Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Тындинской городской Думе о признании недействующим со дня принятия решения Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТГД-VI «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» и утверждённые им структурно выделенные в качестве приложения Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы в полном объёме (в редакции решения Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI),

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в Амурский областной суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав, что решением Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI утверждены Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы. Оспариваемое решение Тындинской городской Думы №105-Р-ТТД-VI вместе с Правилами оформления проектов правовых актов были опубликованы в газете «Авангард» №13 (8314) от 08 апреля 2014 года. Решением Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТТД-VI в Правила оформления проектов правовых актов были внесены изменения. ФИО1 является работником Тындинской городской Думы, занимает должность руководитель аппарата, следовательно, Правила оформления проектов правовых актов, утвержденные решением Тындинской городской Думы №105-Р-ТТД-VI затрагивают права и законные интересы в сфере его трудовой деятельности. Частью 13 статьи 35 Федерального закона №131-Ф3 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона №131-Ф3 глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Согласно пункту 1 части 1 статьи 29 Устава города Тынды главой муниципального образования города Тынды является Мэр города Тынды. Частью 6 статьи 98 Устава города Тынды также установлено, что нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется Мэру города Тынды для подписания и обнародования. Согласно пункту 2 части 1 статьи 49 Устава города Тынды, осуществляя функции высшего должностного лица города Тынды, мэр города Тынды подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом города Тынды, нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой. Не подписание Решения Думы №105-Р-ТТД-VI и решения №275-Р-ТТД-VI мэром города Тынды противоречит вышеприведенным положениям Федерального закона №131-Ф3 и Устава города Тынды.

На основании вышеизложенного, просит признать недействующим со дня принятия решения Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТГД-VI «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» и утверждённые им структурно выделенные в качестве приложения Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы в полном объёме (в редакции решения Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI).

В судебном заседании представитель ФИО1 ФИО2 настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы, изложенные в административном исковом заявлении и дополнениях к нему, просила признать недействующим с момента принятия решение Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI (в редакции решения Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI).

Административный ответчик председатель Тындинской городской Думы – ФИО3 в письменном отзыве на административное исковое заявление, указал, что Тындинская городская Дума с административным исковым заявлением не согласна. Решение Тындинской городской Думы от 13 марта 2004 года №105-Р-ТТД-VI «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» опубликовано в газете «Авангард» №13 (8314) от 08 апреля 2014 года. Оспариваемое решение Тындинской городской Думы «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» не предусматривало сокращение должности руководителя аппарата Тындинской городской Думы, а определяло основные функции и задачи аппарата Тындинской городской Думы в соответствии с ч.6 ст. 33 Устава города Тынды. Решением Тындинской городской Думы от 23 апреля 2022 года №492-Р-ТТД-VII «Об утверждении структуры и численности аппарата Тындинской городской Думы» принято решение об изменении структуры аппарата Тындинской городской Думы, в связи с чем, должность руководителя аппарата Думы сокращается. Оспариваемые Правила разработаны в целях установления единообразных требований к оформлению проектов правовых актов Тындинской городской Думы, разрабатываемых субъектами правотворческой инициативы. Действие настоящих Правил распространяется на проекты правовых актов, принимаемых Тындинской городской Думой, за исключением, представляемых в Думу проектов нормативных правовых актов, направляемых в порядке реализации права законодательной инициативы по внесению в Законодательное Собрание Амурской области, поправок к проектам законов Амурской области, предложений о внесении изменений в федеральные законы. Считает, что оспариваемые Правила не затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца. Доказательств того, что права административного истца могут быть нарушены или существует реальная угроза их нарушения последним в материалы дела не представлено. Административный истец не является субъектом правотворческой инициативы, не обладает правом внесения на рассмотрения Тындинской городской Думы проектов правовых актов, не обладает полномочиями на проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов, следовательно, в отношении него оспариваемый правовой акт не применялся. Проект нормативного правового акта города Тынды «Об утверждении положения об аппарате Тындинской городской Думы», внесенный на заседание Тындинской городской Думы 23 апреля 2022 года, не принят, следовательно, применение руководителем экспертно-правового сектора аппарата Тындинской городской Думы оспариваемых Правил при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы не повлияли на трудовую деятельность административного истца и не затронули его права, свободы и законные интересы. Указывает, что доводы административного истца о том, что председатель Тындинской городской Думы отказывал административному истцу в выдаче проектов решений Тындинской городской Думы, не соответствует действительности. Проекты нормативных правовых актов Тындинской городской Думы выдавались административному истцу по его служебной записке. Кроме того, все проекты правовых актов, выносимых на рассмотрение на заседании Тындинской городской Думы размещаются в сети «Интернет» и на сайте администрации города Тынды. Просил прекратить производство по настоящему делу.

ФИО2, заинтересованные лица администрация г. Тынды и мэр города Тынды, Тындинская городская Дума, Председатель Тындинской городской Думы о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного заседания не просили. Председатель Тындинской городской Думы ФИО3 обратился с письменным ходатайством о приостановлении рассмотрения данного дела в связи с принятием решения Тындинской городской Думы об объявлении летнего перерыва в работе Думы с 11 июля по 31 августа 2022 года, которое протокольным определением суда оставлено без удовлетворения, поскольку законом для приостановления административного дела по данным основаниям не предусмотрено. Кроме того о времени и месте рассмотрении данного дела ранее ответчики извещались, а поэтому должны были знать о рассмотрении судом данного дела. При данных обстоятельствах с учетом мнения участвующих лиц на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд принял протокольное определение рассмотреть данное административное дело при данной явке в отсутствии неявившихся в судебное заседание лиц.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, требования подлежащими удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно материалам дела, Тындинской городской Думой издано решение №105-Р-ТТД-VI от 13 марта 2014 года «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы», которым утверждены Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы. Решением Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI внесены изменения в Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы.

Поскольку ФИО1, является работником Тындинской городской Думы, занимает должность руководителя аппарата, оспариваемое решение Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI (с изменениями) затрагивает его права, поскольку данным решением утверждены Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы, которые могли применяться в отношении административного истца.

Таким образом, ФИО1 вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующему.

Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы, утверждённые решением Тындинской городской Думой от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI, устанавливают единообразные требования к оформлению проектов правовых актов Тындинской городской Думы, разрабатываемых субъектами правотворческой инициативы (пп.1 ст.1), действие настоящих Правил распространяется на проекты правовых актов, принимаемых Тындинской городской Думой, за исключением, представляемых в Думу проектов нормативных правовых актов, направляемых в порядке реализации права законодательной инициативы по внесению в Законодательное Собрание Амурской области, поправок к проектам законов Амурской области, предложений о внесении изменений в федеральные законы (пп. 2 ст.1).

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

К числу признаков, характеризующих нормативный правовой акт, согласно правовой позиции, изложенной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», относится наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы.

Анализ Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы, утверждённых решением Тындинской городской Думой от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI позволяет сделать вывод, что его нормы обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных прав и свобод неопределенного круга лиц.

Тындинская городская Дума является представительным органом города Тынды (пункт 2 части 1 статья 29 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА, принятым решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года №221-Р-ТГД-VI).

К компетенции представительного органа муниципального образования относятся полномочия, содержащиеся в части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ).

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 94. Устава города Тынды муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением города Тынды непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий настоящим Уставом.

В соответствии со ст. 98 Устава города Тынды Тындинская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, настоящим Уставом, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения об удалении мэра города Тынды в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, Уставом города Тынды (ч. 1). Председатель Тындинской городской Думы издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы, подписывает решения Тындинской городской Думы (ч. 2). Решения принимаются в коллегиальном порядке (ч. 3). Решения Тындинской городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Тынды, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4). Решения о досрочном прекращении полномочий Тындинской городской Думы в случае ее самороспуска, об удалении мэра города Тынды в отставку принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленной численности депутатов (ч. 5). Иные решения Тындинской городской Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Тындинской городской Думы, принятым в соответствии с частью 9 статьи 32 настоящего Устава (ч. 5.1). Нормативный правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, направляется мэру города Тынды для подписания и опубликования в течение 10 дней. Мэр города Тынды имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом города Тынды. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в Тындинскую городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если мэр города Тынды отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается Тындинской городской Думой. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Тындинской городской Думы, он подлежит подписанию мэром города Тынды в течение семи дней и обнародованию (ч. 6). Нормативные правовые акты, принятые Тындинской городской Думой, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после дня их официального опубликования, если самим актом не предусмотрено иное. Решение Тындинской городской Думы, не имеющее нормативного характера, вступает в силу со дня его подписания председателем Тындинской городской Думы, если самим решением не предусмотрено иное (ч. 7).

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административный истец указывает, что оспариваемое решение Тындинской городской Думы было вынесено с нарушением требования Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Тынды.

Как установлено судом первой инстанции, решение Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI, которым утверждены Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы, хотя было принято в пределах полномочий, однако после принятия не было направлено мэру города Тынды для подписания и обнародования, а было подписано председателем Тындинской городской Думы и опубликовано в официальном издании.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Законе №131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Частью 13 статьи 35 Закона №131 установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Закона №131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Таким образом, окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2 части 3 статьи 213 КАС РФ).

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод, о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что при принятии решения Тындинской городской Думой от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI, подписанным председателем Тындинской городской Думы, нарушены положения пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 6 статьи 98 Устава города Тынды.

Поскольку административным истцом оспаривается нормативный правовой акт в целом по единому основанию, поэтому решение Тындинской городской Думой от 13 марта 2014 года №105-Р-ТТД-VI «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» (с изменениями в редакции решения Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI) подлежит признанию недействующим полностью независимо от иных оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении, со дня его принятия.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в газете «Авангард» и разместить на официальном сайте администрации города Тынды gorod.tynda.ru.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решения Тындинской городской Думы от 13 марта 2014 года №105-Р-ТГД-VI «Об утверждении Правил оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы» и утверждённые им структурно выделенные в качестве приложения Правила оформления проектов правовых актов Тындинской городской Думы вместе со всеми приложениями к указанным Правилам в полном объёме (с изменениями в редакции решения Тындинской городской Думы от 14 мая 2015 года №275-Р-ТГД-VI).

Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Авангард» и на официальном сайте администрации города Тынды gorod.tynda.ru.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба (представление) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 28 июля 2022 года.

Судья Амурского областного суда А.П. Бушманов

1версия для печатиДело № 3а-126/2022 ~ М-90/2022 (Решение)