Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «КАИФ» о признании недействующим в части решение совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 16 февраля 2016 года № 7 «Об утверждении Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями»,

установил:

16.02.2016 советом депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Совет депутатов) принято решение № 7 «Об утверждении Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями» (далее – Решение № 7).

В пункте 2 Решения № 7 указано, что решение вступает в законную силу с момента опубликования и распространяется на правоотношения с 01.01.2016.

В пункте 2.1 Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями (далее - Методика) приведена формула расчета величины годовой арендной платы. В формуле используется показатель Сб – базовая величина стоимости строительства 1 кв.м. зданий, строений, сооружений, руб.

Согласно абзацу 1 пункта 3.1 Методики базовая величина стоимости строительства 1 кв.м. объекта недвижимости определяется как усредненная величина восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра общей площади наиболее распространенных типов зданий (кирпичные; панельные; деревянные; ангары; павильоны (торговые)) на территории МО «Город Всеволожск».

В абзаце 2 пункта 3.1 Методики указано, что значение базовой величины строительства 1 кв.м. объекта недвижимости (Сб) устанавливается ежегодно в рублях и утверждается муниципальными правовыми актами администрации МО «Город Всеволожск».

Решение № 7 опубликовано в газете «Всеволожск. Городская жизнь», № 06 (98), 19.02.2016.

ООО «КАИФ» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 16.02.2016 пункт 2 Решения № 7 и пункт 3.1 Методики указав, что является арендатором муниципального недвижимого имущества. Пункт 2 Решения № 7 вызывает неоднозначное толкование в связи с неопределенностью применения Методики к правоотношениям, существующим до 01.01.2016 и к правоотношениям, возникшим с 01.01.2016. Распространение действия Решения № 7 на период, предшествующий его принятию, является нарушением законодательства РФ и Устава муниципального образования. Оспариваемым нормативным правовым актом не установлен порядок (способ) расчета усредненной величины восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра общей площади объекта недвижимости, а также отсутствуют отсылочные нормы для получения данного значения другими способами. Ни один орган или должностное лицо МО «Город Всеволожск» не наделены полномочиями по расчету усредненной величины восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра общей площади объекта недвижимости. Поскольку утверждение базовой величины стоимости строительства 1 кв.м. объекта недвижимости напрямую связано с формированием доходной части муниципального бюджета, то и утверждение данного значения должно осуществляться путем принятия представительным органом муниципального образования соответствующего решения – нормативного правового акта. Иные органы, обладающими полномочиями по принятию нормативных правовых актов, Уставом муниципального образования не установлены.

В дополнительных письменных пояснениях административным истцом указано, что согласно ч.3 ст.43 Закона № 131-ФЗ (ч.4 ст.34 Устава) представительный орган местного самоуправления, по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила обязательные для исполнения на территории муниципального образования. В пп.8 п.1 ст.30 Устава указано, что глава местной администрации в пределах полномочий вносит на рассмотрение в совет депутатов проекты нормативных правовых актов муниципального образования. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Следовательно, полномочия по утверждению базовой величины стоимости строительства не могут быть переданы администрации муниципального образования, так как находятся в исключительной компетенции совета депутатов муниципального образования и утверждение базовой величины стоимости строительства напрямую связано с формированием доходной части муниципального бюджета. Кроме представительного органа (совета депутатов), иные органы местного самоуправления неправомочны издавать нормативные правовые акты.

В письменном отзыве Совета депутатов указано, что административный истец не представил сведений о нарушении прав, свобод и законных интересов оспариваемым нормативным правовым актом. Административным истцом не учтено, что договором аренды муниципального имущества предусмотрено право органа местного самоуправления в одностороннем порядке менять стоимость аренды. Исходя из буквального значения указанного в п.3.3 договора аренды условия, стороны при заключении договора согласовали возможность арендодателем в одностороннем порядке корректировать размер арендной платы на основании актов публично-правового образования, которым оно руководствовалось при определении арендной платы. Постановлениями Администрации МО «Город Всеволожск» № 168 от 18.02.2016 и № 27 от 20.01.2017 значение базовой величины стоимости строительства на 2016 год установлено в размере <данные изъяты> руб., на 2017 год – <данные изъяты> руб.

