспариваемыми изменениями, в установленном порядке опубликован не был, и заинтересованные лица, к числу которых относится административный истец, объективно не имели возможности ознакомиться с указанным документом, участвовать в публичных слушаниях и высказаться относительно планируемого изменения территориальной зоны земельного участка.

Таким образом, порядок проведения публичных слушаний по проекту изменений в правила землепользования и застройки, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации, соблюден не был.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Обращаясь в суд с указанным административным иском, административный истец ссылался на нарушение прав, выраженное в невозможности проведения реконструкции нежилого здания, которое принадлежит ему на праве собственности.

Как видно из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенный по адресу: <данные изъяты> принадлежит на праве собственности Российской Федерации (том № 1 лист дела № 23).

ООО «Инвариант» на основании договора купли-продажи от 30 ноября 2011 года является собственником двухэтажного нежилого здания литер А общей площадью 700,1 кв.м, расположенного на указанном земельном участке (том № 1 лист дела № 22).

Согласно кадастровой выписке на земельный участок из Государственного кадастра недвижимости разрешенным использованием земельного участка является: «многоквартирные жилые дома от 3-х до 6-ти этажей, в том числе со встроенными нежилыми помещениями» (том № 1 листы дела № 194-195).

После расторжения договора аренды ООО «Инвариант» право на земельный участок не оформило.

Вместе с тем в силу пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другими федеральными законами, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. При таких обстоятельствах ООО «Инвариант» имеет исключительное право на приобретение земельного участка, на котором расположено принадлежащее обществу на праве собственности нежилое здание, в собственность или в аренду.

Распоряжением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 13 сентября 2013 года № 424-р утвержден генеральный план на земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенный по адресу: город Саратов, <данные изъяты>, с целью возможного проведения реконструкции объекта капитального строительства, находящегося на указанном земельном участке (том № 1 листы дела № 37-44).

В силу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма, и являются территорией общего пользования.

В результате градостроительного зонирования могут определяться, в том числе зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения и иные виды территориальных зон. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (части 1 и 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

Возможность эксплуатации расположенного на спорном земельном участке объекта недвижимого имущества в прежнем объеме в настоящее время исключена, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки территориальная зона Р-2 «зона зелёных насаждений общего пользования» относится к рекреационным зонам и не предусматривает возможности реконструкции нежилого здания, необходимость которой подтверждена материалами дела (том № 1 листы дела № 8, 15, 16-26).

Положения пункта 6.1 Правил землепользования и застройки, а также положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации сами по себе не гарантируют возможность использовать земельный участок для строительства либо реконструкции после отнесения его к территориальной зоне Р-2. Таким образом, Правила землепользования и застройки в оспариваемой редакции ограничивают права административного истца на использование объекта капитального строительства, а также на оформление прав на земельный участок.

Доводы административного ответчика о возможности эксплуатации здания в территориальной зоне Р-2 являются необоснованными, поскольку административным истцом права на земельный участок не оформлены, в связи с чем возможность эксплуатации здания с учетом прежних видов разрешенного использования, также и как оформление земельного участка исходя из предыдущих видов разрешенного использования, разрешающих строительство и реконструкцию объектов недвижимости, исключена.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оценив приведённые выше доказательства, суд приходит к выводу, что решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» (пункт 37 Правил землепользования и застройки (Карта градостроительного зонирования) в части отнесения в Приложении № 1 (Карта градостроительного зонирования) земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> площадью 4835 кв.м, расположенного по адресу: <данные изъяты>, с территориальной зоны среднеэтажной жилой застройки (Ж-2) на территориальную зону зелёных насаждений общего пользования (Р-2) принято с нарушением порядка принятия таких нормативных правовых актов, установленного градостроительным законодательством.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд исходит из следующего.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь положениями пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом приведённых разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации суд считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего решения.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящее решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию Саратовской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Инвариант» к Саратовской городской Думе о признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 в части установления для земельного участка общей площадью 4835 кв.м с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <данные изъяты>, территориальной зоны Р-2 (зона зелёных насаждений общего пользования) удовлетворить.

Признать недействующим решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 года № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» в редакции решения Саратовской городской Думы от 25 июля 2014 года № 38-429 в части установления для земельного участка общей площадью 4835 кв.м с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <данные изъяты>, территориальной зоны Р-2 (зона зелёных насаждений общего пользования) с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию Саратовской городской Думой в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Е.М. Бугаева