Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 о признании недействующим в части решение Совета депутатов муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 18.10.2019 года №44 об утверждении Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации МО «Токсовское городское поселение»,

УСТАНОВИЛ:

18.10.2019 г. советом депутатов муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также – СД МО «Токсовское городское поселение») принято решение № 44 «Об утверждении Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации МО «Токсовское городское поселение» (далее также – Положение).

Пунктом 2.2. раздела 2 Положения определены сведения, которые должны содержаться в решении об объявлении конкурса: дата, время и место проведения конкурса (подп. 1); проект контракта (подп. 2); адрес места нахождения конкурсной комиссии, а также дни и часы приема документов от претендентов (подп. 3); лицо уполномоченное на прием документов и их копий у претендентов (подп. 4); иные требования, предусмотренные действующим законодательством (подп. 5).

В разделе 3 Положения содержатся нормы, определяющие порядок формирования, регламент работы и функции конкурсной комиссии. Пунктом 3.10 данного раздела установлено, что конкурсная комиссия: организует проведение конкурса (подп.1); оценивает претендентов и представленные ими документы на предмет их соответствия требованиям, указанным в разделе 4 настоящего Положения (подп.3); принимает решения и осуществляет иные функции, предусмотренные настоящим Положением.

Раздел 4 Положения регламентирует условия конкурса.

В частности, разделом 4 предусмотрено, что конкурсной комиссией может быть осуществлена проверка достоверности документов и сведений, представленных лицом, изъявившим намерение участвовать в конкурсе, в порядке, установленном действующим законодательством (п. 4.10).

Гражданин не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным, в том числе дополнительным требованиям к должности главы администрации; несоблюдения ограничений, установленных действующим законодательством для поступления на муниципальную службу и ее прохождения (п. 4.11).

Разделом 5 Положения установлен порядок проведения конкурса.

На первом этапе предварительной квалификации конкурсная комиссия выявляет соответствия или несоответствия претендента и представленных им документов требованиям, установленным разделом 4 настоящего Положения, проводит мероприятия организационно-подготовительного характера, принимает и рассматривает документы, утверждает круг вопросов для собеседования, проверяет достоверность и представленных сведений (п. 5.2).

На втором этапе осуществляется непосредственно проведение конкурса в форме индивидуального собеседования, в том числе принятие решений по итогам конкурса (п. 5.3).

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности главы администрации, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности (п. 5.6).

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает претендентов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законом и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств претендентов, включая индивидуальное собеседование по вопросам, связанным с выполнением обязанностей по должности главы администрации, на замещение которой претендуют кандидаты (п. 5.7).

При применении, при проведении второго этапа конкурса, в качестве метода оценки индивидуального собеседования, кандидаты приглашаются на заседание конкурсной комиссии в очередности, определяемой в соответствии со сроками подачи ими документов, начиная с кандидата, представившего документы первым (п. 5.9).

Члены конкурсной комиссии задают кандидату вопросы, позволяющие выявить уровень знаний кандидатом требований законодательства Российской Федерации, Ленинградской области, муниципальных правовых актов муниципального образования, необходимых для исполнения обязанностей по должности главы администрации, знание основ управления и организации труда, наличие навыков аналитической и методической работы, организаторских и иных способностей, необходимых для выполнения обязанностей по должности главы местной администрации муниципального образования (п. 5.10).

Члены конкурсной комиссии могут предложить кандидату изложить его позицию в отношении организации работы и способов достижения наилучших результатов при исполнении должностных обязанностей по должности главы администрации (п. 5.11).

По результатам индивидуального собеседования комиссия утверждает одного кандидата для назначения на должность главы администрации наиболее соответствующего квалификационным требованиям, предъявляемым к должности главы администрации (п. 5.15).

Данные кандидата вместе с протоколом заседания комиссии представляются в совет депутатов поселения не позднее трех календарных дней со дня проведения конкурса (п. 5.16).

В случае непринятия советом депутатов муниципального образования решения о назначении на должность главы администрации муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, или при наличии обстоятельств, установленных п. 5.18 настоящего раздела, совет депутатов муниципального образования принимает решение о проведении повторного конкурса, которое оформляется решением совета депутатов муниципального образования до назначения советом депутатов муниципального образования на указанную должность кандидата по результатам конкурса назначает исполняющего обязанности главы администрации из числа заместителей (п. 5.19).

