Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Иркутской области Везинг Т.В.,

представителей заинтересованных лиц:

Службы архитектуры Иркутской области Зонова Ф.А.,

Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области Цехмистренко Е.Ю.,

Администрации Ольхонского районного муниципального образования Манданова Б.В.,

Администрации Шара-Тоготского муниципального образования Иркутской области Нагуслаева М.Т.,

заинтересованного лица Волосникова С.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-141/2016 по административному иску И.о.прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Правительству Иркутской области о признании противоречащим закону и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 38:13:060703:598, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов,

У С Т А Н О В И Л :

В обоснование заявленных требований, с учетом письменных пояснений, и.о. прокурора Иркутской области указал, что постановлением Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп, которое является нормативным правовым актом, земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598, площадью 10 000 кв.м., государственная собственность на который не разграничена, переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов. Постановление опубликовано в общественно-политической газете «Областная» 07 августа 2015 года № 87 и на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru. Указанное постановление принято Правительством Иркутской области в пределах предоставленных федеральным и областным законодательством полномочий, однако оно противоречит положениям статей 7, 8, 94 Земельного кодекса Российской Федерации, требованиям статей 4, 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», статьи 6 Федерального закона «Об охране озера Байкал».

Перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. Такие земли должны быть изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления. Относительно земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 отсутствуют сведения об установлении статуса особо охраняемой территории с объектами рекреационного назначения с определением ему особого правового режима. Ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни другими федеральными законами не предусмотрены иные основания для перевода земель в земли особо охраняемых территорий и объектов, кроме создания особо охраняемых территорий и туристско-рекреационных особых экономических зон.

В состав особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Ворота Байкала», образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 03 февраля 2007 года № 72, от 08 сентября 2010 года № 692, территория Ольхонского района не входит.

В соответствии с положениями пункта 27 части 1 статьи 14, пункта 22 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления вправе создавать только лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Согласно статье 11 Закона Иркутской области «Об особо охраняемых природных территориях и иных особо охраняемых территориях в Иркутской области» для организации особо охраняемой территории регионального значения Правительством Иркутской области должно быть принято решение, содержащее наименование, сведения о площади, описание местоположения границ особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения, а также категория особо охраняемой природной территории регионального значения. Решения об образовании таких территорий подлежат официальному опубликованию. Одновременно с принятием решений об образовании особо охраняемой природной территории или иной особо охраняемой территории регионального значения Правительство Иркутской области утверждает положение о них.

Особо охраняемая территория в Ольхонском районе органами местного самоуправления, исполнительными органами государственной власти области и Российской Федерации в установленном законодательством порядке не создавалась, поэтому законные основания для принятия решения о переводе земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов отсутствовали, в связи с чем, административным ответчиком нарушена процедура перевода земельного участка из одной категории в другую.

Ольхонский район входит в границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, входит строительство зданий и сооружений (или их частей) функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек.

Строительство новых туристических объектов на земельных участках, переведенных Правительством Иркутской области в земли особо охраняемых территорий и объектов, является нарушением законодательства об охране озера Байкал.

И.о. прокурора Иркутской области просил признать противоречащим закону и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 38:13:060703:598, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

В судебном заседании прокурор Вафина Г.А. административные исковые требования поддержала.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Иркутской области Везинг Т.В. административные исковые требования не признала. В возражениях на административное исковое заявление Правительства Иркутской области и Министерства имущественных отношений Иркутской области указано, что областное законодательство на момент принятия оспариваемого постановления не предусматривало создание зоны особо охраняемых территорий и объектов до разрешения вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. Федеральный закон «Об охране озера Байкал» не устанавливает запрет на перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в центральной экологической зоне Байкальской природной территории. Запрет установлен только в отношении земель лесного фонда, занятых защитными лесами, за исключением перевода таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов при создании особо охраняемых природных территорий. Оспариваемое постановление Правительства Иркутской области соответствует документам территориального планирования Иркутской области, Ольхонского района и Шара-Тоготского муниципального образования. У правительства и министерства имущественных отношений Иркутской области отсутствовали основания, предусмотренные статьей 3 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и административным регламентом, для отказа в рассмотрении документов, поданных Волосникова С.В. для перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов. Перевод земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществлен административным ответчиком путем его отнесения к землям рекреационного назначения. Заключение экологической экспертизы при таком отнесении земель не требовалось, содержание нормативного правового акта соответствует положениям части 5 статьи 3 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 за 1 кв.м. не превышала на пятьдесят и более процентов средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному образованию «Ольхонский район», к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям земельный участок не относился, в связи с чем, действие запрета, установленного частью 2 статьи 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», на его перевод не распространяется.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Службы архитектуры Иркутской области Зонов Ф.А. с административными исковыми требованиями не согласился, поддержал правовую позицию административного ответчика. В возражениях на административное исковое заявление указал, что зонирование территории муниципальных образований осуществляется документами территориального планирования и зонирования. В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется, в том числе, путем перевода земель или земельных участков из одной категории в другую. В соответствии со Схемой территориального планирования Ольхонского районного муниципального образования Иркутской области земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 расположен в проектируемой рекреационной зоне. Согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки Шара-Тоготского муниципального образования земельный участок расположен в функциональной зоне – базы отдыха, детские и спортивные лагеря и в территориальной зоне развития спорта, туризма и отдыха. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в условиях определения документами территориального планирования рекреационного назначения территории, в границах которой расположен земельный участок, к основным видам разрешенного использования которой относится, в том числе и размещение базы отдыха.

