Гражданский кодекс часть 1

представителя административного истца Общества с ограниченной ответственностью <данные изъяты>» Ч.В.А., действующего на основании доверенностей от 16 апреля 2023 года №11 сроком действия по 31 декабря 2023 года, от 07 декабря 2023 года №12 сроком действия по 31 декабря 2024 года,

представителя административного ответчика Правительства Удмуртской Республики В.С.В., действующего на основании доверенности от 22 декабря 2021 года №7-198/95 сроком действия по 21 декабря 2024 года,

представителя административного ответчика Городской думы города Ижевска М.В.М., действующей на основании доверенности от 09 декабря 2021 года №01-21/Д-4 сроком действия по 31 декабря 2025 года,

представителя заинтересованного лица Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики С.М.М., действующей на основании доверенности от 12 января 2023 года №17 сроком действия на три года,

представителя заинтересованного лица Администрации муниципального образования «Город Ижевск» К.Б.С., действующего на основании доверенности от 10 января 2023 года №0022/01-19ДО,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «<данные изъяты>» к Правительству Удмуртской Республики, Городской думе города Ижевска о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «<данные изъяты>» (далее по тексту – административный истец, ООО «<данные изъяты>», Общество) обратилось в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением к Правительству Удмуртской Республики, Городской думе города Ижевска, которым с учетом неоднократных изменений требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту – КАС РФ) в окончательной редакции просило суд признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска», в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска»», в части отнесения земельного участка площадью 3 885 +/- 22 кв.м., с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> к территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды, подзоне Ж5-1.

В обоснование административного иска указано на то, что административный истец является собственником земельного участка площадью 3885 +/-22 кв.м., с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: бытовое обслуживание (код 3.3), магазины (код 4.4), и находящегося на нем нежилого здания с наименованием: торгово-бытовой центр, площадью 219,9 кв.м, с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р были внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344, в соответствии с которыми для земельного участка с кадастровым номером № установлена территориальная подзона «Ж5-1», а также утверждены градостроительные регламенты указанной подзоны.

Вместе с тем, данные изменения внесены в Правила землепользования и застройки города Ижевска в нарушение норм действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Так, виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (статья 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В настоящее время действует Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный в качестве Приложения к приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года №П/0412.

Таким образом, все изменения в правила землепользования и застройки, устанавливающие (изменяющие) градостроительные регламенты в части определения (установления) видов разрешенного использования земельных участков должны были вноситься исключительно в строгом соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

В данном случае, административный истец считает, что Правительство Удмуртской Республики было обязано установить новый градостроительный регламент в отношении земельного участка с кадастровым номером № путем включения данного земельного участка в границы новой территориальной зоны и одновременного установления в отношении данной территориальной зоны градостроительного регламента в соответствии с Классификатором от 10 ноября 2020 года.

Классификатором от 10 ноября 2020 года установлен один вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий размещение многоэтажных жилых домов 9 этажей и выше - «Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (код 2.6.)».

Данный вид разрешенного использования соответствует параметрами функциональной зоны «Зона застройки многоэтажными жилыми домами 9 этажей и выше», определенной Генеральным планом города Ижевска, в которой находится земельный участок с кадастровым номером №

Одновременно, в Классификаторе от 10 ноября 2020 года отсутствуют виды разрешенного использования земельных участков, установленные оспариваемым распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р в качестве основных разрешенных и условно разрешенных видов использования земельного участка с кадастровым номером №, а именно: основной разрешенный вид использования - «Индивидуальные жилые дома 1-3 этажа (код 1.111)»; условно разрешенный вид использования - «Многоквартирные жилые дома 4-8 этажей (код 1.121)»; условно разрешенный вид использования - «Многоквартирные жилые дома 9-17 этажей (код 1.122)».

Таким образом, по мнению административного истца, распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р издано в противоречии с положениями статьи 7 Земельного кодекса РФ и Классификатора видов разрешенного использования земельных участков от 10 ноября 2020 года №П/0412.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

Как было указано выше, Генеральным планом города Ижевска в качестве единственного функционального назначения земельного участка с кадастровым номером № установлено размещение многоэтажных жилых домов 9 этажей и выше. Причем максимальная этажность многоэтажных жилых домов в указанной функциональной зоне не ограничена.

