Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные такси» о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года № 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (в редакции постановления Правительства Брянской области от 20 ноября 2017 года № 578-п),

У С Т А Н О В И Л :

Правительством Брянской области 24 декабря 2013 года принято постановление № 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее – постановление Правительства Брянской области № 757-п), опубликованное 24 декабря 2013 года в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" № 37 (173).

Постановлением утверждены прилагаемые:

Правила проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - Правила);

Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов Брянской области в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности;

стандарт публичных консультаций при проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области;

форма сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;

Порядок разрешения разногласий, возникающих по результатам проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области.

Данное постановление действует в редакции постановлений Правительства Брянской области от 05 декабря 2016 года № 613-п, от 20 ноября 2017 года № 578-п "О внесении изменений в постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года № 757-п".

Согласно пункту 9 Правил оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте нормативного правового акта: высокая (подпункт «а»), средняя (подпункт «б») и низкая (подпункт «в»).

В соответствии с пунктом 13 Правил оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, имеющего низкую или среднюю степень регулирующего воздействия, может осуществляться без проведения публичных консультаций.

В данном случае разработчик в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта обосновывает нецелесообразность проведения публичных консультаций и направляет в уполномоченный орган для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта с приложением сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (без сведений о проведении публичных консультаций).

Пунктом 14 Правил закреплено, что в случае, если проект акта не затрагивает интересы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, не изменяет их права и обязанности, а также не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, дополнительных расходов бюджета Брянской области, разработчик не проводит оценку регулирующего воздействия.

В данном случае разработчик в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта указывает, по каким причинам оценка регулирующего воздействия не осуществляется. Уполномоченный орган в течение 5 рабочих дней со дня получения рассматривает проект нормативного правового акта и делает соответствующую отметку в листе согласований.

Общество с ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные такси» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненных исковых требований, просит признать недействующими с момента приятия судом решения:

подпункт «в» пункта 9 Правил, как противоречащий подпункту «в» пункта 1.10 Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 159, имеющих высшую юридическую силу, и носящий характер правовой неопределенности в той мере, в которой позволяет уполномоченному органу устанавливать низкую степень регулирующего воздействия в зависимости от административного усмотрения последнего, в том числе не проводить оценку регулирующего воздействия для нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, отменяющих установленную ранее административную ответственность;

пункт 13 Правил в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования указанное положение позволяет разработчику нормативно-правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, имеющего низкую или среднюю степень регулирующего воздействия не проводить процедуру публичных консультаций с заинтересованными лицами;

пункт 14 Правил в части слов «а также не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности» в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования указанное положение позволяет разработчику нормативно-правового акта не проводить оценку регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в случае, если последний придет к выводу о том, что проект акта не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Правил противоречат положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу: частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статье 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктам 1.7, 1.8, 1.10, 2.2, 2.3, 3.4, 3.7, 4.3, 4.5-4.7, 4.9, 5.4, 5.5 Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 159.

Представитель административного истца Тулякова С.В. надлежаще уведомлена о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, о причинах неявки суд не известила, ходатайств об отложении дела не заявляла. С учетом положений статей 150, 152 и части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в ее отсутствие.

В судебном заседании представитель административного истца Ивашин Ю.Н., действующий по доверенности, которой предусмотрены все полномочия стороны по делу, заявленные требования поддержал по основаниям изложенным в иске, пояснив, что административный истец является субъектом предпринимательской деятельности и соответственно участником отношений, регулируемых постановлением Правительства Брянской области № 757-п в случае, когда проект нормативного правового акта субъекта РФ будет регулировать отношения связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, а именно – перевозок пассажиров. Правовая неопределенность подпункта «в» пункта 9 Правил позволяет уполномоченному органу устанавливать низкую степень регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в зависимости от административного усмотрения последнего, что приводит к возможности неправильного определения степени регулирующего воздействия и не проведения публичных консультаций. Ссылка в административном иске на возможность не проведения оценки регулирующего воздействия для нормативных правовых актов, отменяющих установленную ранее административную ответственность, является примером правовой неопределенности оспариваемой нормы. Возможность не проведения публичных консультаций в отношении проекта нормативного правового акта, имеющего низкую или среднюю степень регулирующего воздействия (пункт 13 Правил) ограничивает право истца на беспрепятственный доступ к объективной информации о существующей проблеме, возможных способах ее решения на стадии принятия нормативного акта и тем самым исключат административного истца как заинтересованного лица из круга лиц, участвующих в обсуждении проекта нормативного акта, затрагивающего его интересы. В оспариваемой части пункта 14 Правил в качестве оснований не проведения оценки регулирующего воздействия указаны положения, установление которых возможно по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, соответственно в основу не проведения оценки указаны положения, в целях выявления которых проводится оценка регулирующего воздействия.