В судебном заседании представитель заинтересованных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области Цехмистренко Е.Ю. с административными исковыми требованиями согласилась. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указала, что оспариваемый нормативный правовой акт о переводе земельного участка не содержит основания изменения категории в земли особо охраняемых территорий и объектов, а именно решения о создании особо охраняемой территории с определением особого правового режима, туристско-рекреационной особой экономической зоны либо иного, установленного Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случая. Оспариваемое постановление принято в отношении земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения, входящего в границы Прибайкальского национального парка. Зонирование территории национального парка, в том числе создание рекреационной зоны, относится к исключительным полномочиям Минприроды России, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации такими полномочиями не обладают. Проект оспариваемого нормативного правового акта подлежал согласованию с Минприроды России, которого не имеется. Оспариваемым постановление Правительства Иркутской области нарушен запрет на изменение целевого назначения земельного участка, расположенного в границах национального парка. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в отношении земельного участка, расположенного в водоохраной зоне озера Байкал, в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, правовые основы охраны которой урегулированы специальным Федеральным законом «Об охране озера Байкал». Основой осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования его природных ресурсов, разрабатываемые в установленном законом порядке. Приказом Минприроды России от 05 марта 2010 года № 63 утверждены Нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал. Указание в оспариваемом нормативном правовом акте цели перевода – для строительства туристических баз – осуществлено без учета положений нормативных требований охраны Байкальской природной территории, сама возможность строительства туристических баз и баз отдыха ничем не обоснована и не подтверждена, что создает потенциальную экологическую опасность и противоречит Федеральному закону «Об охране озера Байкал».

В письменных пояснениях руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Иркутской области от 10 октября 2016 года, поименованных заключением, указано, что озеро Байкал и прилегающая к нему территория включены в список участков всемирного природного наследия. В рамках реализации международных обязательств России по сохранению данного уникального природного объекта принят Федеральный закон «Об охране озера Байкал», которому не соответствует оспариваемый нормативный правовой акт. Строительство базы отдыха на земельном участке с кадастровым номером 38:13:060703:598 может привести к изменению уникальных природных ландшафтов озера Байкал. Территория земельного участка не обеспечена централизованными канализационными системами, что приведет к загрязнению окружающей среды. Возможное наличие локальных очистных сооружений является неэффективным ввиду отсутствия необходимой степени очистки стоков. Не решен вопрос дальнейшего размещения стоков, прошедших локальные очистные сооружения, что означает сброс сточных вод после очистки на рельеф местности в нарушение положений подпункта 7 пункта 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации. В местности Хужир-Нугэ Ольхонского района Иркутской области, где расположен земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598, обитают растения и животные, занесенные в Красную Книгу Российской Федерации и Красную Книгу Иркутской области, в частности монгольская жаба. На Байкальской природной территории распространение вида имеет реликтовый характер и распадается на ряд изолированных участков, в июле-августе молодые жабята покидают водоем и обитают на суше, где именно в это время происходит массовое посещение побережья туристами, что влечет массовую гибель особей монгольской жабы. В Красную книгу Российской Федерации занесены редкие виды животных: черный аист, могильник, а также растения, лишайники и грибы: остролодочник трехлистный, лептогиум Бурнета, грифола курчавая. В целях снижения антропогенного воздействия на популяции указанных видов необходимо соблюдение законодательства в части организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории. Поскольку Правительством Иркутской области не утверждены Правила организации туризма и отдыха, создание в данной местности объектов туристического назначения является преждевременным и стратегически необоснованным. Оспариваемый нормативный правовой акт повлечет причинение вреда уникальной Байкальской природной территории.

В судебном заседании представитель Администрации Шара-Тоготского муниципального образования Иркутской области – глава Шара-Тоготского муниципального образования Нагуслаев М.Т. с административными исковыми требованиями не согласился, указал на соответствие оспариваемого нормативного правового акта документам территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования, которыми определена зона рекреационного назначения в месте расположения земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598, что приводит к упорядочиванию дикого туризма, который причиняет вред муниципальному образованию. Земельный участок ранее относился к землям сельскохозяйственного назначения, имел вид угодий – пастбища, что могло причинить больший вред Байкальской природной территории.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Администрации Ольхонского районного муниципального образования Манданов Б.В. с административными исковыми требованиями не согласился, суду пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует Схеме территориального планирования Ольхонского района и федеральному законодательству.

В судебном заседании заинтересованное лицо Волосников С.В. с административными исковыми требованиями не согласился, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует требованиям федерального законодательства.