Вместе с тем, градостроительным регламентом, установленным для территориальной подзоны «Ж5-1», в качестве основного вида разрешенного использования для земельного участка с кадастровым номером № установлен вид разрешенного использования «Индивидуальные жилые дома 1-3 этажа (код 1.111)», а вид разрешенного использования «Многоквартирные жилые дома 9-17 этажей (код 1.122)» установлен в качестве условно разрешенного вида использования, а вид использования «Многоквартирные жилые дома 18 этажей и выше» (код 1.123) запрещен.

При этом, функциональная зона «Зона застройки многоэтажными жилыми домами 9 этажей и выше» Генерального плана города Ижевска не предусматривает для земельного участка с кадастровым номером № тип застройки «Индивидуальные жилые дома 1-3 этажа» или «Многоквартирные жилые дома 4-8 этажей», а только «Многоквартирные многоэтажные жилые дома 9 этажей и выше» (без ограничения этажности).

Таким образом, по мнению административного истца, территориальная зона, установленная Правилами землепользования и застройки города Ижевска для земельного участка с кадастровым номером №, не соответствует функциональной зоне, определенной для указанного земельного участка Генеральным планом города Ижевска, что противоречит положениям Градостроительного кодекса РФ (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ), требующим при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливать с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Кроме того, по мнению административного истца, положения Градостроительного кодекса РФ не допускают возможность установления каких-либо «смешанных» жилых зон, предусматривающих жилую застройку различной этажности в пределах одной жилой зоны.

В этой связи, установление территориальной подзоны «Ж5-1», предусматривающей смешение видов жилой застройки практически любой этажности в границах одной жилой территориальной зоны, противоречит положениям Градостроительного кодекса РФ.

Помимо этого, при установлении для земельного участка с кадастровым номером № территориальной подзоны «Ж5-1» не было учтено существующее землепользование, а именно фактическое использование земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства, что, по мнению административного истца, является нарушением положений пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ. На земельном участке с кадастровым номером № существующее землепользование соответствует данным ЕГРН и представляет собой размещение объекта бытового обслуживания площадью 219,9 кв.м. То есть какая-либо «сложившаяся жилая застройка», упомянутая в описании подзоны «Ж5-1», на земельном участке с кадастровым номером № отсутствует и установленная Правилами землепользования города Ижевска для земельного участка с кадастровым номером № территориальная зона «Зона жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды (Ж5) с подзоной «Ж5-1», противоречит существующему землепользованию.

Правительство Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, при этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Удмуртской Республики, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Удмуртской Республики (часть 1 и часть 2 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики»).

При этом, распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р, которым в Правила землепользования и застройки города Ижевска были внесены оспариваемые изменения, является ненормативным правовым актом, который, в свою очередь, вносит изменения в нормативный правовой акт, что является нарушением установленного законодательством порядка принятия нормативного правового акта.

Данные несоответствия Правил землепользования и застройки города Ижевска Генеральному плану города Ижевска и Классификатору от 10 ноября 2020 года влекут, по мнению административного истца, невозможность использовать принадлежащий последнему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером № в соответствии с функциональным назначением, установленным для него Генеральным планом города Ижевска.

В судебном заседании представитель административного истца Ч.В.А.. просил удовлетворить заявленные в последней редакции требования. В своих объяснениях ссылался на доводы, изложенные в административном исковом заявлении, а также в дополнительно представленных письменных объяснениях.

Представитель административного ответчика Правительства Удмуртской Республики В.С.В. административный иск не признал, возражал против его удовлетворения, поддержав доводы письменных возражений.

Представитель административного ответчика Городской думы города Ижевска М.В.М.. в судебном заседании заявленные требования не признала, поддержав доводы письменных возражений.

Представитель заинтересованного лица Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики С.М.М. в ходе рассмотрения дела административный иск не признала, возражала против его удовлетворения, поддержала доводы письменных возражений.

Представитель заинтересованного лица Администрации муниципального образования «город Ижевск» К.Б.С. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поддержав доводы письменных возражений.

Прокурор Б.Е.Б. в судебном заседании дала заключение по делу, в соответствии с которым оснований для удовлетворения административного искового заявления ООО «<данные изъяты>» не имеется.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Удмуртской Республики не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Как следует из материалов административного дела, административный истец ООО «<данные изъяты>» является действующим юридическим лицом (ОГРН №), основным видом деятельности которого является консультирование по вопросам коммерческой деятельности и управления (код по ОКВЭД 70.22), одним из дополнительных видов деятельности является строительство жилых и нежилых зданий (код по ОКВЭД 41.20) (т.1 л.д.129-138).

Административный истец ООО «<данные изъяты> с 18 апреля 2022 года является собственником земельного участка (категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: бытовое обслуживание (код 3.3), магазины (код 4.4)), площадью 3 885 +/- 22 кв.м., с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, земельный участок 48А (т.1 л.д.32-37, т.2 л.д.138-139).

Кроме того, ООО «<данные изъяты>» с 02 сентября 2021 года также является собственником здания, назначение: нежилое, наименование: торгово-бытовой центр, площадью 219,9 кв.м., с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> Данное здание расположено на вышеназванном земельном участке с кадастровым номером № (т.1 л.д.35-37, т.2 л.д.141-142).

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска» в Правила землепользования и застройки города Ижевска внесены изменения, а именно введена новая жилая зона (Ж) - Зона жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды (Ж5). Цели выделения: изменение градостроительных качеств среды на территории со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-1) и возможностью размещения малоэтажной и среднеэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-2). Одновременно утверждены виды использования земельных участков и объектов капитального строительства для указанных подзон (т.2 л.д.23-39).

В соответствии с картой функциональных зон, являющейся приложением к Генеральному плану города Ижевска, утвержденному решением Городской думы города Ижевска от 06 июня 2006 года №96 «Об утверждении Генерального плана города Ижевска» (в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 18 сентября 2023 года №619), земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами - 9 этажей и выше (т.2 л.д.143-145).

В соответствии с картой градостроительного зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года №344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска» (в действующей редакции), земельный участок административного истца с кадастровым номером № отнесен к территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-1) (т.1 л.д.38-49, т.2 л.д.143-145, т.3 л.д.139).

Предметом спора является признание недействующими Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344, в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды - подзоне Ж5-1.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Часть 6 статьи 208 КАС РФ позволяет подать в суд такое административное исковое заявление в течение всего срока действия оспариваемого нормативного правового акта.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на принявшие его орган, организацию либо должностное лицо (пункт 3 части 8, часть 9 статьи 213 КАС РФ).

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение Правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких обсуждения или слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 1 Устава муниципального образования «Город Ижевск», принятого решением Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 года № 333 (далее по тексту - Устав) (здесь и далее по тексту в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) муниципальное образование наделено статусом городского округа.

Пунктом 25 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения муниципального образования относится, в том числе, утверждение правил землепользования и застройки.

По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно и (или) органами местного образования и должностными лицами муниципального образования принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 49 Устава).

К муниципальным правовым актам относятся, в том числе решения Городской думы (подпункт 3 части 1 статьи 50 Устава).

На основании пунктов 18 и 19 части 2 статьи 26 Устава утверждение Правил землепользования и застройки относится к компетенции Городской думы.

По проекту правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в правила землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (часть 5 статьи 18 Устава).

Решением Городской думы города Ижевска от 22 декабря 2005 года №35 утверждено Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Ижевск», действовавшее до 21 июня 2018 года в связи с принятием решения Городской думы города Ижевска от 21 июня 2018 года №562 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях и общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Ижевск»».

Обнародование решения Городской думы осуществляется Главой муниципального образования «Город Ижевск» путем его опубликования в официальных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи (часть 4 статьи 52 Устава).

Решением Городской думы города Ижевска от 09 июня 1999 года № 115 «Об официальном опубликовании нормативных правовых актов Городской думы города Ижевска» (действующего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) для официальной публикации нормативных правовых актов Городской думы города Ижевска определены средства массовой информации «Ижевский вестник», «Известия Удмуртской Республики», «Удмуртская правда».

Изложенное свидетельствует о нормативном характере оспариваемого правового акта.

Проверяя порядок и процедуру принятия Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344, суд нарушений не установил.

Правила землепользования и застройки города Ижевска утверждены решением № 344 от 27 ноября 2007 года уполномоченного органа – Городской думы города Ижевска, с соблюдением формы, процедуры принятия, официального опубликования и вступления в силу (т.2 л.д. 61-95, т.3 л.д.20-47), и в указанной части административным истцом не оспариваются.

Правовая оценка порядка принятия данного нормативного правового акта, его официального опубликования, вступления в силу дана, в том числе, в решении Верховного Суда Удмуртской Республики от 09 декабря 2020 года по делу № 3а-306/2020, вступившего в законную силу 31 марта 2021 года, в решении Верховного Суда Удмуртской Республики от 05 августа 2021 года по делу №3а-241/2021, вступившего в законную силу 21 сентября 2021 года (т.3 л.д.48-77).

Как было установлено в ходе рассмотрения дела, Правилами землепользования и застройки города Ижевска, утвержденными решением Городской думы города Ижевска № 344 от 27 ноября 2007 года, в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р, земельный участок административного истца с кадастровым номером 18:26:020835:167 отнесен к территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-1).

Таким образом, в соответствии с действующими на сегодняшний день Правилами землепользования и застройки города Ижевска, утвержденными решением Городской думы города Ижевска № 344 от 27 ноября 2007 года, земельный участок административного истца с кадастровым номером № находится в вышеуказанной территориальной зоне.

Так, распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска» в Правила землепользования и застройки города Ижевска внесены следующие изменения, в том числе: в статье 5 «Перечень территориальных зон, выделенных на Карте градостроительного зонирования» раздел Жилые зоны (Ж) дополнен пунктом 4.1 следующего содержания: «4.1. Зона жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды (Ж5). Цели выделения: изменение градостроительных качеств среды на территории со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-1) и возможностью размещения малоэтажной и среднеэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-2).»; в пункте 2 статьи 12 таблица 3 дополнена видами использования земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе, для подзоны Ж5-1, в частности к основному виду использования отнесено – «индивидуальные жилые дома 1 - 3 этажа (код 1.111)», условно разрешенный вид использования – «многоквартирные жилые дома 4-8 этажей (код 1.121)», условно разрешенный вид использования – «многоквартирные жилые дома 9-17 этажей (код 1.122)».

Следовательно, данной редакцией внесены изменения, касающиеся предмета спора.

Суд считает необходимым проверить порядок, процедуру принятия данного нормативного правового акта, его официального опубликования и вступления в силу.

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации (введена Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ).

В целях реализации данного законоположения Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» (далее по тексту – Закон Удмуртской Республики № 69-РЗ) к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 года № 3-РЗ «О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике», в том числе принятие решений: по подготовке и утверждению генерального плана городского округа, а также по внесению в него изменений; по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городского округа, а также по внесению в них изменений (пункты 2, 3 части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики № 69-РЗ).

В соответствии с Законом Удмуртской Республики № 69-РЗ постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 года № 580 утверждено Положение о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки поселения, городского округа, а также по внесению в них изменений.

Из положений статьи 1 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» следует, что, Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики. Правительство Удмуртской Республики является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Удмуртской Республике.

