Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 6 августа 2018г. в г. Кургане Курганской области административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Курганской областной Думе об оспаривании нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

31 октября 1995г. Курганской областной Думой принят закон Курганской области № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области», который опубликован 29 ноября 1995г. в № 231 газеты «Новый мир» (далее также Областной закон, закон об административных правонарушениях, закон № 25).

Статьей 6 указанного Областного закона устанавливалась ответственность за нарушение правил содержания территорий (в последующем – правил благоустройства), установленных органами местного самоуправления.

Действующей редакцией статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995 года № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» (в редакции закона от 05 декабря 2012 г. № 73) установлена административная ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области: пунктом 1 статьи 6 закона № 25 установлена ответственность граждан (в виде предупреждения либо административного штрафа от 2000 до 4000 рублей), должностных лиц (административный штраф от 10000 до 30000 рублей) и юридических лиц (административный штраф от 40000 до 70000 рублей) за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, если данное правонарушение не образует состав административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; пунктом 2 этой же статьи установлена ответственность за те же действия, совершенные лицом, которое в течение года было подвергнуто административному наказанию за правонарушение, предусмотренное пунктом 1 настоящей статьи.

Закон Курганской области от 05 декабря 2012 г. № 73 «О внесении изменений в Закон Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области», которым статья 6 изложена в новой редакции, принят Курганской областной Думой 27 ноября 2012 г. и опубликован 11 декабря 2012г. в № 92 приложения «Документы» к Курганской областной общественно-политической газеты «Новый мир».

На территории городского округа – муниципального образования г.Курган действуют Правила благоустройства территории города Кургана, утвержденные решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012 г. № 211, пунктом 2.4 части 2 статьи 17 которых на территории города запрещено осуществлять заезд, парковку транспортных средств (в том числе разукомплектованных, неисправных), размещение объектов строительного или производственного оборудования у подъездов многоквартирных домов, на газонах, цветниках, участках с зелеными насаждениями, детских (спортивных, игровых) площадках, хозяйственных площадках и площадках для отдыха.

ФИО1, которая постановлением административной комиссии города Кургана от 12 июля 2018г. была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» за осуществление парковки транспортного средства на газоне у многоквартирного жилого дома в г.Кургане, обратилась в Курганский областной суд с административным исковым заявлением к Курганской областной Думе, Курганской городской Думе о признании недействующим части 1 статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995г. № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» и пункта 2.4 части 2 статьи 17 Правил благоустройства территории города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012г. № 211.

Определением судьи от 19 июля 2018г. на стадии принятия административного иска требования ФИО1 разъединены; по требованиям ФИО1 к Курганской областной Думе о признании недействующим части 1 статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995г. № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» возбуждено и принято к производству суда отдельное административное дело.

Определением Курганского областного суда от 3 августа 2018г. административное дело по административному иску ФИО1 к Курганской городской Думе о признании недействующим п. 2.4 ч. 2 ст. 17 Правил благоустройства территории города Кургана производством приостановлено до вступления в законную силу решения Курганского областного суда от 17 мая 2018г. по административному делу по иску Т.Л.Л. к Курганской городской Думе о признании недействующим п. 2.4 ч. 2 ст. 17 Правил благоустройства территории города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012г. № 211.

Административный истец, будучи привлеченной к административной ответственности, полагала свои права оспариваемыми положениями нарушенными, указывая на то, что Областным законом неправомерно введена ответственность за нарушение правил и норм, установленных представительным органом местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению федерального законодателя и регламентированных законами и подзаконными актами федерального уровня, а также ссылаясь на то, что пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» не отвечает предъявляемым к правовой норме требованиям определенности и ясности, что само по себе влечет нарушение гарантированного Конституцией Российской Федерации принципа равенства всех перед законом.

В судебном заседании административный истец ФИО1 участия не принимала, извещалась судом надлежаще посредством направления SMS-сообщений, размещения информации о движении дела на сайте областного суда и в личном кабинете заявителя, обратившегося в суд посредством подачи административного иска в электронном виде; о причинах неявки ФИО1 суд не уведомила.

Представители Курганской областной Думы ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения административного иска ФИО1 о признании недействующим пункта 1 статьи 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» по доводам, подробно изложенным в представленных письменных возражениях на административный иск. Полагали, что установление в Областном законе административной ответственности за нарушение правил благоустройства выступает необходимым условием для реализации на территории субъекта федеральных и региональных программ в области благоустройства территорий муниципальных образований, формирования современной городской среды; по мнению представителей, использованная областным законодателем юридическая конструкция правовой нормы, носящая бланкетный, отсылочный характер, аналогична подходам и принципам формулирования норм об ответственности, используемым федеральным законодателем в ряде административных составов Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также КоАП РФ) и является единственно возможной при установлении ответственности за нарушение правил благоустройства, принимаемых каждым из муниципальных образований самостоятельно. Просили в удовлетворении административного иска ФИО1 отказать.

