Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар» (далее по тексту – Генеральный план Краснодара) в части включения земельного участка с кадастровым номером <...> в две функциональные зоны: жилую зону и в зону транспортной инфраструктуры. Одновременно просит восстановить срок на обжалование указанного нормативного правового акта.

В обоснование административного иска указано, что включение принадлежащего административному истцу земельного участка нарушает его права, как собственника по владению и пользованию участком в соответствии с целевым назначением, о чем свидетельствует полученное им уведомление главы администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке.

С учетом положений, закрепленных в части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определением суда от 6 сентября 2019 года ходатайство о восстановлении срока на обжалование решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15 оставлено без удовлетворения, поскольку данный акт является действующим, регулирующим правоотношения, субъектом которых является, в том числе, ФИО1

В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил административное исковое заявление, добавив в просительную часть требование об обязании администрации муниципального образования город Краснодар внести изменения в Генеральный план Краснодара в части установления границ земельного участка с кадастровым номером <...>, исключив из него границу транспортной инфраструктуры.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2, действующая на основании доверенности, поддержала заявленные административные исковые требования, настаивала на их удовлетворении. В обоснование правовой позиции, ссылалась на то, что ФИО1 является собственником названного земельного участка и расположенного на нем жилого дома. Нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит нормам градостроительного законодательства и положениям статьи 85 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и нарушает права и законные интересы административного истца по его существующему и планируемому использованию, в том числе, на возможность осуществления строительства на земельном участке с кадастровым номером <...>

Представитель городской Думы Краснодара ФИО3 и представитель администрации муниципального образования город Краснодар ФИО4, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству и не нарушает права административного истца.

Прокурор Пономарева П.Г. в заключении указала, что административный иск не подлежит удовлетворению, поскольку доводы, изложенные в административном исковом заявлении, об отнесении земельного участка с кадастровым номером <...> к двум функциональным зонам, не нашли своего подтверждения. Кроме этого, обратила внимание, что административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного, по его мнению, права, ввиду того, что оспариванию подлежит уведомление главы администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, дополнений к нему и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

26 января 2012 года принято решение городской Думы Краснодара № 25 п. 15, которым утвержден Генеральный план Краснодара.

Административным ответчиком, в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства представлены доказательства полномочий городской Думы Краснодара на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдение порядка его принятия и опубликования.

Кроме того, административные дела по административным искам об оспаривании решения городской Думы Краснодара № 25 п. 15 неоднократно были предметом рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда апелляционной инстанции. В соответствующих апелляционных определениях (например, апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 июля 2017 года № 18-АПГ17-19, от 6 июня 2018 года № 18-АПГ18-17, от 3 октября 2018 года № 18-АПГ18-25) Верховный Суд Российской Федерации отмечал, что суд первой инстанции (Краснодарский краевой суд) пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий городской Думы Краснодара с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Учитывая указанные обстоятельства, с учетом положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15 является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом государственной власти, принятым с соблюдением порядка принятия таких актов и опубликованным в установленном порядке.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии решения городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15 в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении его прав, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, административному истцу на праве собственности с <...> принадлежит земельный участок с кадастровым номером <...> и расположенный на нем жилой дом с кадастровым номером <...>, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от <...>. Указанный земельный участок имеет вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства.

Реализуя свое право на застройку, ФИО1 подготовлен проект для строительства нового жилого дома и подано соответствующее уведомление в орган местного самоуправления.

Административным истцом получено уведомление главы администрации Прикубанского внутригородского округа города Краснодара о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства, ввиду того, что Генеральным планом Краснодара спорный земельный участок отнесен к зоне транспортной инфраструктуры, в которой строительство такого объекта не предусмотрено.

В ходе судебного разбирательства в рамках рассмотрения данного административного дела судом установлено, что, согласно Генеральному плану Краснодара, земельный участок с кадастровым номером <...> расположен в зоне транспортной инфраструктуры и в границах зон планируемых к размещению объекта местного значения автомобильная дорога. Изменения в данный документ территориального планирования в отношении спорного объекта не вносились.

Указанные сведения подтверждаются ответом департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от 25 сентября 2019 года № 14117/29.

Таким образом, доводы административного истца об отнесении спорного земельного участка к двум функциональным зонам – зоне жилой застройки и зоне транспортной инфраструктуры не могут быть приняты во внимание, поскольку опровергаются доказательствами, представленными административным ответчиком в материалы дела.