Согласно пунктам 6, 8, 9 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики» правовые акты Правительства Удмуртской Республики и правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики могут быть официально опубликованы в одном из следующих республиканских периодических печатных изданий: газете «Известия Удмуртской Республики», газете «Удмуртская правда», газете «Удмурт дунне», Собрании законодательства Удмуртской Республики, или путем размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, или путем размещения (опубликования) на Официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (www.udmurt.ru) в порядке, установленном Главой Удмуртской Республики. Правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики также могут быть размещены (опубликованы) на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, устанавливаемом ими самостоятельно в соответствии с Конституцией Удмуртской Республики, законами Удмуртской Республики, актами Главы Удмуртской Республики и актами Правительства Удмуртской Республики.

Постановления Правительства Удмуртской Республики и нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Иные постановления Правительства Удмуртской Республики и нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Удмуртской Республики или нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики не предусмотрен иной порядок их вступления в силу (пункт 11).

Судом установлено, что распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска» принято уполномоченным органом – Правительством Удмуртской Республики, с соблюдением установленного порядка принятия правового акта, официального опубликования и вступления в силу (т.2 л.д.40-59, т.3 л.д.18, 91-107, 117-131, 158-169).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики», Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, актами Главы Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Удмуртской Республики. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Удмуртской Республики.

Действительно, соглашаясь с доводом административного истца, суд констатирует, что имеет место быть нарушение требований к форме нормативного правового акта, выразившееся в принятии оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки города Ижевска в форме распоряжения.

Вместе с тем, данное обстоятельство достаточным основанием для признания оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки города Ижевска недействующей не является, учитывая, что форма нормативного правового акта является лишь способом его выражения, которая сама по себе на его содержание не влияет, а признание нормативного правового акта не действующим лишь по формальному признаку его издания в ненадлежащей форме, учитывая важность содержащихся в нем правовых норм, является недопустимым.

В данном случае, распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р отвечает всем признакам нормативного правового акта, так как издано в установленном порядке компетентным органом, в пределах предоставленных полномочий, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, устанавливают для них общеобязательные правила поведения, которые рассчитаны на неоднократное применение в течение срока действия (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее по тексту – постановление Пленума Верховного Суда РФ № 50)).

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50, исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

В связи с указанными разъяснениями суд констатирует, что заявленный ООО «<данные изъяты>» административный иск предъявлен к надлежащим административным ответчикам, поскольку первоначальная редакция Правил землепользования и застройки города Ижевска принята Городской думой города Ижевска, а оспариваемая – Правительством Удмуртской Республики.

В настоящее время Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска № 344 от 27 ноября 2007 года, действуют, в том числе, в редакции решений Городской думы г. Ижевска от 22 апреля 2010 года №601, от 26 апреля 2012 г. № 271, от 20 декабря 2012 г. № 372, от 28 февраля 2013 г. № 391, от 14 ноября 2013 года №493, от 19 декабря 2013 г. № 524, от 25 сентября 2014 г. № 629, распоряжений Правительства Удмуртской Республики от 25 мая 2015 г. № 504-р, от 31 августа 2015 г. № 871-р, от 30 декабря 2016 г. № 1836-р (в редакции от 6 февраля 2017 г. № 89-р), от 24 июля 2017 г. № 1051-р, от 29 сентября 2017 г. № 1294-р, от 29 сентября 2017 г. № 1263-р, от 27 декабря 2017 г. № 1713-р, от 26 апреля 2018 г. № 492-р, от 15 августа 2018 г. № 957-р, от 26 декабря 2018 г. № 1534-р, от 19 марта 2019 г. № 254-р, от 10 июня 2019 г. № 688-р, от 10 сентября 2019 г. № 1077-р, от 16 марта 2020 г. № 257-р, от 23 апреля 2020 г. № 472-р, от 12 мая 2020 г. № 534-р, от 25 мая 2020 г. № 629-р, от 23 июня 2020 г. № 753-р, от 21 октября 2020 г. № 1261-р, от 17 декабря 2020 г. № 1579-р, от 8 февраля 2021 г. № 112-р, от 11 марта 2022 г. № 199-р, от 05 июля 2022 г. № 731-р, постановлений Правительства Удмуртской Республики от 27 января 2023 г. № 43, от 6 февраля 2023 г. № 69, от 28 февраля 2023 года №126, от 21 марта 2023 года №160, от 23 мая 2023 года №341, от 17 июля 2023 года №463, от 20 июля 2023 года №474, от 09 августа 2023 года №521, от 06 октября 2023 года №664, от 28 декабря 2023 года №885, от 09 января 2024 года №2, от 18 января 2024 года №11, от 18 января 2024 года №12, решения Верховного Суда Удмуртской Республики от 21 февраля 2023 года №3а-22/2023, которыми в Правила землепользования и застройки города Ижевска внесены изменения, не касающиеся оспариваемых административным истцом положений.