Заслушав пояснения представителей административного ответчика, заключение прокурора областной прокуратуры Половниковой А.А., полагавшей административный иск обоснованным и подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» в редакции действующих изменений, положения которого оспариваются ФИО1, является структурной частью нормативного правового акта, принятого уполномоченным органом законодательной власти Курганской области в надлежащей форме областного закона, при наличии кворума, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования, установленной ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. ст. 81, 95, 119 Устава Курганской области, ст. 48 Закона Курганской области от 8 октября 2004г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области».

Соответствие оспариваемого нормативного правового акта обязательным формальным требованиям к его принятию и опубликованию подтверждается письменными материалами административного дела и не подвергалось сомнению со стороны административного истца.

Вместе с тем, суд соглашается с позицией административного истца ФИО1 о противоречии оспариваемой нормы законодательству, имеющему большую юридическую силу, ее несоответствии требованиям формальной ясности и правовой определенности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях.

Пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 названного кодекса определено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 2.1 указанного кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как следует из данного определения, административное правонарушение обладает такими признаками, как противоправность, виновность и обязательное наличие правового запрета на совершение деяния в соответствующем акте законодательного уровня.

При этом правовой запрет должен сопровождаться установленной применительно к каждому деянию санкцией.

Исходя из требований КоАП РФ административная ответственность за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена названным Кодексом.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Такой вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. № 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В соответствии с сохраняющими свою силу и актуальность разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, признает его недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Диспозиция пункта 1 статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995г. № 25 (в редакции от 05 декабря 2012 г.) «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, отсылает для определения объективной стороны состава правонарушения к установленным органами местного самоуправления правилам благоустройства муниципальных образований Курганской области, общее количество которых в Курганской области, исходя из численности муниципальных образований, может составлять более 450.

Более того, диспозиция пункта 1 статьи 6 Областного закона ввиду своей неясности и неопределенности, с неизбежностью порождает конкуренцию с иными нормами об ответственности, содержащимися в этом же законе № 25, в частности: со статьей 6.1 (Засорение улиц и иных общественных мест), статьей 7 (Организация несанкционированной свалки отходов), статьей 9 (Нарушение порядка размещения и содержания малых архитектурных форм, остановок общественного транспорта (остановочных комплексов), статьей 13 (Наличие открытых люков смотровых колодцев и камер на инженерных подземных сооружениях и коммуникациях), статьей 14 (Содержание архитектурных элементов нежилых зданий, строений, сооружений в ненадлежащем, не отремонтированном, загрязненном состоянии), статьей 17 (Содержание инженерных коммуникаций в ненадлежащем состоянии), диспозиции которых в той или иной мере основываются на несоблюдении правил, запретов и предписаний, вытекающих в том числе из установленных органами местного самоуправления правил благоустройства муниципальных образований Курганской области, в том числе Правил благоустройства территории города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012г. № 211 (статьи 3, 11, 16, 19 Правил и другие).

Говоря о неопределенности пункта 1 статьи 6 Областного закона, в которой отсутствует четко сформулированная областным законодателем объективная сторона состава правонарушения, судом также отмечается, что правила благоустройства муниципальных образований, за неисполнение которых устанавливается административная ответственность, могут содержать не только прямые и недвусмысленные запреты, но также понятия, дефиниции, иные юридико-правовые конструкции, не содержащие прямых предписаний, указаний либо запретов.

Исходя из субъективного, не единообразного понимания таких норм, а также их произвольной интерпретации, каждое из подобных положений может толковаться лицами, осуществляющими правоприменение, в качестве запретов и обязательных предписаний, нарушение (невыполнение) которых влечет установленную областным законом ответственность на том лишь основании, что такое нормативное предписание является структурной частью правил благоустройства муниципального образования.

Расценивание правил благоустройства в целом, а также их отдельных положений в качестве единого правового установления (запрета), несоблюдение (нарушение) которого влечет предусмотренную пунктом 1 статьи 6 закона субъекта административную ответственность, по существу, ведет к правовому произволу со стороны правоприменителя, поскольку в такой ситуации административная ответственность с неизбежностью наступает за совершение лицом любого деяния, которое в той или иной степени отличается от предписанных в сфере благоустройства правил поведения.