В судебное заседание не явился представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сорокин И.А., о времени и месте судебного заседания извещен, что подтверждается почтовым уведомлением, направил в суд письменные пояснения, в которых указал, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 расположен в границах Прибайкальского национального парка и включен в границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, что подтверждается данными карты, подготовленной на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 года № 1641-р. Земельный участок не расположен в границах рекреационной зоны Прибайкальского национального парка, создание которой относится к исключительной компетенции Минприроды России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации такими полномочиями не обладают. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а оспариваемым постановлением данный запрет нарушен, в связи с чем, административные исковые требования прокурора Иркутской области подлежат удовлетворению.

Представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменном отзыве на административные исковые требования указал, что в материалах государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, имеются сведения, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 представляет собой вид сельскохозяйственных угодий – пастбище, однако данных для такого вывода недостаточно. 24 июля 2015 года изменена категория земель для данного участка на земли особо охраняемых территорий и объектов. Решение суда по административному делу не повлияет на права и обязанности Управления Росреестра по Иркутской области.

Представитель ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала по Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что земельный участок на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 05 марта 2015 года № 368-р находится в «Зоне с особыми условиями использования территории. Часть водоохраной зоны озера Байкал» 38.00.2.17. Сведения об изменении категории земли и вида разрешенного использования земельного участка вносились в Государственный кадастр объектов недвижимости в установленном законом порядке. Сведения о границах Прибайкальского национального парка в ГКН отсутствуют.

Представитель Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях указал на согласие с правовой позицией административного ответчика.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что статья 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает перечень объектов регионального значения, в отношении которых осуществляется государственная экологическая экспертиза. Поскольку земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 к таким объектам не относится, в отношении него не проводилась государственная экологическая экспертиза.

Представитель заинтересованного лица Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях административные исковые требования поддержал, согласившись с правовой позицией административного истца.

Представитель Федерального государственного бюджетного учреждения «Объединенная дирекция государственного природного заповедника «Байкало-Ленский» и Прибайкальского национального парка» в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 в границы Прибайкальского национального парка не входит, что подтверждается материалами землеустройства 2011 года и Картой (планом) территории Прибайкальского национального парка. Кадастровый паспорт Прибайкальского национального парка отсутствует, так как при проведении землеустроительных работ согласно государственному контракту от 08 октября 2010 года № 130Д постановка на государственный кадастровый учет не предусматривалась, землеустройство представлено в государственный фонд данных Росреестра по Иркутской области. Решение по данному делу не может повлиять на режим Прибайкальского национального парка, как на особо охраняемую территорию федерального значения.

Представитель Федерального государственного бюджетного учреждения «Рослесинфорг» в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что при совмещении материалов лесоустройства на Ольхонское лесничество и земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 было установлено, что данный участок не пересекает земли лесного фонда.

Представитель Министерства лесного комплекса Иркутской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 не относится к землям лесного фонда.

В судебное заседание не явился представитель Губернатора Иркутской области Давыдова М.А., направив в суд ходатайство о рассмотрении дела в ее отсутствие.

В судебное заседание не явился представитель Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, о времени и месте рассмотрения дела извещен, что подтверждается почтовым уведомлением. В письменных пояснениях на административное исковое заявление указал, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится вне границ охранных зон объектов культурного наследия.

В соответствии с положениями статей 150 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассматривает административное дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, не просивших об отложении разбирательства административного дела и не представивших доказательств уважительности причин отсутствия.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 64 Устава Иркутской области Правительство Иркутской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации вправе обратиться в областной суд.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Компетенция прокурора на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов определена в пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Таким образом, административное исковое заявление и.о.прокурора Иркутской области по настоящему делу подлежит рассмотрению и разрешению по существу Иркутским областным судом в качестве суда первой инстанции.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В данном административном деле и.о. прокурора Иркутской области оспаривает постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп, которым осуществлен перевод земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Согласно подпункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со статьей 8 Земельного Кодекса Российской Федерации является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом в зависимости от их целевого использования. Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц. Изменение правового режима использования земель подразумевает изменение совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию таких участков. Таким образом, оспариваемое постановление хотя и не содержит непосредственно в себе общеобязательных правил поведения, но является условием для применения иных, чем прежде, правовых норм, федеральных законов.

В связи с этим, суд приходит к выводу, что оспариваемое постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп, которым осуществлен перевод земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, является нормативным правовым актом.

В соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение всего срока действия оспариваемого нормативного правового акта, поэтому положения статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о применении которых заявлено Администрацией Ольхонского районного муниципального образования в письменном отзыве (л.д.104-105 том 2), при рассмотрении дела применению не подлежат.

В силу положений части 8 статьи 213 указанного кодекса при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Иркутской области на принятие нормативного правового акта, суд установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Пунктом 4 части 1 статьи 8 Земельного Кодекса Российской Федерации регламентировано, что перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 года № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области» Правительство Иркутской области осуществляет полномочия в соответствии с законами Иркутской области.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 4 Закона Иркутской области от 21 декабря 2006 года № 99-оз «Об отдельных вопросах использования и охраны земель в Иркутской области» перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю в случаях, установленных федеральным законом, относится к полномочиям Правительства Иркутской области.