ФИО1 в административном исковом заявлении просит признать недействующим Положение с даты его принятия в части подпункта 5 пункта 2.2. раздела 2, подпунктов 1, 3, 4 пункта 3.10. раздела 3, пунктов 4.10., 4.11. раздела 4, пунктов 5.2., 5.3., 5.6., 5.7., 5.9., 5.10., 5.11., 5.15., 5.16., 5.19. раздела 5. В связи с неясным и неоднозначным толкованием основных норм, связанных с выборами главы администрации, просит признать недействующим Положение с даты принятия, обязать СД МО «Токсовское городское поселение» привести указанные подпункты Положения, а также само Положение в соответствие с требованиями федерального законодательства.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указал, что подп. 5 пункта 2.2. раздела 2 Положения предоставляет широкие полномочия выборочного применения норм права к кандидатам на замещение должности главы администрации. «Иные требования» отсутствуют в решениях об объявлении конкурса на замещение должности главы администрации.

В подпунктах 1, 3, 4 п. 3.10. Положения не установлена ответственность конкурсной комиссии за не организацию конкурса по вине членов комиссии. Не предусмотрены критерии оценки конкурсной комиссией претендентов и их документов на предмет их соответствия дополнительным требованиям, указанным в п. 4.11. раздела 4.

Пункты 4.10. и 4.11. Положения содержат неопределенность, в частности, не указано в каких случаях конкурсная комиссия проводит проверку всех документов кандидата, а в каких случаях – выборочно. Критерии проведения проверки отсутствуют. В Положении не имеется четких критериев «дополнительных требований к должности главы администрации». При этом п. 4.11. противоречит п. 4.4. Положения, которым запрещается предъявлять не предусмотренные Положением требования.

Формулировки Положения о наделении конкурсной комиссии правом на выявление соответствия или несоответствия претендента и его документов требованиям раздела 4, то есть правом оценивать кандидатов и с точки зрения «дополнительных требований к должности главы администрации», на утверждение круга вопросов для собеседования, по мнению административного истца, приводят к неопределенности, коррупциогенности.

Оценка знаний профессиональной деятельности должна проводится путем тестирования и индивидуального собеседования.

Пункт 4.10. раздела 4 предусматривает право конкурсной комиссии осуществлять проверку достоверности документов и сведений кандидата, а пункт 5.2. раздела 5 устанавливает для комиссии обязательность такой проверки, тем самым вводя в Положение противоречие между этими подпунктами.

Пункты 5.3., 5.6., 5.7., 5.9. раздела 5 Положения содержат противоречия в выборе методов оценки знаний и умений, вводят широкие дискреционные полномочия по вопросу кто, в каком порядке, на каких критериях принимает решение о методах оценки.

Пункты 5.6. и 5.7. раздела 5 Положения допускают возможность конкурсной комиссией оценивать посредством индивидуального собеседования профессиональный уровень претендента, его личностные качества, соответствие квалификационным требованиям, тем самым устанавливаются широкие дискреционные полномочия из-за отсутствия ясности в каком порядке и на основании каких критериев принимается решение о применении тех или иных методов оценки, так и присутствия неясности о порядке использования тех или иных методов оценки претендентов, оставив на усмотрение как применение или неприменение соответствующих методов оценки, так и критериев, на основании которых применяются методы оценки, предусмотренные федеральным и региональным законодательством.

Пункты 5.10. и 5.11. раздела 5 Положения также содержат коррупциогенные факторы, так как в Положении отсутствует перечень вопросов кандидатам, порядок проверки знаний кандидата.

Полагает, что в Положении необходимо закрепить нормы, определяющие оценку профессиональных, морально-психологических качеств работника по аналогии с методиками проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и Ленинградской области

Пункты 5.15., 5.16. раздела 5 Положения об утверждении конкурсной комиссией по результатам индивидуального собеседования одного кандидата для назначения на должность главы администрации противоречат федеральному законодательству. Представление конкурсной комиссией на рассмотрение в совет депутатов безальтернативного единственного кандидата, который по мнению комиссии наиболее соответствует квалификационным требованиям, устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Полагает, что Положение должно предусматривать представление конкурсной комиссией для рассмотрения и утверждения представительным органом не менее двух кандидатов на должность главы администрации.

Вместе с тем п. 5.19. п. 5 декларирует представление совету депутатов кандидатов, следовательно, противоречит пунктам 5.15., 5.16. п. 5 Положения.

По мнению административного истца, данные обстоятельства свидетельствуют о том, что процедура проведения конкурса носит факты коррупционной направленности.