В письменном отзыве заинтересованного лица администрации МО «Всеволожский муниципальный район» указано о несостоятельности доводов административного истца о том, что придание правовому акту обратной силы влечет образование у арендатора задолженности по арендной плате. До принятия оспариваемого нормативного правового акта, действовала Методика, утвержденная решением Совета депутатов от 28.05.2013 № 27, содержащая аналогичные положения относительно органа местного самоуправления, устанавливающего базовую стоимость строительства 1 кв.м. объекта недвижимости.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержал доводы, изложенные в административном исковом заявлении, и настаивал на удовлетворение административных требований в полном объеме.

Представитель административного ответчика ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменном отзыве. Указала, что обращение административного истца в суд с административным исковым заявлением обусловлено намерением административного истца избежать оплаты арендной платы.

Представитель заинтересованного лица администрации МО «Всеволожский муниципальный район» ФИО3 в судебном заседании сообщила, что требования административного истца не подлежат удовлетворению. Поддержала доводы административного ответчика об отсутствии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Махмудова Э.Т., усматривающего наличие оснований для удовлетворения административного искового заявления в полном объеме, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

22.10.2007 администрация МО «Всеволожское городское поселение» заключило с ООО «КАИФ» договор № аренды нежилых помещений по адресу: <адрес>.

В п.3.3 договора аренды указано, что в случае изменения нормативных актов Российской Федерации и (или) Ленинградской области, местных правовых актов, регулирующих исчисление размера арендной платы, арендодатель вправе изменить размер арендной платы в бесспорном и одностороннем порядке. Новый размер арендной платы устанавливается с момента вступления в силу принятого и опубликованного соответствующего нормативного правового акта.

Следовательно, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и вправе полагать, что указанным актом нарушаются его права и обязанности.

Согласно п.5 ч.10 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Аналогичные положения воспроизведены в п.5 ч.1 ст.22 Устава МО «Город Всеволожск».

В ч.2 ст.51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ указано, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Поскольку установление порядка определения размера арендной платы необходимо для дальнейшей передачи муниципального имущества во временное пользование, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах своей компетенции.

02.02.2016 глава администрации МО «Город Всеволожск» направил в Совет депутатов проект решения «Об утверждении Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями».

Согласно ч.7 ст.36 Устава МО «Город Всеволожск» решения совета депутатов муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов совета депутатов муниципального образования.

16.06.2016 на очередном заседании Совета депутатов из 20 депутатов Совета депутатов присутствовало 16 депутатов, которые единогласно приняли решение об утверждении Методики. Следовательно, порядок принятия оспариваемого Решения № 7 соблюден.

Согласно ст.37 Устава МО «Город Всеволожск» на территории муниципального образования «Город Всеволожск» применяются только официально опубликованные нормативные правовые акты. Официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в официальном издании. Официальным изданием муниципального образования «Город Всеволожск» считается газета «Всеволожск Городская жизнь».

В газете «Всеволожск Городская жизнь» № 06(98) 19.02.2016 официально опубликовано Решение № 7. Следовательно, порядок официального опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта соблюден.

Проверяя соответствие оспариваемого Решения № 7 на соответствие нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд исходит из того, что согласно п.1 ст.4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что недопустимо придание обратной силы толкованию правовых норм, ухудшающему положение подчиненной (слабой) стороны в публичном правоотношении, поскольку иное означало бы нарушение общих принципов правового регулирования и правоприменения.

Следовательно, распространение действия Решения № 7, официально опубликованного 19.02.2016, на правоотношения с 01.01.2016, при отсутствии закона предусматривающего подобное, свидетельствует о несоответствие в оспариваемой части Решения № 7 положениям п.1 ст.4 ГК РФ.

Как разъяснено в п.35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судом установлено, что первоначально Методика была утверждена решением Совета депутатов от 18.12.2007 № 60 и в п.3.1 содержала следующее понятие - «Базовая величина стоимости строительства 1 кв.м. объекта недвижимости определяется как усредненная величина восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра общей площади объектов недвижимости во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области».

Решением Совета депутатов от 28.05.2013 № 27 Методика изложена в новой редакции.

При этом, пункты 3.1 Методики утвержденной решением Совета депутатов от 28.05.2013 № 27 и оспариваемой Методики имеют одинаковое содержание.

01.02.2016 заместителем Всеволожского городского прокурора принесен протест на решение Совета депутатов от 28.05.2013 № 27 в котором указано, что величина, от которой фактически зависит размер исчисляемой и взимаемой с субъектов предпринимательской деятельности либо иных участников арендных правоотношений годовой арендной платы, определена через понятие «восстановительная стоимость строительства одного квадратного метра общей площади зданий», содержание которого в Методики не раскрыто. Ссылка на нормативный правовой акт, разъясняющий содержание указанного понятия, отсутствует.