На момент рассмотрения настоящего административного дела нормативный правовой акт в оспариваемой административным истцом редакции вступил в силу, является действующим.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В судебном заседании уставлен факт нахождения земельного участка с кадастровым номером №, в соответствии с действующими Правилами землепользования и застройки города Ижевска, в территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории (подзона Ж5-1).

Согласно части 15 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Оспаривая в указанной части Правила землепользования и застройки города Ижевска, административный истец полагает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой редакции не соответствуют Генеральному плану города Ижевска, а также Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412, при этом нарушают права и законные интересы Общества, поскольку, по мнению административного истца, использование земельного участка с кадастровым номером № либо в принципе невозможно, либо обусловлено необходимостью получения специального разрешения уполномоченного органа государственной власти на строительство многоквартирных жилых домов 9-17 этажей и запретом строительства многоквартирных домов 18 этажей и выше.

С учетом вышеизложенного и установленного, следует признать право административного истца на обращение в суд с заявленным административным иском.

Проверяя существо нормативного правового акта в оспариваемой части, и исходя из положений части 7 статьи 213 КАС РФ, суд приходит к выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В этой связи, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в числе прочего, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относятся, в том числе, генеральные планы городских округов. Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Из системного толкования положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует принцип первичности Генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед Правилами землепользования и застройки.

В случае несоответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану в них вносятся изменения (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, Правила землепользования и застройки не должны противоречит Генеральному плану. Данная правовая позиция также нашла свое отражение в пункте 57 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 (2018), пункте 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года.

В ходе судебного разбирательства судом установлено, что в соответствии с Генеральным планом города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 06 июня 2006 года №96, земельный участок с кадастровым номером № расположен в зоне застройки многоэтажными жилыми домами 9 этажей и выше.

При этом, до 28 апреля 2022 года, согласно Правилам землепользования и застройки города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года №344, земельный участок с кадастровым номером № находился в подзоне Ж3-1 – зоне застройки индивидуальными жилыми домами 1-3 этажа, предусматривающей развитие на основе существующих территорий зон комфортной малоэтажной индивидуальной жилой застройки. Строительство многоквартирных жилых домов этажностью 9-17 этажей для данной зоны не было предусмотрено ни в основных, ни в условно разрешенных видах использования земельного участка.

В целях приведения Правил землепользования и застройки города Ижевска в соответствие с Генеральным планом, а также изменения градостроительных качеств среды на территории со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории, Правительство Удмуртской Республики приняло распоряжение от 28 апреля 2022 года №475-р, согласно которому земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к подзоне Ж5-1 – зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды. Цели выделения: изменение градостроительных качеств среды на территории со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории.

Названный нормативный правовой акт принят с учетом сложившейся застройки индивидуальными жилыми домами на рассматриваемой территории, в целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, в связи с чем размещение среднеэтажной (многоквартирные жилые дома 4-8 этажей) и многоэтажной (многоквартирные жилые дома 9-17 этажей) жилой застройки отнесено к условно разрешенным видам использования. При этом, размещение многоквартирных жилых домов 18 этажей и выше в указанной подзоне не предусмотрено ни в качестве основных, ни в качестве условно разрешенных видов использования.

Одновременно суд отмечает, что предусмотренный Правилами землепользования и застройки города Ижевска такой вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, как «многоквартирные жилые дома 18 этажей и выше» ни в одной из территориальных зон не предусмотрен в качестве основного вида разрешенного использования.