Представитель административного ответчика Правительства Брянской области Капарчук О.Н. исковые требования не признала, пояснив, что постановление Правительства Брянской области № 757-п принято уполномоченным органом, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования. Оспариваемые положения Правил не противоречат требованиям статьи 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять порядок проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов. Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, в связи с чем полагает необоснованными ссылки административного истца на несоответствие им оспариваемых положений Постановления. Пункт 13 Правил в целом не исключает проведение процедуры публичных консультаций. Более того, пунктом 22 Правил обеспечен учет мнения субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности в ходе осуществления оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, имеющего среднюю степень регулирующего воздействия. Нормативные правовые акты, имеющие низкую степень регулирующего воздействия, носят в основном юрико-технический характер изменений, в этой связи, при наличии обоснования нецелесообразности проведения публичных консультаций, не может быть нарушено право заинтересованных лиц, поскольку такой проект не регулирует проблемные вопросы. Пункт 14 Правил соответствует пункту 1 статьи 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которым закреплено, что оценка регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые не затрагивают вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, не проводится.

Представитель заинтересованного лица Департамента экономического развития Брянской области Полесская М.А. просила в иске отказать, мотивируя тем, что оспариваемые положения постановления Правительства Брянской области соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца. Пункт 9 Правил является типичной моделью формирования правой нормы и подпункт «в» данного пункта Правил не содержит правовой неопределенности. Оспариваемый пункт 13 Правил не является императивной нормой и не отменяет проведение публичных консультаций, а лишь предоставляет такую возможность при достаточном обосновании нецелесообразности проведения публичных консультаций. Пунктом 14 Правил установлено непроведение оценки регулирующего воздействия в отношении нормативных правовых актов Брянской области, не затрагивающих интересы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, что соответствует действующему федеральному законодательству.

Заслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, заключение прокурора о необоснованности заявленных исковых требований, суд приходит к следующему.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (введенной Федеральным законом от 02 июля 2013 года № 176-ФЗ) проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением:

а) проектов законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

б) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 22.2 Закона Брянской области от 3 ноября 1997 года № 28-З «О законах и нормативных правовых актах Брянской области» (введенной Законом Брянской области от 10 декабря 2013 года № 112-З) проекты нормативных правовых актов Брянской области, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Брянской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами государственной власти Брянской области в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства Брянской области, за исключением:

а) проектов законов Брянской области, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;

б) проектов законов Брянской области, регулирующих бюджетные правоотношения.

Правительство Брянской области является высшим исполнительным органом государственной власти Брянской области и осуществляет деятельность на постоянной основе. Правительство Брянской области принимает (издает) постановления и распоряжения (статьи 56, 58 Устава Брянской области, принятого Законом Брянской области от 20 декабря 2012 года № 91-З).

Согласно статье 14 Закона Брянской области от 20 декабря 2012 года № 92-З «О Правительстве и системе исполнительных органов государственной власти Брянской области» Правительство области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Устава Брянской области, федерального и областного законодательства издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (пункт 1). Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства области (пункт 2). Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства области считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования Брянской области, установленных законом Брянской области (пункт 7).

