Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Головачева Павла Юрьевича к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования»,

У С Т А Н О В И Л:

Головачев П.Ю. обратился в суд 8 апреля 2022 года с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что ему принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами №, № площадью соответственно 900 кв.м и 800 кв.м из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование – для индивидуального жилищного строительства, местоположение: .

Право собственности на земельные участки с кадастровым номером № зарегистрировано 17 марта 2021 года на основании договора купли-продажи от 5 марта 2021 года, на земельный участок с кадастровым номером № – 13 апреля 2021 года на основании договора купли-продажи от 2 апреля 2021 года.

Земельные участки с кадастровыми номерами №, № генеральным планом муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции решения Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190) были отнесены к жилой функциональной зоне.

Однако постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 «О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа» территория названных земельных участков отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования.

Такое изменение функционального зонирования, по утверждению административного истца, не соответствует закону и нарушает его права, поскольку в период заключения сделок купли-продажи земельных участков продавец Бабинович Л.В., принявшая участие в общественных обсуждениях по проекту изменений генерального плана муниципального образования, не уведомила Головачева П.Ю. о планируемом изменении функционального зонирования рассматриваемой территории с отнесением названных земельных участков к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования», а по сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельные участки не имеют каких-либо обременений.

Кроме того, в отношении данных земельных участков были выданы градостроительные планы от 9 июня 2020 года – на участок с кадастровым номером №, от 22 апреля 2021 года - на участок с кадастровым номером №, в которых отражено, что земельные участки расположены в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (индекс Ж-4/А) и разрешенное использование – для индивидуального жилищного строительства – отнесено к основным видам разрешенного использования земельных участков правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19 декабря 2019 года № 266.

16 апреля 2018 года и 25 мая 2018 года администрацией Гурьевского городского округа выданы разрешения на строительства индивидуальных жилых домов на каждом из перечисленных участков на срок – 10 лет.

В целях строительства индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером №, на котором расположены многолетние деревья, Головачев П.Ю. подал 29 апреля 2021 года в администрацию муниципального образования заявление о выдаче порубочного билета в целях вырубки 32 деревьев, в чем ему отказано 18 мая 2021 года по мотиву отнесения проектом внесения изменений в генеральный план данной территории к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования.

Решением Гурьевского районного суда Калининградской области от 11 января 2022 года по административному делу № 3а-161/2022 в удовлетворении требований Головачева П.Ю. к администрации муниципального образовании об оспаривании отказа в выдаче порубочного билета – отказано. Решение обжаловано в апелляционном порядке Головачевым П.Ю., судом апелляционной инстанции дело не рассмотрено до настоящего времени.

С учетом изложенного административный истец просил признать не действующими и не подлежащими применению изменения в генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ», внесенные постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования».

В судебном заседании представитель административного истца – Беликов В.А. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель Правительства Калининградской области – Ижутина В.С., возражая против административного иска, указала, что оспариваемое функциональное зонирование территории установлено уполномоченным органом в пределах его компетенции согласно предусмотренной градостроительным законодательством процедуре по результатам комплексного анализа использования территории, которая представляет собой территорию с многолетними насаждениями и не была использована правообладателями для целей строительства индивидуальных жилых домов с периода образования земельных участков в 2011 году.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Муниципальное образование «Гурьевский городской округ» наделено соответствующим статусом Законом Калининградской области от 29 мая 2003 № 229 «Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории».

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 «О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа» генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ», утвержденный решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190, актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ» разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 12 марта 2019 года № 97.

В соответствии со статьями 9, 25 ГрК РФ, приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены 27 октября 2020 года в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 02020302202010233.

Письмом Агентства от 27 октября 2020 года проект был направлен в администрацию муниципального образования «Гурьевский городской округ» для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением администрации муниципального образования «Гурьевский городской округ» от 18 ноября 2020 года № 3702. Данное постановление официально опубликовано в газете «Наше время» 20 ноября 2020 года № 44 (10776).

Этим постановлением установлено время приема замечаний и предложений по проекту – с 20 ноября 2020 года по 12 января 2021 года, а также определено место размещения демонстрационных материалов по проекту на протяжении всего периода общественных обсуждений (на официальном сайте администрации Гурьевского городского округа, в здании МБУ «Центр культуры и досуга» в г.Гурьевске, в зданиях территориальных управлений Большеисаковского, Добринского, Луговского, Низовского, Новомосковского, Кутузовского и Храбровского районов Гурьевского городского округа.