Согласно части 2 статьи 15 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» до разграничения государственной собственности на землю перевод находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 на основании постановления мэра Ольхонского районного муниципального образования от 26 июня 2013 года № 1230 и договора аренды от 26 июня 2013 года № 129 предоставлен Волосникову С.В. в аренду из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на 49 лет, что подтверждается Выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 02 августа 2016 года № 38/220/008/2016-146, материалами кадастрового дела и дела правоустанавливающих документов (л.д.79-117, 118-126, 127-221 том1, л.д.224, 229 том 2, л.д.3 том 3).

Поскольку Правительство Иркутской области является высшим исполнительным органом государственной власти Иркутской области, оно вправе принимать решение о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую на территории Иркутской области.

В соответствии с положениями частей 1 и 3 статьи 67 Устава Иркутской области, пункта 5 части 1 статьи 7 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» Правительство Иркутской области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Согласно статье 12 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», в редакции Закона Иркутской области от 11 декабря 2014 года № 151-ОЗ, действовавшей в момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп, Правительство Иркутской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Иркутской области и законов области, правовых актов Губернатора Иркутской области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.

Постановления Правительства Иркутской области не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Иркутской области и законам области, указам и распоряжениям Губернатора Иркутской области.

Постановления Правительства Иркутской области должны содержать указание на правовые акты, на основании и во исполнение которых издается соответствующий правовой акт.

Постановления Правительства Иркутской области подписываются Губернатором Иркутской области.

Как усматривается из содержания оспариваемого нормативного правового акта, он принят в форме постановления, подписан Губернатором Иркутской области.

Таким образом, форма и вид нормативного правового акта соблюдены при его принятии.

Проверяя правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, суд установил, что постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» в соответствии со статьей 54 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» опубликовано в общественно-политической газете «Областная» 07 августа 2015 года № 87 (л.д.3), которая учреждена для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Иркутской области на основании Закона Иркутской области от 12 марта 2010 года № 10-ОЗ, а также на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 22 июля 2015 года. Постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» вступило в силу через десять календарных дней после дня его официального опубликования в соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 57 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», поскольку принято по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Судом проверена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и установлено следующее.

Первоначальные сведения об учтенном земельном участке с кадастровым номером 38:13:060703:598 внесены в Государственный кадастр недвижимости 09 октября 2007 года на основании заявки о государственном кадастром учете объекта недвижимости от 28 сентября 2007 года, описания земельных участков от 25 сентября 2007 года, постановления мэра Ольхонского районного муниципального образования от 25 сентября 2007 года № 814 «Об утверждении проекта границ земельного участка». В соответствии с указанными документами площадь земельного участка составляет 10 000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования земельного участка: для строительства базы отдыха, с последующим переводом в другую категорию земель.

Первоначально земельный участок на основании постановления мэра Ольхонского района от 20 декабря 2007 года № 1152 и договора аренды от 20 декабря 2007 года предоставлен в аренду ООО «Панорама-2005», затем постановлением мэра Ольхонского района от 26 июня 2013 года № 1230 первоначальное постановление отменено, заключен новый договор аренды 26 июня 2013 года, земельный участок предоставлен в аренду на 49 лет Волосникову С.В., что подтверждается материалами дела правоустанавливающих документов (л.д.118-123, 197-204 том 1).

11 октября 2013 года в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании договора аренды от 26 июня 2013 года № 129 внесена запись об аренде земельного участка, арендатор Волосников С.В., срок аренды 49 лет.

24 июля 2015 года на основании постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» изменена категория земель для земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 с земель сельскохозяйственного назначения на земли особо охраняемых территорий и объектов, вид разрешенного использования изменен 27 августа 2015 года на «туристические комплексы и базы».

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела правоустанавливающих документов, материалами кадастрового дела, представленного на электронных носителях, которые исследовались судом в судебном заседании с помощью компьютера (л.д.79-221 том 1, л.д.224 том 2, л.д.3 том 3).

Обстоятельства отнесения земельного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения подтверждаются выкопировкой из плана земель совхоза Еланцинский, госрыбзавода Мало-Морской, села Еланцы, госзапаса Долгая Степь (составление 1989 год, корректировка 1989 год, инвентарный № 9522), который содержится в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, и представлен Управлением Росреестра по Иркутской области (л.д.77-78 том 1). Земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 представляет собой вид сельскохозяйственных угодий – пастбище.

Судом обозревался данный план в судебном заседании, с информацией об отнесении земельного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения согласились лица, участвующие в деле.

Ввиду того, что в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, по сведениям Управления Росреестра по Иркутской области (л.д.55 оборот том 1) недостаточно материалов, позволяющих однозначно определить, на землях какой категории расположен земельный участок, с целью подтверждения либо исключения обстоятельств расположения земельного участка на землях лесного фонда, судом привлечены к участию в деле Министерство лесного комплекса Иркутской области, которое ведет государственный лесной реестр на территории Иркутской области и ФГБУ «Рослесинфорг», основными видами деятельности которого в соответствии с Уставом являются: проведение государственной инвентаризации лесов, обобщение документированной информации, содержащейся в Государственном лесном реестре, проектирование лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, определение границ лесных участков в составе лесничеств и лесопарков.