Вместе с тем, рассматривая обоснование нарушенного права ФИО1 установленным функциональным зонированием оспариваемым нормативным правовым актом, суд приходит к следующим выводам.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, установление границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, в частности содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; карту функциональных зон городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте планируемого размещения объектов местного значения городского округа и карте функциональных зон городского округа соответственно отображаются среди прочего границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К объектами местного значения Градостроительный кодекс Российской Федерации относит объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации (пункт 20 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Так, в соответствии со статьей 23(1) Градостроительного кодекса Краснодарского края к объектам местного значения городского округа, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, отнесены в том числе: автомобильные дороги местного значения в границах городского округа, объекты местного значения городского округа, необходимые для обеспечения осуществления полномочий органами местного самоуправления городского округа.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что под объектом капитального строительства следует понимать здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в «ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов», принятом и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года № 2018-ст, к группировке «сооружения» относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 «сооружения».

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожномостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения.

Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны для объектов местного значения - автодорог общего пользования (пункт 3.8.6 Генерального плана), отображение их границ и описание на картах генерального плана соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи23 Градостроительного кодекса Российской Федерации и не может свидетельствовать о нарушении прав административного истца.

В данном случае на схеме Генерального плана Краснодара спорный земельный участок административного истца вошел в территорию, отраженную как зона транспортной инфраструктуры, и в границы зон, прилагаемых к размещению объекта местного значения – автомобильная дорога.

Как указывалось выше, территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения, границы которой закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка 9 городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*»).

Приказом Госстандарта от 31 октября 2017 г. № 52-пнст, утвержден «ПНСТ 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)», который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 года № 1221, относятся улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. № 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соответствует понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной функциональной зоны и градостроительного регламента.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно Генеральному плану Краснодара одновременно в нескольких функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

В данном случае оснований полагать, что земельный участок с кадастровым номером <...> расположен в двух функциональных зонах, как утверждает ФИО1, не имеется.

Во-первых, данное утверждение административного истца фактически опровергается материалами дела.

Во-вторых, сведения о том, что спорный земельный участок находится, в том числе, в границах зон, планируемых к размещению объекта местного значения – автомобильная дорога, не свидетельствует о том, что такие зоны являются самостоятельными. Поскольку такое зонирование относится к территории общего пользования, градостроительные регламенты на которые не распространяются.

С учетом изложенных выше обстоятельств, а также принимая во внимание вышеназванные нормы права и законодательно закрепленную терминологию, предусмотренный на территории земельного участка с кадастровым номером <...> объект местного значения – автомобильная дорога, не является функциональной зоной Генерального плана Краснодара, а относится к планируемым объектам.

Вместе с тем, согласно правилам землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар указанный земельный участок отнесен к зоне застройки жилыми домами в границах города Краснодара – Ж.1.1.

С учетом положений, закрепленных в пункте 2 части 1 статьи 34, части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки (правила землепользования и застройки подлежат приведению в соответствие с генеральным планом).

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

Таким образом, функциональная зона на территории, в которую включен земельный участок, принадлежащий на праве собственности ФИО1, не нарушает прав и законных интересов административного истца, не препятствует использованию земельного участка под существующим жилым домом, а также возведению нового объекта капитального строительства.

Тот факт, что административному истцу отказано администрацией Прикубанского внутригородского округа город Краснодар в размещении объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером <...>, сам по себе никак не свидетельствует об обоснованности заявленных административных исковых требований о признании не действующим Генерального плана Краснодара.

Кроме этого, в ходе судебного разбирательства установлено, что ФИО1 уже обратился за оспариванием такого решения органа местного самоуправления в Прикубанский районный суд города Краснодара в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Также суд считает необходимым отметить, что административный истец, приобретая земельный участок, не проявил должной осмотрительности и не выяснил наличие или отсутствие существенных ограничений и обременений в использовании земельного участка, несмотря на то, что оспариваемое решение об утверждении Генерального плана Краснодара было принято и официально опубликовано.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-0, от 15 июля 2010 года № 931-0-0 и от 25 февраля 2016 г. №242-0).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Доводы представителя административного истца, что оспариванию подлежит не само решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25 п. 15, а непосредственно Генеральный план Краснодара, не могут быть приняты во внимание.

Данный документ территориального планирования является приложением и неотъемлемой частью названного решения, соответственно, самостоятельному обжалованию не подлежит.

Требование административного истца об обязании администрации муниципального образования город Краснодар внести изменения в Генеральный план Краснодара в части установления границ спорного земельного участка, исключив из него границу транспортной инфраструктуры, не могут быть заявлены в рамках рассмотрения настоящего административного дела в силу императивного предписания, закрепленного в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Таким образом, вопреки доводам административного искового заявления, градостроительное зонирование, установленное оспариваемым нормативным правовым актом в отношении принадлежащего ФИО1 земельного участка в полной мере отвечает требованиям нормативно-правовых актов, имеющим большую юридическую силу. Также в ходе судебного разбирательства, с учетом всех представленных доказательств по делу в их совокупности, судом не выявлено нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления ФИО1

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, присуждаются стороне, в пользу которой состоялось решение суда.

Поскольку административному истцу отказано в удовлетворении административного искового заявления, оснований для взыскания судебных расходов не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 11 октября 2019 года.

Судья: