Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Верховажского лесничества Вологодской области, утвержденного приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области от 16 октября 2018 года № 1540, с учетом внесенных изменений приказами от 14 января 2019 года № 12, от 12 марта 2019 года № 343, от 26 августа 2019 года № 1026, от 13 декабря 2019 года № 1691, от 21 августа 2020 года № 849, от 18 декабря 2020 года № 1510.

В обоснование требований указал, что на территории Верховажского лесничества расположен природный заказник «Ивонинский бор», однако, расположенные на его территории леса отнесены к категории эксплуатационных, что противоречит положениям статей 12, 111, 112 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствует целям создания особо охраняемых природных территорий. Данные нарушения законодательства напрямую затрагивают интересы Российской Федерации, как собственника лесных участков, а также права неопределенного круга лиц, которые постоянно или временно проживают на территории Вологодской области, на сохранение благоприятной окружающей среды.

Административный истец с учетом уточнения требований просит признать недействующим с момента принятия лесохозяйственный регламент Верховажского лесничества Вологодской области, утвержденный приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области от 16 октября 2018 года № 1540 (в редакции на дату принятия решения судом), в части включения в эксплуатационные леса в таблице № 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям» лесных участков особо охраняемой природной территории: кварталов 64, 65, 82, 83, 86, 100, 101, 103, 104, 121, 122 Кулойского участкового лесничества Верховажского лесничества Вологодской области, расположенных в границах природного заказника «Ивонинский бор».

Представитель административного истца заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Суворова Е.С., участвующая в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, уточненные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Департамента лесного комплекса Вологодской области по доверенности Солодягин А.В. в судебном заседании возражал против удовлетворения требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представители заинтересованных лиц Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), Федерального государственного бюджетного учреждения «Рослесинфорг», Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, Администрации Верховажского муниципального района в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Статьей 60 Устава Вологодской области предусмотрено, что систему исполнительных органов государственной власти Вологодской области образуют Правительство области и органы исполнительной государственной власти области.

Согласно статье 3 Закона Вологодской области от 05 июля 2012 года № 2806-ОЗ «О нормативных правовых актах Вологодской области» органы исполнительной государственной власти области издают нормативные правовые акты в форме приказа.

Статьей 5 закона Вологодской области от 2 мая 2011 года № 2506-ОЗ «О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области» предусмотрено, что официальным опубликованием нормативного правового акта области является первая публикация его полного текста в областной газете «Красный Север» или первое размещение (опубликование) его полного текста на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области от 16 октября 2018 года № 1540 утвержден лесохозяйственный регламент Верховажского лесничества Вологодской области.

Текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 18 октября 2018 года и в газете «Красный Север» от 27 ноября 2018 года № 133.

В оспариваемый нормативный правовой акт вносились изменения приказами Департамента лесного комплекса Вологодской области: от 14 января 2019 года № 12 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 14 января 2019 года и в газете «Красный Север» от 26 января 2019 года № 8), от 12 марта 2019 года № 343 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 13 марта 2019 года и в газете «Красный Север» от 19 марта 2019 года № 28), от 26 августа 2019 года № 1026 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 27 августа 2019 года и в газете «Красный Север» от 07 сентября 2019 года № 100), от 13 декабря 2019 года № 1691 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 16 декабря 2019 года и в газете «Красный Север» от 04 февраля 2020 года № 12), от 21 августа 2020 года № 849 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 24 августа 2020 года и в газете «Красный Север» от 29 сентября 2021 года № 108), от 18 декабря 2020 года № 1510 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 21 декабря 2020 года и в газете «Красный Север» от 02 февраля 2021 года № 10), от 06 августа 2021 года № 881 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 06 августа 2021 года и в газете «Красный Север» от 14 августа 2021 года № 88), от 17 декабря 2021 года № 1527 (текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 17 декабря 2021 года и в газете «Красный Север» от 15 января 2022 года № 3).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы, в которой Департамент лесного комплекса Вологодской области вправе принимать нормативные правовые акты, и порядка опубликования.

Проверяя указанный приказ в оспариваемой части на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Согласно положениям статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) лесохозяйственный регламент подлежит изданию в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти; является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества; обязателен для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка; рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений, что свидетельствует о том, что он является нормативным правовым актом.

В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Таким образом, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

Решением малого совета Вологодского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва от 25 марта 1992 года № 79 решено образовать ландшафтно-рекреационный заказник местного значения «Ивоненский бор» в границах лесных кварталов 49, 50, 66, 67, 84, 85, 102 Кулойского лесничества Верховажского мехлесхоза площадью 2411 га.

Пунктом 2 решения установлено, что на территории заказника следует установить природоохранный режим, запрещающий все вилы рубок (кроме санитарных), строительство, прокладку дорог, трасс ЛЭП, мелиорацию, подсочку лесных насаждений.

Постановлением Губернатора Вологодской области от 16 мая 1996 года № 372 «Об образовании особо охраняемых природных территорий Вологодской области» природный заказник «Ивонинский бор» отнесен к перечню природных заказников и памятников природы, подлежащих расширению.

Установлено, подтверждается представленными в материалы дела доказательствами и не оспаривается сторонами, что указанный выше природный заказник расположен на территории Верховажского лесничества, в Единый государственный реестр недвижимости внесены границы указанной особо охраняемой природной территории.

В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне. В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

В соответствии со статьёй 2.2.9. Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области (утверждён постановлением Правительства Вологодской области от 24 сентября 2012 года № 1108) Департамент обеспечивает разработку лесного плана Вологодской области, разрабатывает и утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств на территории области, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, а также проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов в пределах полномочий, установленных лесным законодательством.

При таких обстоятельствах, Департамент лесного комплекса Вологодской области, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации - Вологодской области, утверждая лесохозяйственный регламент Верховажского лесничества, лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, в оспариваемой части вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Доводы представителя Департамента о том, что земли, на которых расположен природный заказник, относятся к землям лесного фонда и не переведены в земли особо охраняемых природных территорий, не могут быть приняты во внимание исходя из следующего.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).

В статье 2 названного Федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе государственные природные заповедники.

В соответствии с частью 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на день принятия нормативного правового акта) к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Положениями пункта 1 части 2 указанной нормы права к землям особо охраняемых территорий отнесены земли особо охраняемых природных территорий (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Частью 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

В силу части 4 названной статьи для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, из анализа указанных правовых норм следует, что земли, занятые лесами особо охраняемой природной территории уже в силу закона относятся к землям особо охраняемых природных территорий.

Проверяя доводы прокурора о несоответствии оспариваемого нормативного правового положениям статей 12, 111, 112 ЛК РФ, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и на иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях (часть 1 статьи 112 Лесного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения на момент принятия спорного нормативного правого акта содержались в статьях 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации, утративших силу с 1 июля 2019 года.

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 ЛК РФ).

В структуре лесохозяйственного регламента Верховажского лесничества имеется раздел 1.1.4 с таблицей 1.1.4.1 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям», согласно которой кварталы 1-230 Кулойского участкового лесничества Верховажского лесничества, часть из которых (кварталы 64, 65, 82, 83, 86, 100, 101, 103, 104, 121, 122) расположена в границах природного заказника «Ивонинский бор», отнесены к категории эксплуатационных лесов.

Согласно пункту 10 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности (статья 27).

В силу части 2 статьи 117 ЛК РФ в эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех предусмотренных статьей 25 настоящего Кодекса видов, в том числе заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев); выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности.

Таким образом, в отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации). Запрет на проведение в лесах, расположенных на территориях государственных природных заказников, сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых территорий, установлен частью 3 статьи 112 Лесного кодекса Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В результате неправомерного отнесения оспоренным лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав природного заказника их охранных зон, к эксплуатационным лесам, на территории последних фактически разрешено осуществление сплошных и выборочных рубок с целью заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры и другие виды использования лесов без соблюдения ограничений, определенных федеральным и региональным законодательством для особо охраняемых природных территорий, что не соответствует целям создания особо охраняемых природных территорий, их охранных зон и нарушает права лиц, проживающих на территории Вологодской области на сохранение благоприятной окружающей среды.

В связи с этим положения лесохозяйственного регламента Верховажского лесничества в части отнесения лесных кварталов, включенных в состав природного заказника «Ивонинский бор», к эксплуатационным лесам противоречат положениям статей 12, 111, 112 Лесного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Факт эксплуатации лесов с учетом особого режима использования особо охраняемых природных территорий не имеют правового значения, поскольку в данном случае судом разрешался вопрос соответствия оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в порядке абстрактного нормоконтроля.

В силу положений частей 2 и 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований.

С учетом вышеизложенного, исковые требования о признании нормативного правового акта недействующим в части являются законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Учитывая, что в оспариваемой части нормативный правовой акт принят Департаментом лесного комплекса Вологодской области за пределами предоставленных ему полномочий, суд полагает необходимым признать соответствующие положения лесохозяйственного регламента Верховажского лесничества не действующими с даты принятия.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

уточненные административные исковые требования заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Верховажского лесничества Вологодской области, утвержденный приказом Департамента лесного комплекса Вологодской области от 16 октября 2018 года № 1540 (в редакции, действующей на дату принятия судом решения) в части включения в эксплуатационные леса в таблице № 1.1.4.1 раздела 1.1.4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям» лесных участков особо охраняемой природной территории: кварталов 64, 65, 82, 83, 86, 100, 101, 103, 104, 121, 122 Кулойского участкового лесничества Верховажского лесничества Вологодской области, расположенных в границах природного заказника «Ивонинский бор».

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в газете «Красный Север» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Л.К. Молокова

Мотивированное решение изготовлено 24 марта 2022 года