Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга»,

У С Т А Н О В И Л:

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга. Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга «gov.spb.ru» 29 июня 2016 года и вступило в силу на следующий день после официального опубликования, то есть 30 июня 2016 года.

Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга включают в себя Карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, включающие, в свою очередь, территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (приложение № 6). Приложение №6 введено постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04 июля 2017 года № 550, опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга «gov.spb.ru» 04 июля 2017 года и вступившим в силу в ту же дату (том 6 л.д. 189, 190).

ФИО1 обратились в суд с административным иском о признании недействующим с момента принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. №524 «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04 июля 2017 года № 550 в части листов 11 и 12 Приложения №6.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что постановление Правительства Санкт-Петербурга «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» в оспариваемой части противоречит части 5.1 статьи 30 и части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории не может планироваться на определённой данным постановлением территории ввиду отсутствия условий для принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления. Также административный истец полагал, что оспариваемое приложение №6 не соответствует принципу правовой определённости, так как в нём отсутствует указание на площадь территорий, в отношении которых предусматривается комплексное устойчивое развитие, описание их границ и вид комплексного устойчивого развития данных территорий. Отсутствие согласования окончательной редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 04 июля 2017 года № 550 с Министерством культуры Российской Федерации и несовпадение границ территории, в отношении которой предусматривается комплексное устойчивое развитие, с границами ЗРЗ 21(21), по утверждению административного истца также свидетельствуют о незаконности нормативного правового акта в оспариваемой части.

Ссылаясь применение в отношении неё оспариваемого положения и нарушение им своих прав, ФИО1 указала, что ей, собственнику земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, <адрес>, имеющего вид разрешённого использования – для индивидуального жилищного строительства, отказано в выдаче градостроительного плана земельного участка в виду нахождения земельного участка на территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории согласно листам 11 и 12 Приложения №... постановления Правительства Санкт-Петербурга «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» и отсутствия документации по планировке территории, что создаёт для административного истца препятствия к осуществлению индивидуального жилищного строительства (том 1 л.д. 3-7, том 6 л.д. 182-184, 227-230).

Административный истец в судебное заседание не явился, извещён надлежащим образом о дне, времени и месте судебного разбирательства (том 6 л.д. 212), в связи с чем, руководствуясь частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Представители административного истца в судебное заседание явились, административный иск поддержали.

Представители административных ответчиков Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной компетенции, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушает прав административного истца, о чём Правительство Санкт-Петербурга представило также письменные возражения (том 6 л.д. 168-173).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Отношения, связанные с градостроительным зонированием, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

Согласно части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным орган государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, посредством издания, в том числе, постановлений (пункт 1 статьи 1, подпункт 10 пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 06 июля 2009 года № 335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга», пункт 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года № 100).

Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга компетентно утвердить Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга и внести в них изменения посредством издания постановления.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.

Федеральным законом от 03 июля 2016 года № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 5.1.

Согласно части 5.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

В силу части 7 статьи 9 Федерального закона от 03 июля 2016 года № 373-ФЗ в целях осуществления деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории утвержденные правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции данного Федерального закона) в части установления территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию, и применительно к таким территориям расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующих территорий объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в срок до 1 июля 2017 года.

Следовательно, Правительство Санкт-Петербурга компетентно внести изменения в правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга посредством установления территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки регламентирована статьями 31, 32 и 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 12, 13 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», разделом 6 Приложения №1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».

В соответствии с установленной процедурой Правительством Санкт-Петербурга 8 ноября 2016 года принято постановление №960 о подготовке проекта постановления, сообщение о принятии данного постановления официально опубликовано 8 ноября 2016 года, Губернатор Санкт-Петербурга 01 марта 2017 года принял постановление №21-пг о проведении публичных слушаний по проекту в период со 2 марта 2017 года по 2 мая 2017 года, информационное сообщение о проведении публичных слушаний опубликовано 2 марта 2017 года на сайте Администрации Санкт-Петербурга «gov.spb.ru», комиссией по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга проведены публичные слушания по проекту, после чего внесены изменения в проект с учетом результатов таких слушаний, проект 30 июня 2017 года представлен Губернатору Санкт-Петербурга для внесения на утверждение в Правительство Санкт-Петербурга (том 1 л.д. 109-250, том 2 л.д. 1-250, том 3 л.д. 1-254, том 4 л.д. 1-284, том 5 л.д. 1-255, том 6 л.д. 1-165, 213-214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221-225, 226).

В соответствии с пунктом 5 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке. Аналогичное требование содержит часть 8.1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Санкт-Петербург включен в Перечень исторических поселений федерального значения, утвержденный совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений».

Во исполнение указанных требований Министерство культуры России письмом от 13 февраля 2017 года согласовало проект постановления о внесении изменений в правила землепользования и застройки (том 1 л.д. 88-89).

Оценивая довод административного истца о том, что проект постановления с изменениями, внесёнными по результатам публичных слушаний, в частности, в части отнесения спорной территории к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, не направлялся на согласование в Министерство культуры Российской Федерации, суд учитывает, что процедура подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, установленная как федеральным, так и региональным законодательством, не предполагает повторное согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проекта правил землепользования и застройки (изменений в правила) после его доработки с учётом замечаний и предложений участников публичных слушаний.