Согласно информации Министерства лесного комплекса Иркутской области от 29 сентября 2016 года, земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 не относится к землям лесного фонда.

Согласно заключению о местоположении земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 от 30 сентября 2016 года, составленному ФГБУ «Рослесинфорг», при совмещении материалов лесоустройства на Ольхонское лесничество и данного земельного участка установлено, что он не пересекает земли лесного фонда. Совмещение границ земельного участка с космическим снимком показало, что он относится к участкам иной категории, а не к землям лесного фонда.

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 не относится к землям лесного фонда и не занят защитными лесами.

Однако, судом установлено, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 расположен в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, что подтверждается картой Байкальской природной территории, границы которой утверждены распоряжением Правительства Иркутской области от 27 ноября 2006 года № 1641-р. Карта составлена и подготовлена к изданию Сибирским филиалом Федерального государственного унитарного научно-производственного предприятия «Российский федеральный геологический фонд» в 2012 году за счет средств федерального бюджета. На карте учтены картографические изменения, произошедшие в период с 2007 по 2011 год после предыдущего издания карты в 2006 году. Специальное содержание – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, 2012 год. Картографическая основа – Федеральное агентство геодезии и картографии, 2006 год.

Согласно кадастровым паспортам (л.д.225-228 том 2, л.д.5-8 том 3) от 01 и 10 августа 2016 года, истребованным по определению суда, весь земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится в «Зоне с особыми условиями использования территории. Часть водоохраной зоны озера Байкал» 38.00.2.17., которая утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05 марта 2015 года № 368-р.

То есть в момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп водоохранная зона озера Байкал уже была утверждена федеральным органом государственной власти.

Согласно карте Байкальской природной территории, которая исследовалась в судебном заседании, земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится в границах Прибайкальского национального парка, который обозначен на карте желтым цветом.

По утверждению Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 входит в границы Прибайкальского национального парка.

Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 (л.д.84-85 том 3), создан Прибайкальский государственный природный национальный парк, которому предоставлено в пользование: 170 тысяч гектаров земель в границах лесоохотничьего хозяйства и 136 тысяч гектаров земель государственного лесного фонда, а также в состав Прибайкальского национального парка включены 112 тысяч гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Федеральным органам государственной власти предписано уточнить границы национального парка.

Как следует из содержания карты Байкальской природной территории, представленной Министерством природных ресурсов Российской Федерации, первоначально она составлялась в 2006 году, затем произошли изменения в период с 2007 по 2011 год, которые учтены при издании представленной карты в 2012 году.

Из данной карты следует, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 входит в границы Прибайкальского национального парка, что подтвердили в судебном заседании лица, участвующие в деле.

Привлеченным к участию в деле в качестве заинтересованного лица Федеральным государственным бюджетным учреждением «Объединенная дирекция государственного природного заповедника «Байкало-Ленский» и Прибайкальского национального парка» (ФГБУ «Заповедное Прибайкалье») в суд представлена копия Государственного контракта от 08 октября 2010 года на выполнение землеустроительных работ на землях особо охраняемых природных территорий, в том числе на землях Прибайкальского национального парка, заключенного Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии с ФГУП «ФКЦ «Земля», а также Карта (план) Прибайкальского национального парка, выполненная по результатам землеустроительных работ (л.д.77-83 том 3).

По определению суда Управлением Росреестра по Иркутской области в Иркутский областной суд представлены выкопировки из страховых копий Землеустроительного дела и Дополнения к нему по землеустроительным работам в отношении территории национального парка «Прибайкальский» (2011 год, инвентарный № 196-ДСП(6) и 2015 год инвентарный номер 196-ДСП/215), из содержания которых следует, что данная информация из землеустроительных дел является информацией для служебного пользования. Землеустроительное дело составлено ООО Научно-производственное аэрогеодезическое предприятие «МЕРИДИАН+» по доверенности от ФГУП «ФКЦ «Земля» в 2011 году и согласовано с администрацией Ольхонского районного муниципального образования Иркутской области и с Прибайкальским национальным парком. Подлинное землеустроительное дело изъято следственными органами, сведений о согласовании землеустроительного дела, которое имеет гриф «Для служебного пользования» с Министерством природных ресурсов Российской Федерации не имеется.

На основании данных указанного землеустроительного дела Управлением Росреестра по Иркутской области и ФГБУ «Заповедное Прибайкалье» сделан вывод о том, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:-60703:598 не находится в границах Прибайкальского национального парка.

Между тем, Министерство природных ресурсов Российской Федерации настаивает на позиции нахождения земельного участка в границах Прибайкальского национального парка со ссылкой на Карту Байкальской природной территории, что подтверждается представленными в Иркутский областной суд письменными пояснениями.

В соответствии с положениями статей 1, 3, 5, 6, 10, 19, 20, 22, 23 Федерального закона «О землеустройстве» данный закон устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Землеустроительная документация – это документы, полученные в результате проведения землеустройства.

Землеустройство проводится в обязательном порядке в случае изменения границ объектов землеустройства.

Основаниями проведения землеустройства являются решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства, а также договоры о проведении землеустройства.
Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.

Материалы геодезических и картографических работ являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства.