В соответствии с частью 1 статьи 29 Закона Брянской области от 03 ноября 1997 года № 28-З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области считается первая публикация их полных официальных текстов в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", областной газете "Брянская учительская газета" или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

24 декабря 2013 года Правительством Брянской области принято постановление № 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности".

Данное постановление официально опубликовано 24 декабря 2013 года в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" № 37(173)/2013.

Постановления Правительства Брянской области от 05 декабря 2016 года № 613-п, от 20 ноября 2017 года № 578-п «О внесении изменений в постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года № 757-п» опубликованы на официальном интернет - портале правовой информации (http://pravo.gov.ru/) 06 декабря 2016 года номер опубликования 3200201612060002, 24 ноября 2017 года номер опубликования 3200201711240006.

Таким образом, постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года № 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" издано уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им нормативных правовых актов и опубликования.

Проверяя содержание указанного постановления Правительства Брянской области в части оспариваемых положений Правил на предмет соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением:

б) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 1.1 настоящей статьи, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия) проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 2 приведенной нормы).

Методическое обеспечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработка методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации, осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 3 этой же статьи).

В соответствии с пунктом 3 статьи 26.3-3 указанного Федерального закона приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 159 утверждены Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – Методические рекомендации).

На момент принятия оспариваемого постановления Правительства Брянской области действовали методические рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации, утвержденные приказом от 25 сентября 2012 года № 623 «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации».

Постановление Правительства Брянской области № 757-п содержит положения, принятые в развитие положений действующих на момент рассмотрения судебного спора Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Правил, утвержденных указанным постановлением Правительства области, оценка регулирующего воздействия проектов актов проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте нормативного правового акта:

а) высокая степень регулирующего воздействия - проект нормативного правового акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и Брянской области и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и Брянской области и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности;

б) средняя степень регулирующего воздействия - проект нормативного правового акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности;

в) низкая степень регулирующего воздействия - проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с пунктом 1 настоящих Правил.

Доводы административного истца о несоответствии подпункта «в» пункта 9 Правил Методическим рекомендациям и признании его недействующим как носящим характер правовой неопределенности суд находит несостоятельными.

Из пункта 9 Правил следует, что степени регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов определены исходя из положений статьи 26.3-3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей условия и порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности с учетом установления, изменения или прекращения обязанностей или ответственности для субъектов указанной деятельности.

Из смысла подпунктов «а», «б», «в» пункта 9 Правил в их совокупности и взаимной связи следует, что к низкой степени регулирующего воздействия относятся проекты нормативных актов, которые не содержат положений, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие или изменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что подпунктом «в» пункта 1.10 Методических рекомендаций к низкой степени регулирующего воздействия отнесены проекты нормативных правовых актов, содержащие положения, отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, то содержание оспариваемого пункта Правил согласуется как с положениями статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, так и с данным пунктом Методических рекомендаций.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями (постановления от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П).

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Доводы представителя административного истца о возможности уполномоченного органа устанавливать низкую степень регулирующего воздействия в зависимости от усмотрения последнего, что приводит к возможности определения указанной степени для проектов нормативных правовых актов, имеющих высокую или среднюю степень регулирующего воздействия, в целях не проведения публичных консультаций, фактически сводятся к неправильности определения исполнительным органом степени регулирующего воздействия конкретного нормативного правового акта, что не свидетельствуют о правовой неопределенности оспариваемого положения.

При указанных обстоятельствах, вопреки доводам административного истца, оснований считать, что реализация подпункта «в» пункта 9 Правил связана с множественностью толкования, неясностью и правовой неопределенностью, не имеется.

Требование административного истца о признании недействующим данного пункта Правил в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования указанное положение позволяет разработчику указанных нормативно-правовых актов не проводить процедуру публичных консультаций с заинтересованными лицами суд находит не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (п.п. 1 ст. 27.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ).

Участниками процедуры оценки регулирующего воздействия и экспертизы являются органы-разработчики, уполномоченный орган, иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, физические и юридические лица, принимающие участие в публичных консультациях в ходе проведения процедуры оценки регулирующего воздействия и экспертизы (п. 1.8. Методических рекомендаций).