В письменном отзыве и дополнении к нему представитель административного ответчика СД МО «Токсовское городское поселение» ФИО2 просит административные исковые требования оставить без удовлетворения. Доказательств нарушения прав административного истца не приведено. В соответствии с ч.4 ст. 36 Устава МО «Токсовское городское поселение» порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации устанавливается решением совета депутатов. Доводы административного истца о неопределенности содержащихся в Положении норм считает необоснованными.

По смыслу подп. 5 п.2.2. раздела 2 Положения «иные требования, предусмотренные действующим законодательством» - это требования, установленные законом.

В части оспаривания подп. 1, 2, 3 п. 3.10. отмечается, что законодательство не содержит требований об установлении в Положении о конкурсе норм об ответственности членов конкурсной комиссии.

Нормы о проверке документов, установленные п. 4.10. раздела 4, конкретизируются в п. 5.2. раздела 5, который предусматривает на первом этапе предварительной квалификации выявление конкурсной комиссией соответствие или несоответствие претендента и представленных им документов требованиям, установленным разделом 4 Положения, проверку достоверности документов и представленных сведений.

Действующее законодательство предполагает возможность установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы администрации. Однако на соответствие дополнительным требованиям кандидаты не проверялись, поскольку уставом поселения эти требования не установлены.

Не соглашается с доводами административного истца об установлении пунктами 5.3., 5.6., 5.7., 5.10., 5.11. Положения широких дискреционных полномочий для правоприменителя. Утверждения административного истца о возможности возникновения предпосылок коррупционных правонарушений среди членов конкурсной комиссии не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с п. 5.2. положения конкурсная комиссия проводит мероприятия организационно-подготовительного характера, среди прочего, утверждает круг вопросов для собеседования и перечень законодательных актов, в рамках которых должно проводиться собеседование, а также порядок его проведения. Вопрос о выборе конкретного метода оценки профессиональных и личных качеств претендентов решается на заседании конкурсной комиссии.

Относительно незаконности пунктов 5.15., 5.16. и их противоречии пункту 5.19 раздела 5 Положения представитель СД МО «Токсовское городское поселение» полагает доводы административного иска основанными на неправильном толковании норм материального права. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и закон Ленинградской области от 11.02.2015 № 1-оз не предусматривают количественные ограничения по числу подлежащих отбору конкурсной комиссией кандидатов и представляемых кандидатов на рассмотрение совету депутатов.

В судебное заседание административный истец ФИО1 и его представитель, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, поэтому суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Представитель СД МО «Токсовское городское поселение» ФИО2 просил отказать в удовлетворении административного иска, поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях.

В заключении прокурора Чигаркина Е.Н. сочла административный иск подлежащим удовлетворению частично, просила признать недействующими пункты 5.15., 5.16. раздела 5 Положения.

Выслушав объяснения представителя административного ответчика СД МО «Токсовское городское поселение», проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, Ленинградский областной суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что в 2019 году ФИО1 сдал документы для участия в конкурсе на замещение должности главы администрации МО «Токсовское городское поселение», 11.12.2019 принял участие в конкурсе.

Следовательно, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Согласно ст.37 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2).

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 3).

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (часть 6).

Аналогичные положения приведены в ст.17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статьями 23, 24 Устава МО «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области предусмотрено, что Совет депутатов состоит из 10 депутатов. Заседание Совета депутатов правомочно, если на нем присутствуют более половины от установленной Уставом численности депутатов. Решения принимаются большинством голосов (6 человек) от установленного числа депутатов совета депутатов (10 человек).

18.10.2019 на заседании СД МО «Токсовское городское поселение» присутствовали 8 депутатов из 10. За принятие Положения проголосовали единогласно.

Решение Совета депутатов от 18.10.2019 № 44 об утверждении Положения опубликовано в газете «Вести Токсово» 19.10.2019 № 15.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Частью 4 ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении предписывается, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 2 ст. 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также – Закон № 25-ФЗ) запрещено устанавливать преимущества при поступлении на муниципальную службу и прохождении муниципальной службы, не связанные с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Правовые отношения, связанные с муниципальной службой в Ленинградской области, регулирование которых отнесено к ведению Ленинградской области, установлены областным законом Ленинградской области от 11.03.2008 № 14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области».

Должность главы администрации городского, сельского поселения (лицо, назначаемое по контракту) относится к высшей группе должностей муниципальной службы согласно перечню должностей муниципальной службы в местной администрации Реестра должностей муниципальной службы в Ленинградской области, утвержденного областным законом от 11.03.2008 № 14-оз (приложение 1).