Таким образом, отнесение земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне Ж5-1 не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования (в частности, Генерального плана) в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

При указанных обстоятельствах, довод стороны административного истца о том, что градостроительное зонирование названного земельного участка произведено без учета функционального назначения территории, не основан на фактических обстоятельствах дела.

В этой связи Правила землепользования и застройки города Ижевска в оспариваемой редакции не противоречат Генеральному плану города Ижевска, градостроительному законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

При этом, правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом (часть 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент это - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как было установлено судом и указано выше, земельный участок административного истца с кадастровым номером № Правилами землепользования и застройки отнесен к подзоне Ж5-1 – зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды. Цели выделения: изменение градостроительных качеств среды на территории со сложившейся жилой застройкой и возможностью размещения среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки на основании документации по планировке территории. Градостроительным регламентом подзоны Ж5-1 размещение многоквартирных жилых домов 9-17 этажей отнесено к условно разрешенным видам использования, а размещение многоквартирных жилых домов 18 этажей и выше в указанной подзоне не предусмотрено ни в качестве основных, ни в качестве условно разрешенных видов использования.

Системный анализ правовых норм статей 30, 34, 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что установление территориальных зон, а также установление в градостроительном регламенте Правил землепользования видов использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне, а также ограничение их использования являются дискрецией представительных органов местного самоуправления.

При этом Классификатор видов разрешенного использования земельных участков не определяет территориальных зон и не предписывает относить какой-либо из перечисленных видов разрешенного использования земельных участков только к основным видам разрешенного использования.

В данном случае, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (градостроительные регламенты) устанавливаются в зависимости от территориальной зоны, которая в свою очередь устанавливается, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, соответственно виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не предопределяют вид и состав территориальной зоны.

Таким образом, доводы административного истца о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части поименованному Классификатору основан на неправильном толковании норм материального права.

Следует также отметить, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом, положения Генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности, подготовке и утверждения документации по планировке территории, принятие решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Суд учитывает, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Согласно части 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

По смыслу статей 14, 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации наделена местная администрация.

В соответствии с частью 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в течение двадцати рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории, решение об утверждении которой принимается в соответствии с настоящим Кодексом органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа, осуществляет проверку такой документации на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанные органы обеспечивают рассмотрение документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях либо отклоняют такую документацию и направляют ее на доработку.

Таким образом, обеспечение и защита охраняемых законом интересов муниципального образования, населения и субъектов предпринимательской деятельности при многоэтажном строительстве осуществляется органом местного самоуправления при рассмотрении конкретной документации по планировке территории.

Доводы административного истца о том, что существующая по Правилам землепользования и застройки зона жилой застройки Ж5-1 существенно ограничивает предпринимательскую деятельность Общества, имеющего право на установление на земельном участке с кадастровым номером № зоны многоквартирной жилой застройки зданиями высокой этажности – 9 этажей и выше (Ж1), на которую градостроительные регламенты не распространяются, признаются судом несостоятельными по следующим основаниям.

Частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации гарантируется, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Все земли в Российской Федерации подразделены на определенные категории и должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Как было указано выше, применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (части 3 и 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен специальный порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическому или юридическому лицу, заинтересованному в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, предоставлено право направления заявления о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи (часть 2 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании положений части 3 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации участниками публичных слушаний по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства являются граждане, постоянно проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, в отношении которых подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территориальной зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, граждане, постоянно проживающие в границах земельных участков, прилегающих к земельному участку, в отношении которого подготовлены данные проекты, правообладатели таких земельных участков или расположенных на них объектов капитального строительства, правообладатели помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, в отношении которого подготовлены данные проекты, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску негативного воздействия на окружающую среду в результате реализации данных проектов.

Сами же по себе публичные слушания, как следует из положений части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 июля 2010 года №931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности.

Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они, по утверждению Конституционного Суда Российской Федерации, приведенному в вышеуказанном Определении от 15 июля 2010 года №931-О-О, предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Из вышеуказанных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года №931-О-О усматривается, что предусмотренный порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка направлен на реализацию одного из общих принципов градостроительного законодательства, предполагающего участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение свободы такого участия (пункт 5 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данный принцип включает в себя, в том числе, необходимость обязательного комплексного учета мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания.

Из совокупного толкования приведенных правовых норм следует, что задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

С учетом вышеуказанных правовых норм суд приходит к выводу о том, что принятием оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки города Ижевска были согласованы названные права и интересы, и установлен между ними необходимый баланс, обоснованно определен приоритет интересов муниципального образования.

Кроме того, частью 2 статьи 39 Федерального закона от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направление развития муниципального образования и принимать в соответствии с этим соответствующие решения.

Стратегия социально-экономического развития является основой для разработки муниципальных программ, схемы территориального планирования и плана мероприятий по ее реализации.

Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации.

При этом, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к отдельным участкам. Интерес собственника земельного участка в данном случае не может идти вразрез с интересами органа местного самоуправления, определяющего направление развития муниципального образования исходя из интересов неопределенного круга лиц.

В этой связи, административный истец, реализуя свое право на условно разрешенный вид использования земельного участка, вправе направить заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в Комиссию по землепользованию и застройке города Ижевска в порядке статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, как следует из материалов дела, 22 февраля 2023 года решением Комиссии по землепользованию и застройке города Ижевска, оформленным протоколом №7, по вопросу установления на земельном участке с кадастровым номером 18:26:020835:167 зоны многоквартирной жилой застройки здания высокой этажности (9 этажей и выше) (Ж1) и зоны, на которую градостроительные регламенты не распространяются, принято решение об оставлении без изменения установленной ранее для данного земельного участка подзоны Ж5-1. В данном случае Комиссия при принятии решения исходила из того, что заинтересованными гражданами выражено негативное отношение к установлению на названном земельном участке зоны многоквартирной жилой застройки здания высокой этажности (9 этажей и выше) и зоны, на которую градостроительные регламенты не распространяются (т.3 л.д. 132-134).

Вступившим в законную силу решением Арбитражного Суда Удмуртской Республики от 26 июля 2023 года по делу №А71-6543/2023 в удовлетворении заявления ООО «<данные изъяты>» о признании незаконным отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска и обязании устранить допущенные нарушения отказано (т.3 л.д.170-184).

С учетом изложенного и установленного довод административного истца о противоречии Правил землепользования и застройки города Ижевска в оспариваемой редакции нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, нормам Земельного кодекса Российской Федерации, Классификатору видов разрешенного использования земельных участков основан на неверном толковании норм материального права.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Между тем, стороной административного истца не приведено, а судом не установлено иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым бы не соответствовал нормативный правовой акт в оспариваемой редакции.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативных правовых актов судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемые нормативные правовые акты признаются соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оценив в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ предоставленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки города Ижевска в оспариваемой административным истцом редакции нормам действующего законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, земельному законодательству не противоречат, в связи с чем, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, сообщение о принятии настоящего решения должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании либо на сайте информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» органа государственной власти, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью «<данные изъяты>» к Правительству Удмуртской Республики, Городской думе города Ижевска о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска», в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 28 апреля 2022 года № 475-р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ижевска», в части отнесения земельного участка площадью 3 885 +/- 22 кв.м., с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> к территориальной зоне жилой застройки с ограничениями по преобразованию среды, подзоне Ж5-1, отказать.

Возвратить Обществу с ограниченной ответственностью «<данные изъяты>» излишне уплаченную при обращении в суд государственную пошлину в размере 2 000 (две тысячи) рублей 00 копеек, уплаченную на основании платежного поручения №10 от 12 сентября 2023 года.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании либо на сайте информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» органа государственной власти, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в мотивированной форме в апелляционную инстанцию - Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Удмуртской Республики путем подачи апелляционной жалобы.

Решение в мотивированной форме принято судом 06 февраля 2024 года.

Судья К.Ю. Малков

Копия верна:

Судья К.Ю. Малков