Методическими рекомендациями предложены две модели организации процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации.

В первом случае, орган-разработчик осуществляет процедуру оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, включая проведение публичных консультаций с заинтересованными лицами, как на этапе формирования идеи (концепции) правового регулирования, так и на этапе обсуждения проекта нормативного правового акта и сводного отчета с использованием официального сайта, а уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и при необходимости проводит публичные консультации с заинтересованными лицами в ходе подготовки такого заключения.

Во втором случае, орган-разработчик осуществляет процедуру оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и представление данного проекта и сводного отчета в уполномоченный орган без проведения публичных консультаций, а уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и самостоятельно проводит публичные консультации с заинтересованными лицами с использованием официального сайта (пункт 2.3 Методических рекомендаций).

Публичные консультации это открытое обсуждение с заинтересованными лицами проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта), организуемое органом-разработчиком и (или) уполномоченным органом в ходе проведения процедуры ОРВ (экспертизы) и подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (п. 1.7 Методических рекомендаций).

Таким образом, Методическими рекомендациями не исключается возможность не проведения публичных консультаций органом разработчиком. Следует также учитывать, что пункт 13 Правил не является императивной нормой и в целом не исключает процедуры проведение публичных консультаций по проектам нормативных правовых актов, имеющих низкую или среднюю степень регулирующего воздействия.

Более того, в силу пункта 22 Правил уполномоченный орган проверяет соблюдение разработчиком порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и полноту представленной информации.

Проекты нормативных правовых актов, имеющих среднюю степень регулирующего воздействия, в отношении которых разработчиком не проводились публичные консультации, направляются уполномоченным органом экспертам в целях уточнения мнения бизнес-сообщества в отношении предлагаемого правового регулирования.

Из представленных Соглашений о взаимодействии между департаментом экономического развития Брянской области и Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Брянской области, а также Брянской областной Ассоциацией промышленных и коммерческих предприятий при проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, следует, что Уполномоченный по защите прав предпринимателей и Ассоциация обязаны представлять предложения и замечания на проекты нормативного акта в части выявления в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Согласно абзацу 3 пункта 22 Правил замечания и предложения экспертов по проекту нормативного правового акта уполномоченным органом направляются разработчику для доработки нормативного правового акта.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 3.6 Методических рекомендаций позиции заинтересованных лиц могут быть получены не только путем приема непосредственных отзывов, а также посредством проведения совещаний, заседаний экспертных групп, общественных советов и других совещательных и консультационных органов, действующих при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, проведения опросов представителей групп заинтересованных лиц, а также с использованием иных форм и источников получения информации, то положения пункта 22 Правил, по сути, являются альтернативой проведения публичных консультаций, позволяющей реализовать право субъектов предпринимательской деятельности на участие в разработке нормативного правового акта посредством соответствующего бизнес-сообщества.

Что касается возможности не проведения публичных консультаций по нормативным правовым актам низкой степени регулирующего воздействия, то данные акты не содержат положений, которые бы устанавливали или изменяли права, обязанности, ответственность субъектов предпринимательской деятельности.

Согласно же пункту 11 Правил среди информации, подлежащей указанию в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, должны быть указаны новые обязанности или ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности либо изменение содержания существующих обязанностей и ограничений, а также порядок организации их исполнения (подпункт «и»).

Пунктом 14 Стандарта публичных консультаций при проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области, также указано, что в ходе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия нормативного правового акта в обязательном порядке подлежат учету позиции участников публичных обсуждений (публичных консультаций) относительно положений проектов нормативных правовых актов, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, изменяется содержание или порядок реализации полномочий исполнительных органов государственной власти Брянской области в отношениях с субъектами предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также относительно возможных последствий введения нового правового регулирования.