В силу ч. 1 ст. 17 Закона № 25-Ф при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности является приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы (ст. 32 Закона № 25-ФЗ).

Муниципальным служащим может являться только гражданин, соответствующий квалификационным требованиям, предъявляемым для определения его возможности замещать должность муниципальной службы, то есть надлежащим образом исполнять должностные обязанности.

Следовательно, в ходе конкурса на замещение должности муниципальной службы, производится обязательная оценка соответствия претендента квалификационным требованиям и профессиональному уровню.

Оспариваемые нормы Положения регламентируют критерии оценки претендентов на должность главы администрации, которые направлены на объективную оценку их профессиональных характеристик и выявление соответствия либо несоответствия кандидатов требованиям, являющимся предпочтительными для осуществления главой администрации муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, детально определяют порядок действий конкурсной комиссии по отбору кандидатов.

Указание административного истца на отсутствие в Положении норм, регламентирующих сравнительные критерии, тематику вопросов, методы оценки, не может свидетельствовать о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам большей юридической силы или наличии коррупциогенных факторов.

Исходя из пунктов 5 и 6 ст.37 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введение профессиональных требований к кандидату и дополнительных требований применительно к конкурсу на замещение должности главы администрации муниципального образования относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

Из оспариваемых положений следует, что конкурс проводится с использованием не противоречащих законодательству Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств претендентов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование.

Если использованные конкурсной комиссией методы оценки будут противоречить законодательству, то административный истец вправе обратиться в суд за защитой нарушенных прав.

Неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 35 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Анализируя оспариваемые нормы Положения, суд не усматривает в них неопределенность, неясность, допускающие возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Доводы административного иска о незаконности п. 3.10. Положения, по тому основанию, что в Положении не установлена ответственность конкурсной комиссии за не организацию конкурса по вине членов комиссии, суд находит несостоятельными. Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закреплены в главе 6 Устава МО «Токсовское городское поселение».

В разделе 5 Положения определены решения комиссии, принимаемые по результатам конкурса, в том числе принятие решения об утверждении одного кандидата для назначения на должность главы администрации наиболее соответствующего квалификационным требованиям, представление его данных вместе с протоколом заседания в совет депутатов (пункты 5.15., 5.16. раздела 5 Положения).

Пункты 5.15., 5.16. раздела 5 Положения не соответствует законодательству исходя из следующего.

В силу ст. 4 областного закона Ленинградской области от 11.02.2015 № 1-оз «Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» глава администрации муниципального образования, уставом которого не предусмотрено формирование администрации муниципального образования, возглавляемой главой муниципального образования, назначается на должность советом депутатов муниципального образования по представлению конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы администрации муниципального образования по контракту (ч. 1). На должность главы администрации муниципального образования назначается кандидат, набравший большинство голосов от установленной численности депутатов совета депутатов муниципального образования (ч. 5).

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Устава МО «Токсовское городское поселение» глава администрации МО «Токсовское городское поселение» - лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на 5 лет.

Частью 6 ст. 37 Федерального закона о местном самоуправлении закреплены аналогичные положения.

Тем самым федеральным и региональным законодательством, а также Уставом муниципального образования предусмотрены дополнительные гарантии обеспечения самостоятельности представительного органа муниципального образования при решении вопроса о назначении на должность главы администрации муниципального образования по результатам конкурса.

Анализ положений пунктов 5.15 и 5.16 раздела 5 Положения и приведенных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, позволяет сделать вывод о том, что закрепление в оспариваемой норме возможности принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации, независимо от количества претендентов, участвующих в конкурсе, и их соответствия предъявляемым к замещаемой должности требованиям, нивелирует роль представительного органа муниципального образования в конкурсной процедуре по замещению должности главы местной администрации, возлагает на конкурсную комиссию обязанность принять решение по результатам конкурса, а Совет депутатов лишь высказать согласие (несогласие) с таким решением, и не соответствует положениям ч. 6 ст. 37 Федерального закона о местном самоуправлении, частей 1 и 5 ст. 4 областного закона Ленинградской области от 11.02.2015 № 1-оз.

Согласно ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», приходит к выводу о признании недействующими его положений со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административный иск ФИО1 удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункты 5.15 и 5.16 раздела 5 Положения о конкурсе на замещение должности главы администрации МО Токсовское городское поселение, утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 18.10.2019 года №44, в той мере, в которой данными нормами предусматривается возможность принятия конкурсной комиссией решения о признании только одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы администрации.

В остальной части требований административного иска ФИО1 отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение изготовлено в окончательной форме 12.08.2020 года.