К видам землеустроительной документации относятся, в том числе карты (планы) объектов землеустройства, тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики.

Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы.

Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.

Таким образом, из представленных материалов землеустроительного дела, содержащегося в фонде данных землеустроительной документации, не следует, что она утверждена в установленном законом порядке федеральным органом государственной власти Российской Федерации.

Более того, по материалам землеустроительного дела (лист 17) площадь земель, включенных в состав Прибайкальского национального парка по результатам проведения землеустроительных работ, составляет 414754,78 га, тогда как по Постановлению Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 – 418000 га.

Карта Байкальской природной территории составлена по заказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2012 году по материалам 2007-2011 годов, то есть того периода времени, когда составлялась землеустроительная документация по границам Прибайкальского национального парка.

При отсутствии иной карты, утвержденной при участии Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, суд приходит к выводу о необходимости согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 38:13:060703:598 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов регионального значения на основании следующего.

В соответствии со статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации национальные парки относятся к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Пунктом 5 статьи 6 указанного федерального закона установлено, что особо охраняемые территории федерального значения находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Согласно статье 15 данного закона режим использования земельных участков в границах национального парка определяется в процессе функционального зонирования его территории.

В национальных парках выделяются особо охраняемая зона, рекреационная зона, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, зона хозяйственного назначения и зона традиционного экстенсивного природопользования.

Дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, которым в силу пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года № 404 является Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

Доказательств согласования при принятии оспариваемого нормативного правового акта с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в результате которого были бы установлены либо исключены обстоятельства нахождения земельного участка в границах Прибайкальского национального парка и Байкальской природной территории, Правительством Иркутской области не представлено, поскольку такого согласования не имеется.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий и объектов.

В силу пункта 2 указанной статьи правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного данным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Согласно статье 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае установления ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения (пункт 2 части 1 статьи 7 указанного закона).

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населенных пунктов) допускается в случае создания особо охраняемых территорий, туристско-рекреационных особых экономических зон, а также в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Указанные нормы статей 7 и 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» учитывают особенности правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов, а также их предназначение, ограничивают возможность произвольного перевода в данную категорию иных земель, а в качестве необходимых оснований для перевода предусматривают принятие уполномоченными органами решений о создании особо охраняемых территорий или туристско-рекреационных особых экономических зон, что предполагает необходимость их последующего комплексного освоения в общественных интересах.

В силу части 1 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Из системного толкования положений статей 94 и 98 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что землями рекреационного назначения признаются выделенные в установленном порядке участки земли, предназначенные и используемые для организации массового отдыха и туризма населения. К ним относятся земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Из анализа указанных норм следует, что для перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли особо охраняемых территорий и объектов предполагается установление их особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного ценного значения, они должны быть изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота.

Поскольку до перевода земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов органами государственной власти субъекта Российской Федерации – Иркутской области – не создавалась рекреационная зона регионального значения, суд приходит к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп.

Судом также установлено, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории и водоохраной зоны озера Байкал, однако нормы специального федерального законодательства об охране озера Байкал не применялись при принятии оспариваемого нормативного правового акта и были нарушены Правительством Иркутской области.

Правовые основы охраны центральной экологической зоны Байкальской природной территории урегулированы Федеральным законом от 01 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».

На ХХ сессии комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию, проходившей со 2 по 7 декабря 1996 года в Мексике (г.Мерида), было принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в список участков всемирного природного наследия. В рамках реализации международных обязательств Российской Федерации по сохранению уникального природного объекта 01 мая 1999 года принят Федеральный закон «Об охране озера Байкал».

Экологическое зонирование Байкальской природной территории предусмотрено статьей 2 Федерального закона «Об охране озера Байкал», которой установлено, что Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Экологическое зонирование Байкальской природной территории осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Границы Байкальской природной территории и ее экологических зон, в том числе центральной экологической зоны, утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 года № 1641-р, границы водоохраной зоны утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05 марта 2015 года № 368-р.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об охране озера Байкал» в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами:

приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;

учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;

сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития;

обязательности государственной экологической экспертизы.

В соответствии с положениями статей 10 и 16 Федерального закона «Об охране озера Байкал» основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 13 Федерального закона «Об охране озера Байкал» приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 05 марта 2010 года № 63, который зарегистрирован Министерстве юстиции Российской Федерации 07 июня 2010 года за № 17490, утверждены Нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и Перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, в соответствии с которыми допустимые воздействия при рекреационном использовании наземных экосистем в 500-метровой прибрежной полосе измененные в результате рекреационной деятельности локальные экосистемы (места размещения рекреационных комплексов, временных стоянок, туристских троп) - не более 1% территории естественных экосистем на западном и 2% - на юго-восточном побережье озера Байкал.

Допустимая нагрузка на локальные наземные экосистемы в центральной экологической зоне Байкальской природной территории - не более указанных в таблице 2.4 при непрерывном пребывании за вегетационный период нормативов. Нормативы соблюдаются на территории, окружающей места размещения рекреантов в зависимости от их числа в радиусе: до 50 чел. - 500 м, до 100 чел. - 600 м, до 200 чел. - 800 м, до 300 чел. - 1000 м.