В этой связи при наличии обоснования нецелесообразности проведения публичных консультаций по проектам нормативных актов низкой степени регулирующего воздействия доводы административного ответчика о нарушении права на беспрепятственный доступ для выражения мнения о существующей проблеме и способах ее решения несостоятельны, ввиду того, что данными проектами не регулируются соответствующие проблемы и не устанавливаются способы их решения.

Исходя из анализа приведенных норм суд приходит к выводу, что публичные консультации являются составляющей частью оценки регулирующего воздействия. Оспариваемые положения не содержат запрета на их проведение по нормативным правовым актам независимо от степени регулирующего воздействия, что в целом не противоречит положениям ст. 26.3.-3 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которой выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, устанавливается в результате оценки регулирующего воздействия.

Следует отметить, что постановлением Правительства Брянской области проведение оценки регулирующего воздействия предусмотрено по всем нормативным правовым актам, затрагивающим вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности, в том числе и низкой степени регулирующего воздействия.

При этом возможность упрощения некоторых процедур оценки регулирующего воздействия не противоречит пункту 1.11 Методических рекомендаций, согласно которому в отношении отдельных проектов нормативных правовых актов допускается закрепление специального порядка проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, в том числе при помощи сокращения или упрощения некоторых процедур.

Доводы административного истца об ограничении его прав ввиду возможности не проведения публичных консультаций и несоответствии оспариваемого пункта Правил требованиям Методических рекомендаций, как нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, которым регламентированы права заинтересованных лиц, суд находит несостоятельными, поскольку Методические рекомендации носят рекомендательный характер.

Как следует из письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 декабря 2014 года № 31260-ОФ/Д26и указанные методические рекомендации подготовлены в целях обеспечения единого подхода, а также методической поддержки органов местного самоуправления при организации и проведении процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

Данные Методические рекомендации не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и не были опубликованы.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 "О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия").

Оспариваемое постановление Правительства Брянской области принято во исполнение Федеральных законов от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 7 и 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов, Закона Брянской области от 10 декабря 2013 года № 112-З "О внесении изменений в Закон Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области", в целях реализации подпункта "д" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и содержит положения по проведению оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, рекомендуемые Методическими рекомендациями и не противоречащим им.

Суд находит не подлежащим удовлетворению и требование административного истца о признании недействующим пункта 14 Правил в части слов «а также не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности» в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования указанное положение позволяет разработчику нормативно-правового акта не проводить оценку регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в случае, если последний придет к выводу о том, что проект акта не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Из положений пунктов 1.1, 2 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности.

Оспариваемым пунктом 14 Правил установлено, что в случае, если проект акта не затрагивает интересы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, не изменяет их права и обязанности, а также не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, дополнительных расходов бюджета Брянской области, разработчик не проводит оценку регулирующего воздействия.

Суд считает, что в данном случае слова «а также не приводит к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности» приведены в контексте и взаимосвязаны с диспозицией данного пункта, которым изначально определено условие не проведения оценки регулирующего воздействия «если проект акта не затрагивает интересы субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, не изменяет их права и обязанности».

Таким образом, из смысла оспариваемого пункта Правил следует, что оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов, которые не затрагивают интересов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также не приводят к возникновению необоснованных расходов при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, что не противоречит положениям ст. 26.3-3 вышеуказанного Федерального закона.

С учетом изложенного доводы представителя административного истца о том, что в оспариваемом пункте Правил в основу не проведения оценки регулирующего воздействия положены цели ее проведения, суд находит несостоятельными, поскольку согласно статье 26.3-3 Федерального закона № 184-ФЗ положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат выявлению при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов указанной сферы деятельности.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах, с учетом того, что оспариваемые положения постановления Правительства Брянской области соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Бежицкие маршрутные такси» о признании недействующим подпункта «в» пункта 9, частично недействующими пунктов 13, 14 Правил проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, утвержденных постановлением Правительства Брянской области 24 декабря 2013 года № 757-п (в редакции постановления Правительства Брянской области от 20 ноября 2017 года № 578-п) "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности" – отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Брянского областного суда Л.Н. Бобылева