Так, последовательность действий, совершаемых при подготовке правил землепользования и застройки, определённая статьёй 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предполагает согласование с федеральным органом охраны объектов культурного наследия подготовленного применительно к территории исторического поселения проекта правил землепользования и застройки до принятия решения о проведении публичных слушаний по такому проекту, после же внесения изменений в проект по результатам публичных слушаний – лишь такие процедуры как представление проекта главе местной администрации, принятие главой местной администрации решения о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку.

Указанный вывод следует и из Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», которым предусмотрено представление на экспозиции документации при проведении публичных слушаний, в том числе копий согласований документации, полученных в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 6 названного Закона).

Одновременно необходимо учитывать следующее.

Градостроительная деятельность в историческом поселении согласно пункту 1 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подлежит особому регулированию, целями такого регулирования является обеспечение сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

Особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении включает в себя, в том числе обеспечение согласования в соответствии с названным Федеральным законом проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений (пункт 3 той же статьи).

Предметом согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, с федеральным органом охраны объектов культурного наследия является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения, который включает в себя: исторически ценные градоформирующие объекты; планировочную структуру, включая ее элементы; объемно-пространственную структуру; композицию и силуэт застройки; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения (пункт 2 статьи 59, пункт 7 статьи 60 данного Федерального закона).

В тоже время в силу пункта 34 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - это деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции таких объектов.

Само по себе отнесение определённой территории к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, не затрагивает предмет охраны исторического поселения, поскольку не исключает необходимость соблюдения при осуществлении такой деятельности градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04 июля 2017 года № 550, как указывалось, опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга «gov.spb.ru» 04 июля 2017 года, что соответствует требованиями пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга».

Таким образом, постановление от 04 июля 2017 года № 550 принято Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликовано в соответствии с установленным порядком.

С доводами административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 5.1 статьи 30, части 3 статьи 46.10), суд не может согласиться, исходя из следующего.

Административный истец полагает, что в отношении спорной территории не соблюдаются условия принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, определённые в части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем, на такой территории не может планироваться деятельность по комплексному и устойчивому её развитию.

Суд полагает доводы административного истца ошибочными, основанными на неправильном понимании положений градостроительного законодательства.

Понятие деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, условия и порядок осуществления такой деятельности введены в Градостроительный кодекс Федеральным законом от 03 июля 2016 года № 373-ФЗ.

Как указывалось, статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 5.1, которая содержит положение, согласно которому на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности; границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

В статьях 46.9 и 46.10, введённых в Градостроительный кодекс Российской Федерации также Федеральным законом от 03 июля 2016 года №373-ФЗ, определены порядок и условия осуществления двух видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории - комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества и комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления.

В частности, согласно части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления может быть принято, если не менее 50 процентов от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, занимают земельные участки: на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу; на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления; виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки; на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Частью 2 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Подготовка документации по планировке территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение. В случае, если в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, включены земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности, при подготовке документации по планировке территории размещение объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур осуществляется в границах земельных участков, которые находятся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц (части 7 и 8 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Федеральным законом №373-ФЗ закреплена обязанность привести правила землепользования и застройки в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации в части установления территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию, в срок до 1 июля 2017 года.

Анализ приведённых положений градостроительного законодательства в их совокупности позволяет прийти к выводу о том, что принятию решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, равно как и заключению договора, либо соглашения при осуществлении комплексного развития территории по инициативе правообладателей, и их реализации предшествует установление в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию.

Следовательно, соблюдение требований части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо при принятии решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, но не при установлении в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию.

Необходимо при этом учитывать и то, что законодателем не предусмотрено определение вида комплексного и устойчивого развития определённой территории при её отнесении правилами землепользования и застройки к территориям, в границах которых предусматривается комплексное и устойчивое развитие. Комплексное и устойчивое развитие такой территории возможно как по инициативе органа местного самоуправления, так и по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, при этом в последнем случае отсутствует необходимость соблюдения требований части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемых положений противоречащими части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На листах 11 и 12 Приложения 6 к Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга отображены границы таких территорий, установленные по границам одной или нескольких территориальных зон: территория, в границах которых допускается комплексное и устойчивое развитие, включающая территориальные зоны ТР5-2, Т1Ж2-1, Т3Ж1, и территория, в границах которых допускается комплексное и устойчивое развитие, включающая территориальную зону Т3Ж1.

Таким образом, указанные территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, отображены на отдельной карте по границам одной или нескольких территориальных зон, что соответствует части 5.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нахождение части территории, в границах которой предусматривается комплексное и устойчивое развитие, включающей территориальные зоны ТР5-2, Т1Ж2-1, Т3Ж1, в пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 21(21) не противоречит каким-либо положениям градостроительного законодательства и законодательства об охране объектов культурного наследия.

В отношении довода административного истца о правовой неопределённости оспариваемых положений, заключающейся, по его утверждению, в отсутствии в правилах землепользования и застройки значений площадей территорий, в границах которых предусматривается комплексное и устойчивое развитие, описания их границ, препятствующем их установлению, необходимо отметить отсутствие соответствующих требований в федеральном законодательстве и достаточность отображения на карте таких границ при одновременном отображения на ней границ территориальных зон, обуславливающего, с учётом возможности сопоставления данных карт с картами градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, на которых обозначены границы территориальных зон (Приложение №2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524, листы 141, 142) возможность безошибочной идентификации местности в качестве территории, в отношении которой предусматривается комплексное и устойчивое развитие.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленной ему компетенции с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года №524 «О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова