Гражданский кодекс часть 1

с участием представителей - административного истца – Общества с ограниченной ответственностью «Пятнадцатая управляющая компания «Преображение» - ФИО1, административного ответчика – Ставропольской городской Думы - ФИО2, заинтересованных лиц – администрации города Ставрополя, главы города Ставрополя – ФИО3, представителя прокуратуры Ставропольского края – Колячкиной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Общество с ограниченной ответственностью «Пятнадцатая управляющая компания «Преображение» и ФИО4 к Ставропольской городской Думе о признании не действующим в части нормативного правового акта,

установил :

Решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края (далее Правила благоустройства). Данное решение опубликовано в газете «Вечерний Ставрополь» (№ 159 от 6 сентября 2017 года) и вступило в законную силу с 7 сентября 2017 года (статья 63 Устава муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края).

На основании решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299 в Правила благоустройства муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края внесены изменения, связанные с приведением в соответствие с законодательством Российской Федерации и Ставропольского края отдельных положений Правил благоустройства.

Административные истцы - Общество с ограниченной ответственностью «Пятнадцатая управляющая компания «Преображение» (ООО «15 УК «Преображение») и ФИО4 обратились в Ставропольский краевой суд с административным иском о признании не действующей части 1 статьи 54 Правил благоустройства в редакции решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299.

В обоснование заявленных исковых требований истцы указали, что являются субъектами регулируемых Правилами благоустройства правоотношений, что следует из части 2 статьи 1, поскольку ООО «15 УК «Преображение» находится и осуществляют свою деятельность на территории города Ставрополя, а ФИО4 - проживает на территории города Ставрополя.

Оспариваемой частью 1 статьи 54 Правил благоустройства в редакции решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299 установлено : «Собственники зданий, строений, сооружений и (или) иные законные владельцы зданий, строений, сооружений, земельных участков, а также иные лица, ответственные за эксплуатацию зданий, строений, сооружений (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязаны принимать участие в содержании прилегающих территорий путем уборки прилегающей территории в порядке, установленном настоящей статьей».

Нарушение прав административных истцов заключается в том, что на них, при отсутствии договора с муниципальным образованием, незаконно возложена обязанность по содержанию имущества муниципального образования город Ставрополь – земельного участка, именуемого «прилегающей территорией», что не предусмотрено федеральным законом и договором управления.

Право регулирования участия управляющих организаций в содержании прилегающей территории не предоставлено административному ответчику пунктом 13 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как управляющие организации не указаны среди субъектов права, перечисленных в данной норме. Реализация административным ответчиком полномочий, установленных указанной нормой закона, должна осуществляться с учетом требований статьи 210 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 15 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качестве и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность» в состав работ и услуг не входят уборка и очистка территории и уход за элементами озеленения, находящимися на земельных участках, не входящих в состав общего имущества. Указанные действия осуществляются собственниками соответствующих земельных участков.

Оспариваемая норма также противоречит статьям 39, 161, 162 Жилищного Кодекса Российской Федерации.

По ходатайству представителя административного ответчика определением суда от 25 февраля 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города Ставрополя и глава города Ставрополя (том 1 л.д. 216, 217, 222).

Административный истец ФИО4 в судебное заседание не явился, направил в суд ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие (том 1 л.д. 62).

В судебном заседании представитель административного истца – ООО «15 УК «Преображение» - ФИО1 поддержал заявленные требования по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика – Ставропольской городской Думы – ФИО2, представитель заинтересованных лиц – администрации города Ставрополя и главы города Ставрополя – ФИО3 требования административного иска не признали, поддержали доводы представленных в материалы дела письменных возражений.

Выслушав объяснения представителей сторон, представителя заинтересованных лиц, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Ставропольской краевой прокуратуры Колячкиной И.В. об отказе в удовлетворении исковых требований, Ставропольский краевой суд приходит к выводу о том, что административный иск не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлено, что оспариваемые Правила благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя утверждены решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части в суд может обратиться лицо, в отношении которого применен этот акт, а также лицо, которое является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из представленных доказательств следует, что административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку ООО «15 Управляющая компания «Преображение» осуществляет свою деятельность на территории города Ставрополя, а ФИО4 - собственник квартиры в многоквартирном доме в городе Ставрополе. В пункте 2 Правил благоустройства установлено, что данные Правила обязательны для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, находящимися на территории города Ставрополя и (или) осуществляющими свою деятельность на территории города Ставрополя. Таким образом, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение приведенных нормативных положений при принятии оспариваемого решения Думы Ставропольского края, суд установил следующее.

К полномочиям Ставропольской городской Думы, согласно статьи 31 Устава города Ставрополя, относится утверждение Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя. Таким образом, Правила благоустройства утверждены Ставропольской городской Думой в пределах полномочий, установленных Уставом города Ставрополя.

Пунктом 3 части 3 статьи 20 Устава города Ставрополя на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития города Ставрополя, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

На основании постановления администрации города Ставрополя от 13 июля 2017 года № 16-п «О проведении публичных слушаний по проекту решения Ставропольской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя» 28 июля 2017 года проведены публичные слушания по проекту Правил благоустройства, по результатам которых комиссией по проведению публичных слушаний рекомендовано главе города Ставрополя доработать и внести проект Правил благоустройства на рассмотрение Ставропольской городской Думы.

Доработанный проект Правил благоустройства с учетом предложений, поступивших в ходе проведения публичных слушаний, внесен главой города Ставрополя на рассмотрение Ставропольской городской Думы. Проект Правил благоустройства прошел правовые экспертизы в администрации города Ставрополя, Ставропольской городской Думе, прокуратуре города Ставрополя и был рассмотрен на заседании профильного комитета Ставропольской городской Думы.

На заседании Ставропольской городской Думы, состоявшемся 23 августа 2017 года, Правила благоустройства единогласно утверждены всеми присутствующими на заседании депутатами Ставропольской городской Думы (27 депутатов).

В соответствии с частью 3 статьи 57 Устава города Ставрополя Ставропольская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции и в пределах своих полномочий, принимает решения. Согласно части 5 статьи 57 Устава города Ставрополя председатель Ставропольской городской Думы подписывает решения Ставропольской городской Думы. Частью 4 статьи 60 Устава города Ставрополя установлено, что нормативный правовой акт, принятый Ставропольской городской Думой, направляется главе города Ставрополя для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Подписанное председателем Ставропольской городской Думы решение Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края» направлено главе города Ставрополя для подписания и опубликования в газете «Вечерний Ставрополь».

Исполняющим полномочия главы города Ставрополя - первым заместителем главы администрации города Ставрополя ФИО5 решение № 127 от 23 августа 2017 года подписано 1 сентября 2017 года, опубликовано в газете «Вечерний Ставрополь» № 159 6 сентября 2017 года и вступило в силу с 7 сентября 2017 года.

Исходя из изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что административным ответчиком соблюдены процедура принятия и порядок опубликования оспариваемого решения, принятого полномочным коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Ставрополя. Данные обстоятельства не оспариваются административным истцом.

Разрешая заявленные административными истцами требования в части не соответствия оспариваемой части 1 статьи 54 Правил благоустройства в редакции решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Федеральный закон № 131-ФЗ).

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно абзацу 20 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ Правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции ФЗ № 463-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение Правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

В редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории поселения, городского округа.

Под благоустройством территории поселения (городского округа) в абзаце восемнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенном в действие Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ (в действующей редакции абзац 21), понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

В действующей редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ, к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с данными правилами.

В связи с принятием этого Федерального закона в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Этим же федеральным законом Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнен статьей 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных выше норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

В настоящее время, согласно пунктам 13 и 14 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона № 463-ФЗ), правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий, а также вопросы определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Кроме этого, Федеральным законом от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена пунктом 37, согласно которому прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации, а статья 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующая обязанности лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, дополнена частью 9, согласно которой лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных норм следует, что со дня вступления в силу абзацев семнадцатого и восемнадцатого пункта 8 статьи 1, абзаца третьего подпункта «б» пункта 1, пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ (часть 3 статьи 4 этого федерального закона) на собственников помещений в многоквартирном доме может быть возложена обязанность по содержанию территорий, находящихся за границами земельного участка, на котором расположен данный дом и относящегося к общему имуществу собственников помещений в данном доме, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и правилами благоустройства территории муниципального образования.

Законом Ставропольского края от 11 июля 2018 года № 53-кз Закон Ставропольского края от 18 июня 2012 года № 53-кз «О некоторых вопросах регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории Ставропольского края» дополнен статьей 9.1, регламентирующей порядок определения границ прилегающих территорий.

Между тем оспариваемыми Правилами благоустройства, действовавшими в редакции до принятия решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299, границы дворовых (внутриквартальных) территорий не определены.

При таких обстоятельствах, доводы административных истцов о противоречии оспариваемой части нормативного правового акта положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 210), Жилищного кодекса Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 36), Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (подпункт "е" пункта 2), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491, являются ошибочными и удовлетворению не подлежат.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемое административным истцом решение Ставропольской городской Думы принято в пределах компетенции Думы и в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства, без нарушения прав и свобод административного истца, опубликовано и введено в действие в установленном законом порядке, суд не усматривает оснований для признания его не действующим в части.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил :

в удовлетворении административных исковых требований Общества с ограниченной ответственностью «Пятнадцатая управляющая компания «Преображение» и ФИО4 к Ставропольской городской Думе о признании не действующей части 1 статьи 54 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 23 августа 2017 года № 127 в редакции решения Ставропольской городской Думы от 12 декабря 2018 года № 299 – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Ставропольский краевой суд.

Председательствующий судья Задорнева Н.П.