В период общественных обсуждений поступило 193 обращения по проекту решения о внесении изменений в генеральный план городского округа, каждое из которых включено организатором общественных обсуждений в протокол общественных обсуждений от 12 января 2021 года и заключение по результатам общественных обсуждений от 19 января 2021 года.

Срок проведения общественных обсуждений соответствует положениям части 8.1 статьи 28 ГрК РФ.

Помимо прочих замечаний и предложений, в протокол общественных обсуждений от 12 января 2021 года включены возражения собственника земельных участков с кадастровыми номерами №, № Бабинович Л.В. относительно предполагаемого отнесения данных земельных участков к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования.

В заключении по результатам общественных обсуждений от 19 января 2021 года администрацией муниципального образования высказано мнение о целесообразности учета этого предложения с сохранением функционального зонирования территории, установленного действовавшим на тот период времени генеральным планом городского округа 2019 года.

Таким образом, права и законные интересы правообладателя названных земельных участков на участие в общественных обсуждениях по проекту оспариваемого документа территориального планирования не нарушены.

Само по себе то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение правообладателя и организатора общественных обсуждений о наличии оснований к отнесению земельных участков с кадастровыми номерами №, № к функциональной зоне, допускающей жилищное строительство, не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части документа территориального планирования с учетом рекомендательного характера предложений и замечаний, внесенных в ходе общественных обсуждений, которые в силу статьи 5.1 ГрК РФ подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 ГрК РФ сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.

Согласно Сводному заключению Минэкономразвития России № 1623-ОТ/Д27и от 25 января 2021 года проект внесения изменений в генеральный план Гурьевского городского округа считается несогласованным при наличии неурегулированных замечаний Рослесхоза от 17 ноября 2020 года № АВ-03-31/22782 о выявленном включении земель лесного фонда площадью 3,8 га в границы населенных пунктов, а также Минприроды России от 1 декабря 2020 года № 02-19-31/32488 относительно выявленного включения земель лесного фонда в границы населенных пунктов и о необходимости отображения береговых полос водных объектов общего пользования, границ зон затопления и подтопления.

Соответствующие замечания по проекту поданы по материалам в отношении территорий, находящихся за пределами земельных участков с кадастровыми номерами №, №.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 ГрК РФ в целях урегулирования разногласий приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 2 февраля 2021 года № 29 создана согласительная комиссия.

Согласно протоколу от 11 марта 2021 года заседания согласительной комиссии определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

При этом согласительная комиссия указала, что в рамках рассмотрения доработанных материалов проекта Россельхозом представлено заключение о согласовании от 1 марта 2021 года № АВ-03-27/3698, замечания Минприроды России в части отображения береговых полос устранены, замечания Минэкономразвития России, относящиеся к отображению пространственных данных, устранены.

Постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 о внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ» подписано Губернатором Калининградской области, который исполняет полномочия председателя Правительства Калининградской области, и опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 23 июня 2021 года.

Согласно пункту 2 постановления оно вступило в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Таким образом, постановление от 18 июня 2021 года № 361 принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры общественных обсуждений, согласования, принятия и введения в действие решения о внесении изменений в документ территориального планирования.

Решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Гурьевский городской округ» в целях их приведения в соответствие с актуализированным генеральным планом до настоящего времени не принято.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы административного истца о неправомерном изменении функционального зонирования рассматриваемой территории, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пунктам 1, 3, 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон (пункты 2, 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года № 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года № 10-П; определения от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 6 октября 2015 года № 2317-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О, от 23 июля 2020 года № 1653-О, от 17 декабря 2020 года № 2861-О, от 25 марта 2021 года № 583-О, от 20 июля 2021 года № 1536-О и др).

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости и регистрационным делам, представленным Управлением Росреестра по Калининградской области, земельные участки с кадастровыми номерами №, № площадью соответственно 900 кв.м и 800 кв.м, категория – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для индивидуального жилищного строительства, поставлены на государственный кадастровый учет 30 августа 2011 года.

Из землеустроительных дел на данные земельные участки видно, что они образованы из земельного участка неразграниченной государственной собственности с кадастровым номером № из состава земель населенных пунктов на территории, которая практически полностью занята зелеными насаждениями, о чем свидетельствуют планы земельных участков и схемы их расположения на кадастровом плане территории.

До наделения Законом Калининградской области от 29 мая 2013 года № 229 муниципального образования статусом городского округа соответствующее муниципальное образования было наделено ранее действовавшим Законом Калининградской области от 30 июня 2008 года № 254 «Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования «Гурьевский городской округ» статусом муниципального района, в состав которого, помимо прочих семи поселений, было включено муниципальное образование «Гурьевское городское поселение».