Наличие специального законодательства об охране озера Байкал, утверждение допустимых нормативов воздействия на уникальную экологическую систему озера Байкал, необходимость утверждения комплексных схем охраны и использования ее природных ресурсов на региональном и федеральном уровне ввиду нахождения на указанной территории растений и животных, занесенных в Красную Книгу Российской Федерации и Красную Книгу Иркутской области, дополнительно подтверждают необходимость предварительного создания рекреационной зоны регионального значения до перевода земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов с целью соблюдения указанного законодательства.

При утверждении Комплексной схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории на региональном уровне и создании рекреационной зоны регионального значения была бы проведена государственная экологическая экспертиза в соответствии с положениями статьи 12 Федерального закона «О государственной экологической экспертизе», поскольку составлялись бы нормативно-технические и инструктивно-методические документы в области охраны окружающей среды, что позволило бы соблюсти требования законодательства об охране озера Байкал при организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, в том числе в пределах конкретного земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598.

В связи с этим, суд считает ошибочной правовую позицию Правительства Иркутской области и Министерства имущественных отношений Иркутской области о том, что перевод земельного участка возможен путем отнесения его к землям рекреационного назначения без создания рекреационной зоны регионального значения.

На региональном уровне принят Закон Иркутской области от 19 июня 2008 года № 27-оз «Об особо охраняемых природных территориях и иных особо охраняемых в Иркутской области», который на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп действовал в редакции Закона Иркутской области от 06 июня 2014 года № 27-оз и не предусматривал принятие решений об образовании особо охраняемых территорий, за исключением особо охраняемых природных территорий.

В указанный Закон Иркутской области внесены изменения Законом Иркутской области от 11 декабря 2015 года № 116-ОЗ, что дополнительно подтверждает необходимость создания рекреационной зоны, в том числе и на момент принятия оспариваемого постановления, поскольку федеральное законодательство не изменялось в части создания рекреационных зон, а создание данной территории привело бы к соблюдению специального федерального законодательства об охране озера Байкал.

Доводы административного ответчика Правительства Иркутской области и заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Иркутской области со ссылкой на доказательства, имеющиеся на л.д.82-103 тома 2 административного дела, о том, что при рассмотрении ходатайства Волосникова С.В. о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов были соблюдены требования статей 2 и 3 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и Административного регламента предоставления государственной услуги по переводу земель или земельных участков из одной категории в другую, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 17 декабря 2012 года № 705-пп, не свидетельствуют о соблюдении федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Положения указанного федерального закона и административного регламента регламентируют процедуру рассмотрения ходатайства о переводе земельного участка из одной категории в другую, но не предусматривают в качестве основания для перевода земельного участка ходатайство заинтересованного лица. Таким основанием для перевода земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов является создание рекреационной зоны с соблюдением требований статей 7 и 10 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и специального законодательства об охране озера Байкал.

Суд при рассмотрении дела проверил наличие оснований для отказа в переводе земельного участка из одной категории в другую и установил, что на территории расположения земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 отсутствуют земли лесного фонда, в том числе занятые защитными лесами.

Суд также установил, что кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 на пятьдесят и более процентов не превышала средний уровень кадастровой стоимости по Ольхонскому муниципальному району, земельный участок не относился к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, указанным в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации (статья 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).

Указанные обстоятельства подтверждаются представленным расчетом, выполненным Министерством имущественных отношений Иркутской области (л.д.100-104 том 3) в соответствии с постановлением Правительства Иркутской области от 16 января 2012 года № 10-пп «О результатах определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, используемых для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, на территории Иркутской области», из которого усматривается, что удельный показатель по муниципальному образованию «Ольхонский район» по 1 группе земель сельскохозяйственного назначения, к которым относятся пастбища, составляет 0, 1710 рублей за 1 кв.м. Кадастровая стоимость за 1 кв.м. земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 составляет 0,0548 рублей, из расчета площади участка 10 000 кв.м. и кадастровой стоимости до перевода в другую категорию 548 рублей, что подтверждается данными кадастровой выписки о земельном участке (л.д.96 том 2).

Судом установлено, что до перевода земельного участка из одной категории в другую проводились археологические исследования на земельном участке, в результате которых не подтверждено наличие культурного слоя в границах земельного участка, предмет охраны отсутствует, что подтверждается информацией Службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области (л.д.99 том 1).

В настоящее время на земельном участке построена база отдыха, что подтверждается представленными копиями технических и кадастровых паспортов, а также свидетельствами о государственной регистрации права собственности Волосникова С.В. на жилые здания летнего домика, базы отдыха и нежилое административное здание и нежилое здание бани.

Суд установил, что при рассмотрении ходатайства Волосникова С.В. Министерство имущественных отношений Иркутской области и Правительство Иркутской области проверили соответствие испрашиваемого целевого назначения земельного участка документам территориального планирования и градостроительного зонирования Шара-Тоготского муниципального образования.

Суду при рассмотрении административного дела представлены для обозрения подлинники и копии Схемы территориального планирования Иркутской области в первоначальной и актуализированной редакции, утвержденной постановлениями Правительства Иркутской области от 02 ноября 2012 года № 607-пп и от 23 июля 2015 № 355-пп.