Так, применительно к Правилам благоустройства территории города Кургана, утвержденных решением Курганской городской Думы от 14 ноября 2012г. № 211, такая ответственность, например, может наступать за: неинформирование о случаях причинения ущерба объектам благоустройства (пункт 4.4 статьи 3 Правил); необеспечение на отведенной территории установки вазонов для цветов, посадки цветочной рассады и последующего ухода за ней, превышении нормативно установленной (15 см) высоты травяного покрова (пункт 12, 13 статьи 3 Правил); отсутствие живой изгороди на хозплощадках придомовых территорий (пункт 8 статьи 6 Правил); мойку дорожного покрытия и тротуаров в неотведенные часы (пункт 2 статьи 7 Правил); нарушение периодичности влажной уборки и покраски ограждений стройплощадок (пункты 9, 10 статьи 13 Правил); допущение непокрашеных фасадов, ограждений, водосточных труб зданий и сооружений, наличие немытых стекол зданий и подъездов жилых домов (пункт 5 статьи 14 Правил); нарушение периодичности смены песка в песочницах (пункт 4.3 статьи 19 Правил).

Таким образом, пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995г. № 25 (в редакции от 05 декабря 2012 г.) «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» в том виде, как эта норма сформулирована в областном законе, не соответствует вышеприведенным положениям общей части Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, чем нарушает права ФИО1 и неопределенного круга лиц.

Доводы представителей административного ответчика о непротиворечии положений пункта 1 статьи 6 Областного закона законодательству, имеющему большую юридическую силу – Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащему сходные по юридической конструкции нормы об ответственности за нарушение федеральных правил и норм, состоятельными не являются.

По мнению суда, закрепленное действующим федеральным законодательством право субъектов на установление административной ответственности за нарушение правил и норм, установленных региональным законодательством и нормативными актами муниципальных образований, не означает, что наделение субъекта такими полномочиями позволяет ему применять принцип бланкетного построения диспозиции правовой нормы об ответственности, реализация которого, в отличие от федеральных правил и норм, общеобязательных для соблюдения на всей территории Российской Федерации, порождала бы различное применение бланкетной нормы об ответственности на территории субъекта, ставила бы возможность наступления административной ответственности и применения мер государственного принуждения в зависимость от субъективного усмотрения и ее произвольного толкования правоприменителем.

Судом отмечается, что основной критерий, которым должен руководствоваться региональный законодатель при введении административной ответственности за деяние, признаваемое противоправным, это значимость регулируемых общественных отношений для жизни субъекта и степень общественной опасности деяния, оказывающего на эти правоотношения свое негативное воздействие.

В основе административной ответственности не может лежать одно лишь стремление посредством наказания и применения мер государственного принуждения обеспечить безупречное исполнение всех без исключения нормативных правовых актов, издаваемых в субъекте органами государственной власти и местного самоуправления.

В противном случае, вытекающая из обязательных предписаний части 1 статьи 2.1 КоАП РФ необходимость точного установления в диспозиции статьи конкретных признаков противоправного деяния, как обязательного элемента состава административного правонарушения, отсутствовала бы вовсе.

Ссылки и доводы представителей Курганской областной Думы о необходимости установления в законе субъекта ответственности за нарушение правил благоустройства, устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, поскольку с этим связана реализация и финансирование федеральных и региональных программ в области благоустройства территорий муниципальных образований и формирования благоприятной городской среды, судом в качестве имеющих правовое значение во внимание приняты быть не могут, так как, по существу, сводятся к правоприменительной практике, которая не является предметом рассмотрения в рамках производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

При изложенных обстоятельствах пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» подлежит признанию судом недействующим, как допускающим его неоднозначное толкование и применение, противоречащим нормам федерального законодательства (КоАП РФ), имеющим большую юридическую силу.

Поскольку пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области», который признан судом противоречащим федеральному законодательству, фактически применялся, суд полагает необходимым признать оспариваемое положение недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в числе прочих должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно положениям статьи 46 Закона Курганской области от 8 октября 2004г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области является его публикация в Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир» (в основном номере и (или) в приложении к нему) либо размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

С учетом этого суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в приложении «Документы» к Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир».

На основании положений ст. 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного иска ФИО1 посредством почтового перевода, с оплатой услуг организации почтовой связи и выделением НДС, всего на сумму 95 руб., уплачена государственная пошлина в размере 300 руб.

В связи с удовлетворением административного иска понесенные ФИО1 расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб. подлежат возмещению за счет административного ответчика – Курганской областной Думы (пункт 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»). Иные издержки (95 руб.), понесенные административным истцом при перечислении денежных средств в доход бюджета, как обусловленные личным выбором плательщиком небанковского (платного) способа внесения обязательного платежа, возмещению за счет административного ответчика не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1 – удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 статьи 6 Закона Курганской области от 20 ноября 1995г. № 25 (в редакции Закона Курганской области от 05 декабря 2012 г. № 73) «Об административных правонарушениях на территории Курганской области».

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в приложении «Документы» к Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Взыскать с Курганской областной Думы в пользу ФИО1 в счет возмещения судебных расходов 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме через Курганский областной суд.

Судья Д.В.Пшеничников