Генеральным планом муниципального образования «Гурьевское городское поселение» (в редакции решения Гурьевского городского совета депутатов от 28 марта 2013 года № 229) земельные участки с кадастровыми номерами №, № были отнесены к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, которая применительно к рассматриваемой территории являлась смежной по отношению к территории, отнесенной к функциональной зоне рекреационного назначения.

После наделения Законом Калининградской области от 29 мая 2013 года № 229 Гурьевского муниципального района статусом городского округа решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190 утвержден генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ».

Генеральным планом городского округа (в указанной редакции) рассматриваемая территория также была отнесена к функциональной зоне – «Жилая зона».

Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Гурьевский городской округ», утвержденными решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19 декабря 2019 года № 266, данная территория отнесена к территориальной зоне «Ж-4/А» - «Зона застройки индивидуальными жилыми домами», градостроительный регламент которой допускает размещение на земельных участках объектов индивидуального жилищного строительства.

Генеральным планом муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции оспариваемого постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) земельные участки с кадастровыми номерами №, № отнесены к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)».

Согласно пункту 36 положения о территориальном планировании в составе генерального плана зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Таким образом, на момент заключения Головачевым П.Ю. договоров купли-продажи земельных участков была завершена процедура проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа, которым предусматривалось изменение функционального зонирования рассматриваемой территории с отнесением земельных участков к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования, о чем продавец участков с очевидностью была осведомлена и препятствий к ознакомлению с которым не имелось у Головачева П.Ю.

Выданные в 2018 году правопредшественнику Головачева П.Ю. разрешения на строительство индивидуальных жилых домов не реализовывались, объекты капитального строительства, в том числе не завершенные строительством, в пределах рассматриваемой территории отсутствуют, фактически земельные участки являются смежными, по периметру не огорожены, доступ на территорию свободный.

Согласно акту выездного обследования от 5 мая 2022 года, выполненному сотрудниками администрации муниципального образования во исполнение определения судьи от 12 апреля 2022 года, данная территория занята многолетними зелеными насаждениями, преимущественно дуб, клен, липа и граб.

Из представленной административным истцом перечетной ведомости следует, что на рассматриваемой территории произрастает 50 многолетних насаждений, в том числе грабы диаметром ствола на высоте 1,3 м до 59 см, дубы черешчатые – диаметром ствола на высоте 1,3 м до 83 см, липы сердцевидные – диаметром ствола на высоте 1,3 м от 51 м, клены остролистные – диаметром ствола на высоте 1,3 м до 40 см.

Доводы административного истца о том, что в соответствии с актом лесопатологического обследования древесно-кустарниковой растительности от 26 октября 2018 года 31 дерево относится с сильно ослабленным насаждениям, сами по себе не свидетельствуют о неправомерности отнесения рассматриваемой территории к зоне озелененных территорий общего пользования при том, что вывод о состоянии деревьев сделан исходя из наличия водяных побегов, слома ветвей, наличия дупла в одном дереве, усыхания отдельных ветвей на деревьях, какой-либо уход на которыми, в том числе санитарная обрезка, не осуществлялась.

Таким образом, отнесение генеральным планом муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) рассматриваемой территории к функциональной зоне «Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)» объективно обусловлено фактическим наличием на земельных участках с кадастровыми номерами №, № многолетних зеленых насаждений и отсутствием объектов капитального строительства на данных земельных участках.

В пунктах 6, 7 положения о территориальном планировании закреплено, что одними из основных целей и задач территориального планирования муниципального образования "Гурьевский городской округ" являются оптимизация состояния окружающей среды, развитие системы зеленых насаждений, создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования, сохранения окружающей природной среды.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела, суд приходит к выводу о том, что генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, которые фактически не использовались по их назначению с момента образования участков в 2011 году, к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования в полной мере соответствует целям и задачам территориального планирования и направлен на обеспечение рационального использования земель, занятых многолетними деревьями, особенностями которых являются, помимо прочего, медленность роста, включая грабы и дубы черешчатые.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое административным истцом функциональное зонирование представляет собой обоснованное градостроительное решение, учитывающее фактическое состояние озелененной территории и отвечающее принципу соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Факт несения административным истцом расходов по приобретению в собственность каждого из земельных участков в размере по 2 900 000 руб. не свидетельствует о несоответствии закону генерального плана муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) в оспариваемой части, а может явиться основанием для взыскания убытков в порядке гражданского судопроизводства.

На основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и исходя из указанных норм федерального законодательства, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного иска Головачева Павла Юрьевича - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 26 мая 2022 года.

Судья Калининградского

областного суда А.А. Струкова