Судом установлено, что на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп Схема территориального планирования Иркутской области действовала в первоначальной редакции от 02 ноября 2012 года, в соответствии с которой на территории Ольхонского района было предусмотрено создание природных парков регионального значения «Сарма» и «Кедровая засечка».

Сопоставив содержание Схемы территориального планирования Иркутской области со Схемой территориального планирования Ольхонского района и Генеральным планом Шара-Тоготского муниципального образования, суд установил, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 не входит в границы указанных планируемых природных парков регионального значения.

Из содержания Схемы функционального зонирования территории Иркутской области на период до 2030 года (файл 125 диска со Схемой территориального планирования Иркутской области) следует, что в месте расположения земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 расположена зона приоритетного развития – туристско-рекреационная зона, обозначенная красной границей, рядом с земельным участком – особая экономическая зона туристско-рекреационного типа федерального значения, как пояснил в судебном заседании представитель Службы архитектуры Иркутской области Зонов Ф.А. и глава Шара-Тоготского муниципального образования Нагуслаев М.Т.

После принятия оспариваемого нормативного правового акта в Схему территориального планирования Иркутской области были внесены изменения 23 июля 2015 года, из содержания которой следует, что в месте расположения земельного участка не планируются никакие туристско-рекреационные зоны, ни федерального, ни регионального значения. Данная территория обозначена как Байкальский сегмент Иркутской зоны.

Обозрев подлинную Схему территориального планирования Иркутской области и сопоставив ее содержание с копией, представленной на электронном носителе, суд установил, что никаких объектов регионального значения на территории расположения земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 не планируется, что подтверждается текстовой и графической частью указанной схемы, выкопировки из которой представлены суду в увеличенном виде на бумажном носителе.

Суд также исследовал подлинную Схему территориального планирования Ольхонского районного муниципального образования с Картой (схемой) комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения Ольхонского районного муниципального образования, утвержденную решением Думы Ольхонского районного муниципального образования Иркутской области от 19 декабря 2010 года № 174, сопоставил ее с представленной копией, установив из ее содержания, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится в проектируемой рекреационной зоне. Указанная схема согласована, в том числе с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в рамках Сводного заключения, направленного Министерством регионального развития Российской Федерации в адрес Администрации Ольхонского районного муниципального образования 21 ноября 2012 года.

Судом исследованы Генеральный план и Правила землепользования и застройки, утвержденные решениями Думы Шара-Тоготского муниципального образования № 1 от 14 сентября 2012 года и от 23 августа 2013 года, подлинники сопоставлены с копиями, имеющимися в материалах дела на электронном и бумажном носителях, из содержания которых установлено, что земельный участок с кадастровым номером 38:13:060703:598 находится в функциональной зоне Базы отдыха, детские и спортивные лагеря и в территориальной зоне Р7 – зона развития спорта, туризма и отдыха.

То обстоятельство, что перевод земельного участка с кадастровым номером 38:13:060703:598 состоялся в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не подтверждает соответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в полном объеме.

Судом установлено, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не соблюдены нормы специального федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, об охране озера Байкал, не создана особо охраняемая территория регионального значения в границах Байкальской природной территории, не получено согласование Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ввиду нахождения земельного участка в границах Байкальской природной территории и Прибайкальского национального парка до утверждения землеустроительной документации относительно границ Прибайкальского национального парка в установленном законом порядке.

В случае нахождения земельного участка в границах Прибайкальского национального парка у органов государственной власти Иркутской области отсутствовали полномочия на изменение целевого назначения земельного участка, поскольку территория национального парка относится в объектам федерального значения и в границах ее территории не может быть создана рекреационная зона регионального значения.

В связи с этим, суд приходит к выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта и его несоответствие требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта нарушены права неопределенного круга лиц и Российской Федерации, в интересах которых прокурором заявлен административный иск.

Согласно положениям частей 2 и 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В резолютивной части решения указывается на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором должен быть опубликован оспариваемый нормативный акт.

Суд установил, что оспоренный прокурором нормативный правовой акт противоречат федеральному закону, поэтому требования И.о. прокурора Иркутской области о признании не действующим постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» подлежат удовлетворению.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт признается не действующим, суд учитывает, что он применял в период с 17 июля 2015 года по день вынесения решения суда и на основании него были реализованы права граждан.

В связи с этим, оспариваемое прокурором Иркутской области постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 38:13:060703:598, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, должно быть признано не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом Иркутским областным судом решении подлежит публикации в газете «Областная» и на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, в которых и было опубликовано оспариваемое постановление Правительства Иркутской области, в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

Р Е Ш И Л :

Административные исковые требования И.о. прокурора Иркутской области об оспаривании постановления Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Иркутской области от 17 июля 2015 года № 351-пп «О переводе земельного участка» с кадастровым номером 38:13:060703:598, государственная собственность на который не разграничена, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Резолютивная часть решения подлежит публикации в газете «Областная» и на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья М.А. Ткачук

Мотивированное решение изготовлено 19 октября 2016 года.