Решением Совета депутатов от 22.03.2016 № 11 протест прокурора отклонен в связи с тем, что понятие «восстановительная стоимость строительства» и порядок определения такой стоимости установлен нормативными правовыми актами.

Вместе с тем, законодательство, действующее как на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, так и в настоящее время, не содержит такого понятия как «усредненная величина восстановительной стоимости строительства».

Данное понятие содержалось в распоряжение Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 24.07.1998 № 109 «Об утверждении Методики определения величины арендной платы», которое утратило силу с 01.10.2009 в связи с изданием распоряжения Леноблкомимущества от 01.10.2009 № 325, и в распоряжение Правительства Ленинградской области от 04.08.1999 № 334-р «О расчете и распределении поступлений средств от аренды объектов нежилого фонда государственной собственности Ленинградской области»(вместе с Методикой определения величины арендной платы за пользование находящимися в государственной собственности Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями), которое распоряжением Правительства Ленинградской области от 29.02.2008 № 63-р признано утратившим силу.

При этом, вышеуказанные распоряжения Леноблкомимущества и Правительства Ленинградской области содержали сведения о размере усредненной величины восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра, в условных единицах, применительно к различным конструктивным типам зданий.

Таким образом, в настоящее время отсутствует порядок определения усредненной величины восстановительной стоимости строительства одного квадратного метра общей площади наиболее распространенных типов зданий.

В оспариваемой Методики подобный порядок также не приведен, что не позволяет определить порядок расчета и определения такого элементы формулы расчета арендной платы, как базовая величина стоимости строительства 1 кв.м. объекта недвижимости.

Кроме того, из п.3.1 Методики не ясно кто и каким образом должен определять размер базовой величины стоимости строительства, поскольку администрация МО «Город Всеволожск» уполномочена только на утверждение полученных значений базовой величины стоимости строительства.

Между тем общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" и другие).

Имеющаяся правовая неопределенность в п.3.1 Методики, в редакции решения Совета депутатов от 28.05.2013 № 27, и воспроизведенная в п.3.1 оспариваемой административным истцом Методики привела к тому, что администрация МО «Город Всеволожск» 15.01.2014 заключило договор с ООО «Пригород» на выполнение работ по оценке полной восстановительной стоимости одного кв.м. общей площади наиболее распространенных типов зданий на территории МО «Город Всеволожск» по состоянию на 01.01.2014 для целей определения ставки арендной платы.

ООО «Пригород» составлено экспертное заключение о средней полной восстановительной стоимости одного кв.м. общей площади наиболее распространенных типов зданий на территории МО «Город Всеволожск» по состоянию на 01.01.2014. При этом, для определения стоимости строительства объектов различного профиля были использованы УПВС (Укрупненные показатели восстановительной стоимости) по различным отраслям (в рамках расчета по затратному подходу).

В 2015, 2016 и 2017 годах определенные ООО «Пригород» значения индексировались с применением индекса удорожания.

Принимая во внимание, что по состоянию на 01.01.2014 в законодательстве отсутствовало такое понятие как усредненная величина восстановительной стоимости строительства и указанное понятие не было раскрыто в Методики, то отсутствует возможность проверки экономической обоснованности выполненного ООО «Пригород» расчета средней полной восстановительной стоимости.

Поскольку определение методики арендной платы является составной частью управления и распоряжения муниципальным имуществом, что п.5 ч.10 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, суд находит обоснованными доводы административного истца об отсутствии законных оснований для возложения на администрацию МО «Город Всеволожск» полномочий по утверждению значений базовой величины стоимости строительства.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку Решению № 7 необоснованно придана обратная сила, а оспариваемые положения Методики не отвечают критерию правовой определенности и допускают неоднозначное толкование, то суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», приходит к выводу о признании недействующим Решения № 16 со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций,

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «КАИФ» удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2 решения совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 16 февраля 2016 года № 7 «Об утверждении Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями» в части слов «и распространяется на правоотношения с 01 января 2016 года».

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 3.1 Методики определения величины арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области зданиями, строениями, сооружениями и отдельными помещениями, утвержденной решением совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 16 февраля 2016 года № 7.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании совета депутатов муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 30 июня 2020 года.